论环境立法的科学性

　　一、问题的提出

　　“欧美国家成文立法的数量呈现指数性的增长，但立法的质量却越来越低，立法没有达到预期的目的。而造成这种困境的直接原因是实践中立法的被贬低。在现实中，人们往往将立法问题视为政治问题，并且视政治为非理性、恣意的选择问题，因而立法具有诸多‘坏名声’。每每提到立法，人们经常将诸如决策交易、讨价还价、相互吹捧、利益迎合以及政治分肥等标签贴于其上。”立法问题在实践中被贬低的深层次原因在于法律理论忽视了对立法问题的研究。

　　哈耶克指出：“立法，即以审慎刻意的方式制定法律，已被论者确当地描述为人类所有发明中充满了最严重后果的发明之一，其影响甚至比火的发现和火药的发明还要深远。”

　　党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出了全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。而全面推进依法治国的前提和基础就是要有法可依。2014年12月10日，在环境保护部政策法规司组织的以“依法治国与环境法治”为主题的研讨会上，环境保护部环境与经济政策研究中心主任夏光将当前环境法治领域存在的主要问题总结为“立法缺、执法乱、司法少、守法弱”。周珂教授认为，环境立法距离科学立法的要求还有差距。所谓最严格，是指环境法律形成的网不仅要足够大，还要足够密。建议在立法规划期内按照最严格的要求，把环境法律这张网织密。

　　从2014年5月习近平在考察河南的行程中提出“新常态”，到同年11月习近平在亚太经合组织(APEC)工商领导人峰会上首次系统阐述“新常态”，再到12月中央经济工作会议从消费、投资、出口和国际收支、生产能力和产业组织方式、生产要素相对优势、市场竞争特点、资源环境约束、经济风险积累和化解、资源配置模式和宏观调控方式九方面全面阐释中国经济“新常态”，“新常态”已经逐步被系统化并成为治国理念和决策依据。经济“新常态”改变了过去只注重速度、GDP至上的经济发展观，更注重经济结构的调整和经济发展的质量“新常态”下，经济增长速度将由高速增长转为中高速增长，经济发展方式将从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长，经济结构将从增量扩能为主向调整存量、做优增量并举的方向调整，经济发展动力将从传统增长点转向新的增长点，整个经济将向形态更高级、分工更复杂、结构更合理的阶段演化。。经济“新常态”为环境治理向纵深发展提供了一个宽松的经济环境，为环境法治的完善提供了良好的经济基础。

　　因此，在全面推进依法治国理念的引导和经济基础的作用下，我国必将迎来环境立法新的活跃期2013年10月30日，十二届全国人大常委会立法规划公布了68件立法项目，涉及11项环境领域法律的立法及修改工作。。环境立法是实现环境法治的基本保障，只有实现环境立法的科学性，才能保证环境立法的质量。而实现环境科学立法首先要克服已有环境立法的弊端，实现环境立法从被动应对向主动引导的转变。

　　二、环境立法的科学性需要克服已有环境立法的弊端

　　(一)突破问题立法模式

　　1.环境问题立法的历史合理性

　　环境法的出现实质上就是解决环境问题的法律应对，质言之，就是由于出现了环境问题，环境法才应运而生。尤其是各国的经济发展基本上都走过以牺牲环境为代价换取发展的畸形发展之路，各种严重的环境问题频繁暴露，理性经济人不可能主动放弃追求经济利益最大化来保护环境，因此，环境保护只能采取最严厉手段——借助法律强制力来实现，环境立法也必然针对最需要解决的问题，问题立法模式成为各国环境立法的主要形态。

　　问题立法符合人类认知规律，对环境问题及环境保护的认识也有一个发展过程。环境法作为新兴的法律分支，尚没有形成惯例，可借鉴的历史经验的有限性使其只能针对具体问题制定规则，而且这种立法形态的确在当时的社会历史条件下取得了一定的效果。我国目前已经初步形成的环境法律体系可以说就是这种立法模式的产物，至今仍在发挥着积极作用，尤其是作为环境基本法的《环境保护法》，其出台就是应对环境问题，随后的大气污染、水污染、固废污染等环境要素立法，也是为解决当时突出的环境问题而进行的立法。因此，基于目前我国环境问题多发及环境保护的严峻形势，在将来的一段时间内，问题立法模式还将是环境立法的重要模式。然而，环境保护法律体系的日益完善也使该立法模式的不足日益凸现。

