从科学共识到政治博弈

　　气候变化问题是当今人类面临的主要全球性环境问题之一，它对人类的可持续发展构成了严峻的挑战。最初人们是通过一些环境灾害事件认识到气候变化的后果，掀起了两次全球性环保运动。随着对环境问题的科学研究日臻成熟，学者们逐渐认识到，仅靠科学方法是不能解决环境问题的。在两次环保主义运动培养的民意基础上，1972年联合国环境科学人类会议、1985年奥地利维拉赫会议报告等关键事件，标志着环境问题在人们的意识层面上、组织框架上、行动目标上都追求政治化的解决方案。在国际社会旨在合作解决全球环境问题的《联合国气候变化框架公约》的谈判过程中，暴露出各成员国立场分歧明显，发展中国家和发达国家内部都有不同利益，南北之间也有利益差异，最终形成了几大利益集团，最终通过了《京都议定书》等具有约束效力的文件。这种民族国家之间既有竞争又有合作的博弈方式成为国际环境政治的基本模式。本文将梳理从环保运动兴起到环境政治博弈的发展线索，对其中关键性事件将一一作出介绍。

　　两次全球性环保运动

　　1　第一次环保主义运动的兴起

　　雷切尔·卡森在1962年发表的《寂静的春天》一书是现代环保主义产生的标志。卡森详尽论述了现代社会对杀虫剂的过度使用及其对生态环境和人类健康的负面影响。该书连续31周成为美国最畅销的书籍，销量达50万册。不久后又在世界其他15个国家出版，引发了西方国家关于环境问题的争论和出版高潮，内容范围超越了杀虫剂问题，涉及人类对自然环境的整体影响。环境问题迅速成为公众关注的焦点，公众的环境意识随之增强。

　　从1960年至1972年，加入美国全国性环保组织的成员增长了38%。1970年4月22日，包括1500所大学师生在内的约2000万美国民众参加了“地球日”的活动，这是美国环保主义蓬勃发展的象征性事件，《时代》杂志为此将环境问题列为1970年的年度问题。对法国、德国、英国、瑞典、瑞士和荷兰的研究也表明，20世纪60年代初，公众对环境问题的关注度也在日益提高。到1973年，日本爆发了约3000次与环境有关的公民运动。1972年新西兰成立了世界上第一个绿党。

　　在20世纪60、70年代，很难找到另一个公共问题在如此短的时间内，在如此多的国家同时获得如此密切的关注。那么，是什么因素促成这一结果?首先，世界环境问题的日益严重是一个重要的触发因素。从第二次世界大战到20世纪60年代，世界经济经历了一个空前的繁荣，20年间世界国民生产总值翻了一番，世界人口增加了40%。但与此同时，由于世界石油和煤炭消费的增长，有机化学工业的发展和核能源的利用，造成严重的大气污染、水污染。西方民众在享受了从未有过的物质富裕之后，更加注重生活中的非物质因素，特别是环境质量。

　　公众意识的迅速增长并非直接来自环境退化问题本身，而是与环境科学的发展有着密切的联系。尽管许多科学家对早期的环保主义运动持有异议，但他们对环境问题的科学研究为现代环保主义运动提供了坚实的知识基础。一些科学组织和非政府环境组织发起国际合作研究，研究成果最终被反馈到各国政府和国际组织的议程中，同时也反馈到各国民众和民间组织的观念中。

　　公众态度迅速改变的另一个原因是西方媒体对环境问题的大量报道。在美国，“自珍珠港遭日本袭击后，从来没有一个公共问题像环境问题那样受到所有新闻媒体的如此关注”。许多新出现的环境问题具有跨界性和全球性，加之20世纪60年代通讯技术的发展和全球经济相互依存性的加强，日益增加的全球相互依存性提高了公众对国界外环境事件的意识。事实上，公众态度改变的速度比环境本身变化的速度要快，到1970年左右，公众对环境问题的关注几乎达到顶峰。

　　总之，这场环保主义运动使人们认识到环境问题的严重性和环境保护的重要性，从而使环境保护从社会生活的边缘走向中心，成为社会的一个中心问题。

　　2　第二次环保主义高潮

　　1980年代末期，随着一系列环境灾难的发生，再次引发公众对环境问题的关注高峰。1984年印度博帕尔的农药厂毒气泄漏，2万多人死亡，20万人中毒。同年，瑞士的桑德兹化工厂仓库发生火灾，导致30吨有毒化学品流入莱茵河。1985年非洲撒哈拉以南地区发生严重的饥荒。同年，英国科学家公布了一份研究报告，指出北极上空的臭氧层浓度急剧减少，从而确认了“臭氧空洞”的存在。1986年原苏联乌克兰切尔诺贝利核电站的核泄漏事故更是惊动了整个世界，导致的核辐射扩散至21个国家，再次提醒人们环境污染的跨境性质，并提出了相关的国家责任和义务问题。《时代》杂志将当年的“风云人物”改为“当年的风云星球——濒临威胁的地球”。

