美国环境政策决策科学化浅析

　　美国环境决策的科学化主要得益于其完善的环境政策决策咨询机制。美国环境管理体系以环境为核心，由“条块”系统共同组成，其中“块块”系统主要由联邦政府、国会和联邦法院等决策机构组成;在“条条”系统中，除环境决策机构外，还有为数众多的环境管理咨询机构，它们致力于环境决策的科学化和民主化。美国环境管理在世界范围内取得了突出的成绩，为其他国家树立了良好的典范。其成功的经验为我国生态文明建设及环境决策科学化提供了重要的启示。

　　一、引言

　　十八大以来，党中央、国务院高度重视中国特色智库建设。十八届三中全会提出“加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度”。习近平总书记指出，“要完善决策机制和程序，按照服务决策、适度超前的原则，建设高质量智库”。近年来，我国正逐步开启建设中国特色新型智库的道路，引领政治、经济、社会、文化、生态等方面的科学决策。

　　(一)环境政策决策咨询的兴起

　　随着经济的持续深入发展，各国都面临着发展经济和保护环境的重要抉择，环境问题已不再是按学科“打包”呈现的[1]，它越来越成为跨学科、跨领域和跨行业的“三跨”问题。为保证环境政策决策的民主化和科学化，各主要国家行政权威往往借助知识权威的帮助来制定科学的环境政策，环境政策决策咨询机构扮演着越来越重要的角色。

　　(二)相关概念的界定

　　学者们普遍认为，“决策”与“咨询”的分离始于第二次世界大战，二者的分离极大地促进了公共决策咨询事业的发展。

　　目前国内外学者基本从两个维度来理解公共决策咨询：其一是“效用”，即相关领域的专家运用自身的专业知识和技能，使决策者更好地解决错综复杂的社会公共问题，注重咨询的最终效果、价值及功能;其二是“过程”，指在决策者和咨询专家的相互作用下，共同解决公共事务的过程总和，强调咨询应服务于决策的整个过程[2]。环境政策决策咨询是公共决策咨询中子类别，侧重于环境决策领域，通过发挥环境专家对环境政策的影响，实现环境决策的科学化。环境决策咨询机构是指为环境政策决策层提供信息搜集、咨询建议、调查研究及方案论证、以辅助决策的机构[3]。

　　众所周知，美国是世界上决策咨询最发达的国家，在环境政策决策的过程中，美国已逐渐形成了官方、半官方咨询机构和思想库相结合的多元化、多层次决策咨询体系，为环境决策提供了强大的智力支持。本文在重点阐述美国官方环境政策决策咨询机构及其功能的基础上，将分析美国经验给我国科学环境决策带来的有益启示。

　　二、美国环境政策决策的“条块”管理体系

　　美国环境管理体系同其政治体系一样是多元化的，行政、立法、司法从不同角度干预国家环境政策的制定，三个系统相互独立又相互联系，各司其职，这和我国的“块块管理”非常相似。在美国环境系统内部，环保局及其下属机构，州、地方环保机构和相关决策咨询机构等则形成了其环境体系中的“条条”结构。“条条”与“块块”的结合构成了美国完整的环境政策决策体系，如图1所示。

　　(一)环境政策决策的“块块”系统

　　如上文所说，美国环境政策决策的“块块结构”主要由行政、立法及司法三大系统构成，在环境政策决策中发挥着各自重要的作用。

　　联邦政府是美国的环境保护政策的制定者，通过各种政策法规和规章制度来指导和推进国家环保工作[4]。在行政系统内部，与环境政策决策相关的机构还有财政部、农业部、商业部、公共健康部、环境质量委员会等。值得一提的是环境质量委员会(CEQ)，它根据《美国环境政策法》成立，设在总统办公室下，是环境政策的制定主体之一，也是总统环境政策方面的顾问。它是美国环境政策决策“块块”结构中具有咨询功能的决策机构。

　　国会是美国的立法机构，由参议院和众议院组成，两院都有专门负责环境保护的委员会。国会除负责各项环境法律的起草、修改、制定及授权颁布外，还负责联邦环保署的环境预算审批[5]，对环境决策有着重要的影响。