　　2.环境问题立法暴露的不足

　　(1)环境问题立法的滞后性与环境立法的超前性矛盾

　　环境问题立法不可避免地具有立法滞后性的弊端，因为只有问题暴露出来才能发现立法的必要性，其规则设计也是针对具体问题，这种立法形态不可避免地造成了环境立法的滞后性。

　　例如，土壤质量不仅直接影响农产品安全、食品安全和人体健康，还关系到整个国家国土资源环境的安全和经济社会的可持续发展。我国土壤污染严重程度不亚于大气和水体污染，但关于土壤污染防治，我国目前没有专门性的法律法规，仅散见在有关的环境污染防治、农业环境保护、自然资源保护等方面的法律法规中。直到土壤污染已经严重到不能再忽视，成为突出的环境问题时，2013年10月十二届全国人大常委会公布的五年立法规划中才确定由全国人大环资委牵头起草土壤污染防治法。也就是说往往在环境污染严重到成为不可回避的环境问题时，立法手段才会被启用，而实际上，当环境污染达到这种程度时，以法律手段强制推行的治理活动不仅要浪费大量的执法、司法等法律资源，而且提高了治理的难度和成本，往往取得的治理成果却极其有限。 由于环境污染的治理成本很高，甚至可能会造成不可修复的损害，环境法逐渐从末端治理转向源头治理，预防原则也得到各国环境立法的认可。2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》首次明确规定了环境法的原则，即“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则”。预防原则要求环境立法应该具有一定的超前性，而不是等待问题出现后被动立法，尤其是随着生态文明的推进，生态技术的发展，人们对生态环境规律和社会发展规律认识的深化，环境立法更应该由被动应对向主动设计转变。

　　(2)问题的多变与法律的稳定之间的矛盾

　　问题立法模式往往针对的是当下出现的问题，而随着时间、空间的变化，环境问题会发生变化，甚至在短时间内会发生很大变化，因此，针对问题的立法往往需要频繁修改，甚至废止。而法律的权威性要求法律应具有相对的稳定性，频繁修改会动摇法律信仰的根基。例如，雾霾大面积、频繁出现就是大气污染问题的新转向，大气污染防治与雾霾治理如何衔接就是一个需要重新权衡的问题。环境法治的发展不能否定问题立法模式的积极作用，短期内也不能抛弃该模式，但随着环境法治的进程，环境立法需要突破其固有弊端，使环境立法更科学、更完备。

　　(二)避免移植立法

　　所谓“移植立法”，就是以西方国家环境法律体系来审视中国环境法律体系，认为国外有的立法，中国也应该有，以此作为立法必要性的依据。这种立法形态忽视了法律移植的水土不服。法律的制定不能离开当下社会基础、法律传统及公众的意识水平，忽视国家基本国情，盲目移植国外立法，缺乏本土化基础，很难取得好的实施效果。

　　移植立法实质上混淆了没有立法和空白立法之间的区别，往往将我国没有此种立法认为是我国立法出现了空白。实际上，空白立法意味着社会现实需要该种立法，而现实中尚没有该种立法，导致了法律出现空白或漏洞，造成无法可依，因此其具有立法必然性。然而，实际上，一些学者所谓的立法空白只是指我国尚没有这种立法，但我国没有该种立法存在三种可能，一是我国不需要该种立法，也即尚没有该种立法的需求;二是我国不需要该种立法，因为其他立法已经能够填补这种需求;三是我国需要该种立法，但目前尚没有立法。只有最后一种情况才能被称为存在立法空白。例如，有关动物福利立法呼声很高，也一直有人大代表在提。有学者认为，“动物应该成为法律的主体”，“关键问题不是我们是否做得到，而是我们如何选择”。“在适当的时候，即我们的道德资源、社会资源、制度资源能够支撑的情况下，最终将所有的动物作为个体的权利主体。” “不可否认，我国很多提出和发展‘动物权利’的法学学者受到了环境伦理学和国外个别国家立法的影响。”但中国毕竟还是发展中国家，贫困问题仍然存在，人们生存的权利远较动植物甚至非生命体的权利重要，将稀缺性的立法资源过多地投入到动物权利或动物福利等方面显然不符合中国现实国情关于这个问题的讨论，可参见唐建光、禄兴明《我们主张的是动物福利，而不是动物权利》，2010年5月12 日，http：//，2015年6月1日。。而通过道德教化使人们善待动物，与动物友好共处相较法律强制来说，能达到更好的效果，也更切合中国目前的国情。当道德教化或市场机制能很好地解决问题时，就要慎用立法手段。