　　不管这些事件是否具有相互联系性，但对这些事件大量报道确实激发了公众对环境问题的关注。从1988年中期到1989年中期，认为“必须不惜代价地改善环境质量”的美国人从65%增加到80%。从1985年到1989年。绿色和平组织和地球之友的英国会员增加了6倍。在1989年的欧洲议会选举中，1980年代一直默默无闻的英国绿党获得了14.5%的选票，而在5年前支持率只有6.7%的法国绿党也获得了10.6%的选票，德国、荷兰和北欧国家绿党的支持率也在提高，澳大利亚、比利时、芬兰、德国、冰岛、意大利、瑞典和瑞士的绿党所获的支持率都是空前的。在1988年，瑞典绿党成为10年来首次进入瑞典议会的新政党。

　　社会学家罗伯特·尼斯比特指出：“当人们最终撰写20世纪史的时候，环保主义将被认为是这一时期最重要的社会运动。”

　　气候问题的政治化进程

　　气候变化首先作为科学问题被关注和重视，随着科学研究的深入和气候环境的复杂化，人们逐渐认识到，不仅要加强科学手段，还必须采取包括各国政府和国际组织参与的政治行动，才能处理越来越复杂的气候环境问题。联合国大会下属的国际组织通过一系列关键性会议和决议，逐渐确立了当前解决气候问题的国际合作机制。

　　1　国际科学界对气候变化问题的回应

　　早在1827年法国科学家巴隆·富里叶首次提出了温室效应理论，认为大气层犹如温室的玻璃，它能让太阳光通过，但阻挡地球的辐射热返回宇宙空间。瑞典、英国等国科学家指出，人类排放的微量气体足以改变全球气候，但对气候变化的影响持乐观态度，认为补充的二氧化碳对北温带的农业是有好处的，同时气候变暖会防止“致命的冰川时代的回复”。直到二战后，科学界在温室效应问题上占主导的观点是，人类排放的二氧化碳会被海洋吸收，因此没有理由担心燃烧化石燃料所带来的二氧化碳排放。

　　到20世纪60年代末，随着第一次世界性环保运动的兴起，人类能够控制气候、并对气候变化持乐观态度的思想逐渐消退，开始认识到人类更多地依赖气候，而不能控制气候为人类服务。因此科学界的研究重点转移到研究人类活动对气候的影响。这一转变的重要标志是分别在1970和1971年出版的两项研究成果：《重要环境问题研究》和《人类对气候影响的研究》。这些研究都强调二氧化碳问题在温室效应中的重要性，促使许多国家和国际机构将此作为重要的环境问题列入其议程中，并成为1972年人类环境会议中有关气候变化问题的重要背景资料。

　　1972年联合国人类环境会议的召开，标志着人类环境观念的重大转变。在气候变化问题上，这一转变具体表现在两方面的发展。一是20世纪70年代联合国发起了一系列与气候问题有关的国际会议。这些会议都将粮食、水资源和荒漠化问题与不同的气候变化联系在一起，并明确了人类引发的气候变化所导致的各种可能后果。二是气象研究从短期的天气模式研究扩展到对长远的气候趋势和条件的研究。

　　1979年6月，第8届世界气象组织大会正式建立了世界气候计划，为气候变化研究提供了一个组织框架，并组织了1985年10月的奥地利维拉赫会议。此次会议旨在评估二氧化碳和其他温室气体在气候变化中的作用，并对全球变暖趋势作出初步的预测。会议声明：最高级实验显示，大气层二氧化碳的浓度每增加一倍，全球平均表面温度将上升1.5℃～4.5℃。维拉赫会议所表达的自信是建立在20世纪80年代气候研究的巨大进展之上的。其中最重要的进展包括：建立了更加现实的大气模型;进一步认识到其他温室气体如氟里昂、甲烷、氧化亚氮、平流层臭氧的重要性。虽然在1970年代科学界已开始意识到这些，但只有到1980年代，这一因素才被吸收到大气模型中，并认识到其政策意义。

　　2　气候变化问题的政治化进程

　　维拉赫会议开启了气候变化问题的政治化进程。会议报告的特点在于提出了一项面对政治的建议：为了对可能的气候变化作出回应，需要对各种政策选择进行经济、社会和技术方面的研究。报告最后建议由联合国环境规划署、世界气象组织和国际科学联盟理事会共同组成一个特别小组，“如果认为必要的话，应着手考虑全球性公约问题”。可以看出，此次会议是一个转折点：从单纯强调进行更多研究转而强调需要采取政治行动。