　　司法系统的主要职责是解释有关的环境法律，对环境官司进行司法判决、司法审查，以及通过司法过程进行环境争端解决。[5]司法审查是美国环境决策中区别与其他国家的重要一点，对新的环境政策产生重要影响[6]。

　　美国环境政策决策的“块块”结构中均有相应的咨询机构，为环境决策提供政策意见，如环境质量委员会、国会研究服务部等。但这些机构分散在各大系统中，不成体系，无法发挥系统作用。加之“黄金时代”之后，联邦行政机构的环境政策制定、法院裁决、地方环境政策、非政府环境政策等方式逐渐取代环境政策立法[7]，这意味着“条条”结构主体在环境政策决策中的话语权越来越多，也为环境决策咨询提供了发展的契机。

　　(二)环境政策决策的“条条”系统

　　美国是一个权力多元化的国家，各种社会力量均积极参与到环境政策制定，环境政策决策是多个权力中心相互博弈的过程，形成了错综复杂的“条块网络”。与以上“块块”结构交织在一起的是包含美国环保局及其下属机构、相关咨询机构在内的“条条”结构。

　　1.“条条”系统中的决策机构

　　美国环境政策决策的“条条”系统与其他国家既有区别也有联系，一般根据州地域面积及人口数量采用两种建制：其一是联邦环保局→联邦环保局区域办公室→州环保机构，即州环保部门对所在州的环境直接进行管理，其下不设任何环境机构;其二是环保总署→环保总署区域办公室→州环保机构→州环保派出机构→地方(县市)环保机构，即州环保机构也设置派出机构对地方环境进行监督管理。

　　环境保护局(EPA)。1970年7月，根据尼克松总统的《一九七零年政府改组计划第三号令》而成立，是一个独立行政机构，不在内阁之列，但与内阁各部门同级。它集中了原来联邦政府各部的环境保护职能，宗旨是保护人类健康与环境。

　　环保局区域办公室，在环境管理上，环保局将全国50个州划分为10个区域，设立区域办公室进行统一管理，区域办公室既能参与到环保署的环境政策的制定过程中，也能监督各区域环境政策的实施情况。

　　2.“条条”系统中的咨询机构及其功能

　　为保证“条条”系统中决策机构环境政策决策的科学性与民主性，美国逐步建立起完善的咨询体系，旨在为环境政策决策服务。

　　组织机构。作为环保局13个常设顾问委员会之一，科学顾问委员会由1个执行委员会、8个常设委员会及众多分委员会(包括常设的和特设的)组成，如图2所表示。在机构设置上，该委员会基本上按管理对象(如健康、辐射等)来设立下属机构，这有利于对一项环境政策提供全过程全方位的讨论和审议，从而实现决策的科学化。在机构成员上，该委员会的成员主要是来自各学术机构的科学家和工程师，此外还有政府、产业界、利益集团等各方代表。

　　组织功能。科学的环境决策已成为当今时代各国发展的需要，从可持续发展的角度来说，环境政策决策咨询的长远意义非常深刻。具体来说，环境决策咨询的功能主要体现在以下几个方面：

　　一是科学质量的“守门人”，聚焦于环保局政策议题的科学技术方面，为其提供有用的最好的科学，这是咨询机构的核心功能。同其他公共机构一样，环保部门面临的问题日益复杂化和多样化，其所关心的议题涉及的科学问题越来越多。这一定程度上超出了环保部门相关工作人员的知识和理解范围，“行政权威”需要更多的“知识权威”的帮助才能保证决策的科学化。

　　二是搭建多元主体不同价值观的交流平台及环保局与各方利益代表之间的“桥梁”，促进彼此的沟通与交流;协调主体间关系，形成互助合作的利益共同体，利于减少政策执行过程中的障碍。众所周知，环境问题错综复杂，涉及多方利益相关者，而咨询委员会的成员来自于产业界、公众利益集团、科学咨询机构及学术结构，通过参与相关部门组织的座谈会、圆桌会议，他们一方面可以提供环境议题的科学知识，另一方面也可参与协商交流，以最终实现环境政策的民主性。