　　(三)减少突击立法

　　“突击立法”实际上是忽视或否认立法需要花费的时间成本。尤其当环境问题特别严重，成为公众关注的焦点时，往往会使立法机关急于出台法案来迎合民意。这种立法看似很有效率，却忽视或牺牲了立法的科学性。

　　1.多元利益间的协调需要时间成本

　　“纵观从1978年到2008年30年中国治理变革的轨迹，我们可以看到这样一条清晰的路线图：从一元治理到多元治理;从集权到分权;从人治到法治;从管制政府到服务政府;从党内民主到社会民主。”环境治理模式也随之发生重大转变，从政府主导的一元治理转向多元主体共同参与的社会共治。新修订的《中华人民共和国环境保护法》第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务。地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任。公民应当增强环境保护意识，采取低碳、节俭的生活方式，自觉履行环境保护义务。”这体现了国家、企业和个人环保公共治理的新理念和新机制。比这更早的规定是2014年3月1日起正式实施的《北京市大气污染防治条例》，该条例第二章共同防治中对共同防治的定义为：“防治大气污染应当建立健全政府主导、区域联动、单位施治、全民参与、社会监督的工作机制”。从内容上看，共同防治比西方学者提出的公共治理三边互动机制(政府、市场与公民社会)内容更丰富，是五位一体的更大系统。

　　环境公共利益涉及多元主体和多种利益，环境立法是对环境公共利益的确定，必将划分各相关利益主体的利益边界，这种划分只能在多元利益主体协商达成共识时才具有正当性。因此，环境立法必须引入环境协商民主机制。“从实质意义上说，环境协商民主机制实际上是政府、公司企业、公民社会团体三方互动来解决环境问题的一套运行机制，通过这种机制的运行，随时就环境问题涉及的重大利益进行协商、谈判，就权力的配置、环境法律责任的承担等重大问题达成一种共识。这种共识是基于一种平等协商的机制，必将具有良好的实施效果。而环境协商民主需要时间成本，环境立法具有的时间成本必然排斥突击立法。

　　2.程序正义的实现需要时间成本

　　实体正义的实现需要程序正义的保证。多元主体平等参与立法可以充分表达各方的利益诉求，并就其利益诉求进行协商，最后达成共识，整个过程需要一套程序来保证其实施，而程序的运行必须要有足够的运行时间，由此花费的时间成本使突击立法不可能是一种科学立法的表现。尤其是环境立法的目的是追求善法，制定良好的法不仅要求其实体内容的科学、合理、严谨，更要求其制定过程的科学、合理、严谨。环境立法的程序科学性也是科学立法的内容之一，甚至从某种意义上说，立法程序的科学决定了立法内容的科学。新修改的《环境保护法》之所以被广泛认可，就在于经过了严格的立法程序，花费了巨大的时间成本，使立法能够充分征求意见并充分论证。 三、树立环境立法的风险意识

　　(一)环境立法的风险

　　1.环境立法的内部风险

　　一方面，环境立法必须遵循社会发展规律和生态环境发展规律，而生态环境规律的认知受制于当前社会科技水平。科学本身具有不确定性，而这种不确定性是无法克服的，因为“科学是靠不确定性而繁荣的”。但不确定性却产生了风险，从这个意义上说环境立法风险是不可避免的。另一方面，环境要素的复杂性使环境规制产生的生态后果难以准确评估。尤其是像水循环、大气循环、海洋生态系统等由于其流动性、边界的模糊性，增加了生态损害后果评估的难度。这反过来增加了环境立法的预测难度，环境立法的不确定性也随之增大，从而带来了环境立法的内部风险。

　　2.环境立法的外部风险

　　全球现代化进程的历史事实说明，现代化有两种实现途径：一是通过传统社会内部自发的因素实现现代化，属于诱致性变迁，由社会各成员体响应获利机会而自发形成的社会秩序实现社会变革，即自发模式;二是在外部压力下通过变革实现现代化，用制度变迁的理论解释，属于强制性变迁，由法律规定强制实现社会变革，即变法模式。“从自由资本主义转入国家干预主义以后，西方国家应该说都大量地采用着变法模式来对社会生活进行调节，国家对社会生活的干预程度与范围使自发模式的制度变迁已经越来越少见，活动的空间越来越受到限制。如果立法不能反映市场的要求，或者立法超越或滞后于社会生活的发展程度，就会使书本上的法律与市场所要求的法律关系出现错位与脱节，甚至以立法来扭曲市场的客观要求。这就是变法模式下立法活动的固有风险。”