　　直到1988年，国际社会才真正意识到对该问题进行政治回应的必要性和迫切性。这主要是由若干因素综合的结果。首先，科学界逐渐认识到气候变化问题的潜在严重性，并在该问题的科学理解上已基本达成了内部的共识。其次，1988年发生的一系列反常气候事件加强了公众对气候变化问题严重性的认识，要求进行政治回应的呼声越来越高。

　　1988年6月在加拿大多伦多举行的“变化中的大气：对全球安全的影响”国际会议，首次将全球变暖作为政治问题来看待。此次会议重复了维拉赫会议对气候变化问题的评估，并强调了全球变暖的可能后果，认为“人类正在进行全球范围的无法控制的实验，其最终后果将仅次于一场全球性核战争。”会议呼吁各国政府紧急行动起来，制订大气层保护行动计划，其中包括一项国际性框架公约。多伦多会议后，气候变化问题迅速被列入国际政治议程，促发一系列有关气候变化问题国际会议的召开。

　　1990年12月，联合国大会通过了45/212号决议，正式成立“气候变化框架公约政府间谈判委员会”。谈判开始于1991年2月，分两个工作组进行：一个负责减排承诺、财政资源、技术转移和发展中国家的特殊情况，另一个负责有关实施的制度和法律机制。谈判各方既感到环境问题的紧迫性，又被政治和经济利益所驱动，经过若干博弈，最终形成了以利益为基础的各方联盟。最后在1992年6月的联合国环境和发展大会上，由166个国家签署了《联合国气候变化框架公约》。公约规定，考虑到全球变暖的可能性，为防止人类活动对气候系统造成影响，以稳定大气中温室气体浓度为目标，要求各国自身或经相互协商制订出对策，各缔约国要制定并公布温室气体排放源和吸收汇(即从大气中清除二氧化碳等温室气体的过程、活动或机制，一般指森林和海洋的吸收能力)的清单及减少排放的计划，并开展研究、教育、培训和宣传等工作。该公约虽然不是一项全面系统的温室气体控制机制，但为未来的谈判提供了基础和框架。根据该公约的有关规定，在此后召开的缔约方大会上将讨论具体的对策。

　　《联合国气候变化框架公约》中的利益机制

　　在当前的《联合国气候变化框架公约》的谈判过程中，各成员国之间立场分歧日益暴露。正如谈判委员会的秘书卡塔亚所指出的，谈判进展可谓“进两步，退一步”。经过长期的磨合，谈判各方发现彼此既有矛盾冲突，又有妥协合作的空间，逐渐分化成几大国家利益集团，在谈判中争取共同利益，最终形成《京都议定书》等具有执行性和约束力的文件。

　　1　《联合国气候变化框架公约》谈判中的国家利益集团及其立场

　　首先，在有关谈判的立场上，发展中国家内部可分成三个主要利益集团：

　　由沙特阿拉伯和科威特领导的石油生产国担心减少温室气体的排放会减少世界能源需求，影响其经济利益，因而反对所有对二氧化碳的控制措施，并抨击欧共体关于限制二氧化碳的单边动议。

　　小岛国家联盟是来自太平洋、印度洋和大西洋的岛国，其中一些国家国内海拔最高只有2米。他们最易受气候变暖特别是海平面上升的不利影响，甚至面临生存危险。他们组织起来积极表达呼声，强烈要求尽早采取行动减少二氧化碳排放和制止森林砍伐，并要求对他们进行援助，以适应气候变化带来的不利影响。

　　其余的发展中国家形成了第三个较为松散的利益集团，他们更强调公平问题，坚持经济发展是第一需要，认为发达国家对全球环境退化负有主要责任。这一集团具有更多的灵活性，对他们的每个成员来说，任何减排的承诺是可以商谈的，它取决于发达国家是否承诺向发展中国家进行资金和技术转让。

　　其次，发达国家内音阿分为四个利益集团：

　　第一个集团由那些已承诺稳定排放的国家组成，主要包括欧共体国家以及加拿大、澳大利亚和新西兰。这一集团中多数国家的环保意识比较强，并对发展中国家的处境表示同情，大多数成员实施了单边稳定或减少排放目标。除了澳大利亚、英国和挪威，所有国家都是能源进口国。一些国家采取行动有其经济动因，希望通过限制温室气体排放，不仅从改善能源效率中获益，而且在有关产品的市场竞争中获得技术领先地位。