　　运行模式。良好的运行模式是组织机构要发挥组织功能的前提条件，环境决策咨询机构亦是如此。美国“条条”系统中的咨询机构一般采用“科学法庭模式”和“非正式协商性规则制定模式”等两种方式为环境政策决策提供科学咨询。“科学法庭模式”像是一个政策中立的科学法庭，咨询机构侧重审议环保局所提出政策中限于科学方面的充分性问题，强调咨询的独立性。科学法庭模式保持了委员会独立的身份，但激烈的科学争议实质上会拖延环保局的行动，导致环境政策滞后性等问题;“非正式协商性规则制定模式”，主张“将一部分规则制定权授给受到规则实施影响的利益团体，以期他们能够预先同意所提出的规则”。这种运行模式可以实现在科学议题本身没有得到完全解决的情况下，制定具有权威性的环境决策。它是对环境政策咨询模式的有益补充，能保证环境政策的高效权威。“条条”系统中的咨询机构根据自身特点采用不同的运行模式，科学顾问委员会系统综合发挥两种运行模式的作用，为环保局决策提供科学有益的政策咨询。

　　环境政策立法的“黄金时代”过后，决策系统、咨询系统和信息系统构成了美国环境政策决策的三大系统。目前“顾问→总统”“小内阁→总统→国会”和“思想库→小内阁→总统→国会”等是美国环境政策决策中最主要的三种方式，其共同特点是在“条块结合”的决策过程中注重咨询的作用，积极发挥专家意见在环境决策中的作用。

　　三、借鉴与启示

　　在改革开放的攻坚期和深水区，我国将面临越来越复杂的环境问题，生态文明及美丽中国的建设为我们指明了前进的方向，二者的建设都离不开科学环境政策的保障。发挥专家在环境政策决策中的智力支持作用，建立健全环境决策的咨询体系，是环境决策科学化的重要途径，美国环境政策决策咨询经验将给我们提供有益的借鉴和启示。

　　一是制定相关法律，推动环境决策咨询的法治化。法律是制度化的前提，美国高效运作的决策咨询离不开完善的法律体系。具体来说有《国家环境政策法》《清洁空气法》《联邦水污染控制法》《噪声控制法》《饮用水法》《资源保护和恢复法》《有毒物质控制法》等，这些法律对咨询委员会的咨询工作都有一定的授权，是咨询委员会开展工作的法律基础。然而目前我国并没有相关的法律规定保障国内咨询委员会的合法地位，这势必影响委员会的发展。从法律基础这个方面来说，我国应完善相关的法律制度，明确规定环境咨询委员会的成立条件，咨询委员会在环境政策决策中的职责与角色等。

　　二是完善我国环境咨询委员会体系。我国虽然设立了国家环境咨询委员会，发挥了一定的咨询作用。但从组织机构上来说，我国并没有形成完整的环境决策咨询体系。从机构人员来看，成员的政治身份明显，难以保证咨询的独立性与科学性。借鉴美国的经验，我国可从以下两方面来健全环境咨询委员会体系：一是按照管理对象发展环境咨询委员会的下属机构，壮大咨询机构队伍;二是丰富成员的来源渠道，增加产业界、利益集团的代表数量。完善的环境咨询委员会体系将充分保证环境政策决策的科学化与民主化。

　　三是建立健全环境决策咨询的运行机制。美国“条条”系统中的咨询机构除了“科学法庭”和“非正式协商性规则制定”两种运行模式外，在委员会的运行上还特别关注成员的选择，注重成员来源的广泛性，以保证环境决策中知识的平衡。同时，委员会还建立了完善的咨询失误责任追究机制，这使得专家在决策咨询的过程中提出的建议更加合理科学。我国环境决策咨询委员会目前并没有形成一套完整的运行机制，导致无视决策咨询、咨询“形式化”与“空洞化”、咨询个人性等现象时有发生。结合我国的国情，我们要在不断培养环境政策决策咨询文化的基础上，合理安排委员会成员比例，规范决策咨询的程序，最终实现环境决策咨询委员会的科学化运作。

　　作者：易花兰 胡涌 来源：管理观察 2016年7期