　　环境立法有提高社会发展成本、改变历史文化传统的风险。一方面，环境保护与经济发展之间密不可分，两者实质上有尖锐的矛盾冲突。生态文明及可持续发展理念就是基于调和与化解两者的矛盾而提出的，环境立法实际是在环境保护和经济发展之间寻求最佳平衡点，《环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《海洋环境保护法》《固体废物污染环境防治法》等都在其立法目的中明确规定要促进经济社会可持续发展。另一方面，生态环境的保护往往会改变人们的生活方式，如提倡低碳、低消耗、绿色生活方式等，而且生态环境保护可能影响到原住民的生存条件和传统生活方式。这些都是环境立法要面对的风险。

　　只有环境善法之治才能充分发挥环境法对社会发展及公众好的指引、评价、教育等功能，维护生态社会的良好秩序，达到人与自然和谐相处的目的。环境的科学立法必须重视环境立法的风险，最大限度地规避立法风险，否则不仅会影响到法律的执行效果，更会影响法律的权威性。

　　(二)环境立法的成本收益评估

　　温特根斯认为，立法实际上意味着对个人自由的限制，因此任何立法都应证明这种限制的必要性。温特根斯还提出了可替代性原则，该原则要求应将自由的外在限制当作社会交往失败的替代物来看待，这一原则暗含了法律并非与生俱来，而是对其他社会规范不能有效调整社会交往的补充。因此，必须有一套相应的评估工具来衡量立法的必要性和可行性。

　　环境立法中应该引入成本收益分析。从纯经济学角度看，收益大于成本的预期是人们行为的基本出发点，也是人类社会的首要理性原则。从本质上讲，立法活动也是一种经济活动，有收益亦有成本，只有当收益超过成本时，才是经济合理的。

　　当然在环境保护领域引入成本收益分析面临的一个难题就是如何评价生命的价值和环境质量的价值，否则很难判断其成本和收益的多少。

　　四、建立和强化环境科学立法

　　(一)树立环境立法的时空观

　　为避免问题立法模式的弊端，就要树立环境立法的时空观。换言之，环境立法的必要性不再基于是否出现了环境问题，而是从我国经济发展的纵向时间维度和横向空间经纬度来考虑立法的必要性。树立环境立法的时空观，有利于避免环境问题的滞后性和环境问题多变性带来的立法弊端，使环境立法由对环境问题的被动应对变为具有适度超前性、预防性的主动引导立法。

　　1.环境立法的时间观

　　环境立法的时间观要求考虑立法条件、立法时机是否成熟。对此，首先要看环境资源要素的发展过程是否呈现规律性的特点;其次，要考虑人的主观认识是否符合事物的发展规律，也就是立法技术能否满足环境保护的需要;最后，要考虑立法是否为必需手段，能否通过道德教育或市场机制自身的调节作用达到保护的目的。环境立法的时间观实质上就是要把握立法的适时性，过早或过迟都会损害法律的价值。在我国现行的立法实践中，有些立法出台过早，在现实生活中起不了作用，还不如不立;还有些立法出台过迟，对现实社会关系的调整作用大打折扣。

　　2.环境立法的空间观

　　环境立法的空间观就是将环境立法置于更广阔的背景下。环境立法的空间观包括三个维度：首先，环境立法应置于整个环境法律体系内来考虑其内容和可行性，这种维度保证了环境法律体系内部的整体性、协调性，避免出现立法空档。这也是环境资源整体性的要求。其次，环境立法应置于整个法律体系内考虑，这不仅有利于环境法律的实施，也保证其不与其他部门立法冲突。毕竟环境是一个与人们生产、生活密不可分的活跃因素，也是其他部门法律不可回避的因素。最后，环境立法应置于环境法律运行体系内考虑。环境立法最终要付诸实施，过于严格的立法可能其理念和立法技术都比较先进，但脱离实际难以实现，也不是科学立法应有之义。