　　日本的立场有些模棱两可。气候谈判开始时，日本附和美国的立场。但当欧共体赞成一项承诺稳定排放的公约，日本只承诺“尽最大努力”稳定排放，而不是具体承诺限制温室气体排放。日本是世界上能源利用最有效率的国家之一，不仅希望通过领先的节能技术在世界市场上获得商业优势，而且试图寻求与其经济实力相符合的国际政治形象。

　　东欧和俄国等经济转轨国家组成了另一个利益集团，这些国家工业经济中能源利用效率普遍不高，人均温室气体排放则较高。由于处于转轨时期，国民经济出现了衰退现象。这意味着他们大幅减少排放是可能的。在气候谈判第三次会议中，俄国和美国都拒绝为稳定排放确立量化目标，而罗马尼亚则宣布到2005年，将该国的排放稳定在1989年的水平。这在很大程度上反映了该集团内部立场的分歧。

　　美国与这些国家的态度有所不同。美国是世界上第二大二氧化碳排放国，占世界二氧化碳总排放量的24%。但美国拒绝确定二氧化碳排放的定量目标和时间表，也反对向发展中国家进行资源转移。美国政府认为减少二氧化碳排放会增加企业的成本，影响国民经济。他们认为征收能源消费税会提高能源的价格和产品的成本，从而引起通货膨胀，使美国的产品在全球市场的竞争力减弱，并对美国的贸易平衡产生负面影响。其次，限制温室气体排放的行动会引起美国制造业转移到其他国家，减少就业。

　　除了上述经济成本，对于美国来说还存在潜在的政治成本，任何一届政府只要采取新的控制措施，都有可能要付出沉重的政治代价。同时，美国人对汽车的特殊依赖，“向汽车业征税无疑朝自己的政治之脚上开枪”。另外，强大的工业利益集团特别是能源生产商和使用商认为减少二氧化碳排放会给他们带来巨大的成本。来自60个美国公司和利益集团的代表在1989年成立了“全球气候联盟”，旨在气候变化问题上协调相关企业的立场，一致反对减少温室气体排放的政策。例如在地球峰会上，该组织的执行主任约翰-拉斯尔强调，一些减排建议会给美国经济带来950亿美元的损失，同时将减少约55万个就业机会。他们因此完全支持布什政府在这一问题上的谨慎措施。

　　2　《联合国气候变化框架公约》谈判中的南北矛盾

　　随着20世纪80年代后期东西方关系迅速缓和，南北矛盾成为气候谈判中的主要焦点。南北矛盾包括两个方面：一是发达国家关于限制温室气体排放的承诺问题;二是向发展中国家进行资金和技术转让的问题。

　　南北矛盾首先表现为发展中国家对公平问题的强烈关注。南北在人均排放和人口方面存在巨大的不平等。许多发展中国家认为，正是发达国家制造了气候变化问题。在20世纪90年代初，发展中国家的人均二氧化碳排放只有发达国家人均的1/10。南亚次大陆和非洲的人均排放只有美国的1/20。但由于发展中国家的人口数量大，人口增长速度比较快，他们的排放占全球二氧化碳总排放的1/4，且有巨大的增长潜力。不过，发展中国家与农业和土地利用有关的“生存性排放”占了相当大的比重。因此，他们认为气候变化问题完全是由发达国家的消费模式引起的。尽管发展中国家对全球环境的日益退化表示担忧，但经济发展和缓解贫困仍是他们的当务之急。不少国家担心其发展问题会因发达国家对环境问题的优先考虑而被忽视。有的国家甚至认为发达国家将气候变化问题纳入国际政治议程，其目的在于限制他们的能源使用，遏制他们的经济发展。

　　南北矛盾主要集中于资金和技术转移问题上，即发达国家在向发展中国家转移资金和技术方面到底作出何种承诺。发展中国家认为，发达国家对全球变暖负有主要历史责任，且有经济和技术能力解决这一问题，因此，促进发展中国家低污染发展的资金和技术应来自发达国家。这种转移部分是为了帮助发展中国家应对全球变暖，更主要的是为了发展节能技术，从而使发展中国家在减少排放增长速度的同时能保持自己的发展。发达国家在原则上接受了这一立场。

　　结语

　　国际社会回应气候变化问题的历史进程，从一个侧面反映了国际环境政治中科学与政治的关系：一方面，全球气候变化的科学研究为国际气候科学界达成有关共识提供了基础，同时为政治家的政治决策提供了相关的科学背景知识，从而为气候变化问题在20世纪80年代的政治化创造了必要的条件;另一方面，国际社会对气候变化问题的政治回应过程，也反映了更为复杂的国家集团间的利益博弈矛盾。

　　作者：徐再荣 来源：文化纵横 2009年5期