　　例如，对化学品环境管理立法必要性的论证，问题立法模式显然要等到化学品环境管理出现严重问题时才会考虑立法。而基于环境立法的时空观来看，化学品环境管理立法是否具有立法的必要性不应以是否出现化学品环境问题为判断依据，而应该根据化学品自身的特点以及我国环境法治建设的现状来判断。从环境立法的时间观来看，随着环保理念的深入，公众环境需求的逐渐增强，我国环境法律体系的逐步深化、细化，环境治理要从末端治理走向源头控制和全过程控制，环境规制的对象也应逐渐从表象的污染物转向深层的污染物，甚至是潜在的污染物，这些都要求我国应尽快对化学品环境管理进行立法。从环境立法的空间观来看，我国目前针对化学品生产、运输、使用等过程产生的废水、废气、废渣等三废问题的立法在《大气污染防治法》《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》等中虽有所体现，但针对化学品本身的环境管理尚未立法，只有相关的行政法规和部门规章。也就是说化学品环境管理在我国目前环境法律体系中存在空档，而且《刑法》第114条、第115条、第125条、第127条、第136条和第291条都有“毒害性物质”的表述。因此，对化学品环境管理立法不仅有利于部门法之间的衔接，也有利于环境执法、司法部门有效开展工作。可见，化学品环境管理立法的条件和时机已经成熟，当然具有立法必要性。 用环境立法的时空观考察环境教育立法的必要性，会发现“通过立法加强环境教育，不仅有利于提高全民族对环境保护的认识，提高公众参与环境保护的能力，更有益于在全社会树立可持续发展的观念，形成全民参与环境保护的社会行动体系，使人们共同承担起保护环境、造福后代的责任与义务”。换言之，在公众已具备一定的环境意识的前提下，环境教育立法不仅可以促进环境教育的法制化与规范化，完善教育法，也有利于整个法律体系的整体协调性，通过法制化的教育手段提升国民环境素养，为环境法律的实施创造精神条件，而且有利于发挥环境立法的超前性、引领性和启蒙性。因此，从环境立法的时空观来看，环境教育立法的时机已初步形成。

　　(二)强化环境立法的协调观

　　强化环境立法的协调观就是要克服移植立法带来的弊端。国外已有的立法经验应借鉴，然而借鉴不等同于简单移植。环境立法必须要与我国已有管理体制、立法体系、规制手段及我国的经济社会发展水平等相适应，因此，环境立法必须注意立法的内部性和外部性协调问题。

　　1.环境立法内部性协调

　　法律手段只是解决环境问题的方式之一，其他政治、经济、科技及教育等手段在环境保护中也发挥着不可替代的作用。因此，环境立法要注重法律强制手段、经济刺激手段、道德教化手段等方式之间的协调，应充分发挥其他方式的作用。例如新《环境保护法》第9条规定：“各级人民政府应当加强环境保护宣传和普及工作……教育行政部门、学校应当将环境保护知识纳入学校教育内容，培养学生的环境保护意识。新闻媒体应当开展环境保护法律法规和环境保护知识的宣传，对环境违法行为进行舆论监督。”第7条规定：“国家支持环境保护科学技术研究、开发和应用，鼓励环境保护产业发展，促进环境保护信息化建设，提高环境保护科学技术水平。”这些条款就是主张发挥教育手段、经济刺激手段等提高环境保护意识和能力。

　　当然，这些措施的规定过于抽象，还应制定相应的配套性法规来保证其落实。如2003年出台的《环境影响评价法》标志着我国环评制度的确立，中国目前的基本建设项目环评通过率达到了99%，无数项目做了环评，报告也都通过了，但环境问题却日益严重。“环评制度的本意……然而，在构成我国环评制度的法律条文中却一直有一条规定，就是建设项目即使事前未进行环评也可以事后补办并不承担法律责任。也就是说，环境立法特意给环评‘未批先建’的企业留下一个‘法律漏洞’……”“环境立法并未确立与环评制度关联的环保监管制度。在中国环境执法实践中，环保部门对排污企业的监管要求与环评并不一致，执法实践中形成了环评与监管的‘两张皮’和‘两套方式’。”此类问题在我国现行立法中不乏其例，原因就在于忽视了立法的内部协调。

　　2.环境立法外部性协调

　　环境立法外部性协调表现在两个方面。一方面表现为环境立法整体性与行政区划人为性之间的协调。环境资源保护的整体性是生态系统整体性的客观要求，不因人为的区域性划分而改变，环境资源保护法是一种整体性保护，因此，我们需要的是一种超越行政区划的制度，要通过制度设计来减少这种人为的行政区域划分导致的行政权力的分割对环境保护的不利影响，通过沟通和协调来达到对环境资源的协调一致的保护。

　　另一方面表现为环境立法的系统性与行政职能的条块分割间的协调。环境保护是一个整体的、系统的复杂工程，因此，针对环境的立法设计也具有系统性，需要各职能部门的协调配合。而各职能部门有部门利益，为追求部门利益的最大化，可能会追求环境保护的职权而规避环境保护的责任，因而在环境立法中要协调各职能部门的权责分配，避免责任推诿。

　　体现外部协调观的区域联防联控制度在大气污染治理中就获得了广泛应用。《重点区域大气污染防治“十二五”规划》指出：“北京奥运会、上海世博会、广州亚运会空气质量保障工作以及国际上区域空气质量管理的成功经验证明，实施统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、统一协调的区域大气污染联防联控工作机制，是改善区域空气质量的有效途径。”环境保护部、发展改革委、科技部、工业和信息化部、财政部、住房城乡建设部、交通运输部、商务部、能源局等部门《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》提出：“以增强区域环境保护合力为主线，以全面削减大气污染物排放为手段，建立统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、统一协调的区域大气污染联防联控工作机制。”区域联防联控制度、联席会议制度等体现整体协调观的制度应在环境治理中获得广泛应用，在立法中落实此类制度就是立法协调观的具体体现。

　　(三)重视环境立法技术

　　减少突击立法的弊端要依靠环境立法技术的提高。要通过环境协商民主划定环境权力(利)的边界，通过时间成本来实现法律的公平。突击立法追求的是立法速度，会造成立法原则化及抽象、模糊等问题，缺乏可操作性，而加强规则的可操作性必然要求对法律规则精雕细琢，考虑周延，对规则的质量要求自然会降低立法速度，使突击立法难以实现。

　　1.划定环境权力(利)的边界

　　环境法在中国社会主义法律体系中属于行政法，因此，政府在环境保护中负有主要职责，发挥着关键作用。因此，环境立法中要明确政府的环境权力边界，一方面，要明确中央政府与地方政府之间的权力分配，另一方面，要明确部门机构与地方政府之间的权力分配。

　　环境利益的公共性要求市场主体和社会主体也要参与到环境保护领域，而且，随着经济社会的发展，环境治理向纵深发展，市场主体和社会主体还将发挥越来越重要的作用，环境立法也应明确政府权力与市场、社会主体的权利之间的界限。

　　2.加强规则的可操作性

　　已有立法的可操作性不够强，例如，“2005年松花江水污染事件后，《水污染防治法》作出了关于突发水污染事件定期应急演练的规定，然而对于如何演练、何为定期、应急方案和演练的具体内容，甚至由谁指导和监督开展演练等方面均未作陈述，从而造成该项规则仍将在相当长时间内陷于空置”。再如，《环评法》中对环评的规定缺乏可操作性，使得这一制度往往在部门权力争夺中被搁置，没有发挥应有的作用。环境问题本身的复杂性、系统性使环境规则的制定必然涉及众多利益相关体，为了使立法尽快通过，立法者往往采取一种妥协的、模糊的态度，使法规过于抽象，同时缺乏相应的实施细则，难以达到良好的实施效果。最高法院环境法庭的建立及环境公益诉讼案件的不断涌现，表明环境司法力量已经大力介入环境保护，这将倒逼环境立法加强法律规则的可操作性，形成一种良性的互动机制。加强规则的可操作性就是法律规范的抽象性和具体性相结合。立法规范过于抽象不利于环境执法和环境司法，而没有环境执法和环境司法的配合，环境立法的目的就难以实现。规范过于具体，可能导致与瞬息万变的现实很快脱节，造成法律的滞后。因此，把握好环境法律规范的抽象性和具体性之间的度也是环境立法科学性的要求之一。另外，也可以通过其他形式解决法律规范的抽象性和具体性之间的矛盾。如2015年1月1日，史上最严环保法正式施行后，为与新法相配套，环保部出台的《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》《环境保护限制生产、停产整治办法》《企业事业单位环境信息公开办法》《突发环境事件调查处理办法》等规章就是落实规则的可操作性。

　　总之，实现环境法治首先要有法可依，环境立法是环境法治的基础，必须有一种整体的、超前的视野。应从社会主义法治体系的总体框架出发，针对已有的环境法律体系进行立法规划，在立法规划的基础上，根据我国现实的国情进行立法制度设计，同时也应有适当的超前性。所谓环境立法的科学性就在于它不再是以前被动的、填填补补式的立法，而是一种主动的、有目的的、系统的、引导性的、具有适度超前性的立法。环境立法质量直接关系到法律的实施效果，只有提高环境立法的科学性，才能保障环境立法的质量。此外，环境立法过程中还需要公民、各利益群体及市场主体在不同的环境立法阶段以不同方式参与，这也是保障环境立法科学性的前提和基础。