中瑞自然资源管理的异同分析

环境和自然资源决定着一个地区人类的所有活动，是人们赖以生存、经济社会安全稳定发展最重要的物质基础。中国共产党十六届三中全会提出的科学发展观明确指出：“可持续发展，就是要促进人与自然的和谐，实现经济发展和人口、资源、环境相协调，坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，保证一代接一代地永续发展。”究竟如何在保持经济高速发展的同时又保护好自然环境，这是我国自然资源管理中值得思考的问题。
一、中瑞自然资源概况
一个国家自然资源的总体情况和特点往往影响着其自然资源开发的形式和管理的方式。我国自然资源具有两重性，既是资源大国又是资源穷国。从总量上看，我国地域广阔，自然资源的种类和总量都居世界前列。比如，我国可开发的水资源居世界第一，国土面积和矿产储存量居世界第三，森林面积居世界第四[1]。但是我国人口众多，自然资源的人均占有量很少。如我国矿产、水资源、森林、耕地、草地、石油、天然气分别不足世界人均水平的50％、28％、14％、32％、32％、12％、5％[1]。另外我国自然资源分布不均且优质资源较少，加之技术水平不高，对自然资源的消耗和破坏也是巨大的，许多自然资源都呈现出明显的绝对减少趋势。据统计，我国森林的平均覆盖率已不足14％，不少江河出现季节性断流或枯竭，大面积的草原荒漠化等等。
相比而言，瑞典国土面积仅45万，其自然资源的种类和总量都远远不及我国，如全国森林总面积为270万，而我国为1.95亿。但由于人口较少(全国仅900万左右人口)，这个国土面积60％为森林所覆盖的“绿色王国”是世界上自然资源人均占有量最多的国家之一。例如，瑞典人均占有林地3，是世界人均占有林地的3倍，人均占有林木蓄积量是326，是世界人均占有林木蓄积的4.1倍[2]。先进的科学技术支持，使得自然资源的利用率较高，近年来许多自然资源呈现出上升和增长的趋势，比如瑞典的森林资源不仅没有因为大量的采伐而下降，相反，总量比一百年前还增加了一倍。不可否认，由于我国人口数量大，且处于经济的高速发展时期，对自然资源的需求量要远远高于瑞典，所以我国自然资源管理面临更大的难度，更多的问题，有着更高的紧迫性。
二、瑞典自然资源管理的特点
1.综合管理与分类管理相结合
瑞典对自然资源管理采用的是综合管理的方式，即以整体的自然资源为管理对象，不同门类自然资源之间的相互关系为协调的纽带，利用一种综合的运行机制将不同门类资源统一管理[3]。自然资源管理部门可分为4级(图1)：瑞典国会主要负责制定相关的法律和颁布相应的政策；得到授权的农业部、环保部和商业部对自然资源进行宏观调控；国家渔业资源局、国家农业局、瑞典环境保护局、国家产权局和国家林业局分别对自然资源进行分类管理和保护，这是瑞典自然资源管理最主要的机构。同时，全国得到授权的21个县行政部门是直接对当地自然资源进行管理和保护的基层实施机构[4]。这种中央宏观上的统一管理和各主管部门依据不同资源属性分门别类管理相结合的方式，既发挥了不同资源的使用价值，又在很大程度上避免了资源的重复开发，极大地提高了自然资源的利用率。2001年起，瑞典在自然资源管理上更加重视和强调地方和社区的参与。当地居民、相关利益群体、社会团体、当地政府和资源主管部门进行协商合作，更好地促进了经济和资源保护的同步发展[4]。
2.完善的自然资源管理法规
瑞典十分注重相关法律法规的约束作用，通过近一个世纪的实践，形成了一套适合本国国情的自然资源管理和保护的法律体系。瑞典议会针对各类资源的状况和特点制定了《森林法》、《矿产法》、《水法》、《捕鱼法》、《驯鹿饲养法》以及具有综合管理各类资源的《自然资源管理法》和《环境保护法》。这些法律法规立法的核心思想都是将自然资源保护作为构筑资源与环境保护法规体的中心[5]。

(来源：Emil Sandstrm，2010)
图1　瑞典自然资源管理的相关部门
同时，瑞典十分注重各自然资源管理法律法规之间的协调，几乎每个法律都有与其他法律相互使用的条款，如《森林法》第四条就规定：“本法的应用不应与其他法律相抵触”[5]。另外，立法与执法的有机结合，保证法律的实施，也是瑞典自然资源管理法律体系的一大特点。比如申请许可既是各相关法律法规的一项基本要求，也是保证法律有效实施的措施之一。凡是要进行自然资源开发和利用，都要申请许可，并在申请许可时提交环境影响报告。
瑞典自然资源管理的一个显著特点就是私有化程度高，产权明晰，将经济效益和生态效益有机结合。基于不同产权，在法律上对私有资源、俱乐部资源、公共池塘和公共资源的使用分别做出了具体的规定。一是基于所有权的管理，即所有者管理并且对其拥有的自然资源享有可交易的权利。这种方式主要应用于大部分的林业管理(50％属于私人所有，50％属于公共资源和商业所有)、内陆湖的渔业管理以及27个国家公园管理(公共资源)[6]。二是基于使用权的管理，主要是对公共池塘资源使用者及少数民族地区资源使用者的管理，例如瑞典驼鹿和狩猎的管理，以及萨米村内放牧、捕鱼以及打猎的管理[6]。三是基于所有者和各种使用组织的合作管理，即当地社区或国家与相关利益者通过协商的过程共同管理自然资源。这种方式主要应用在涉及多个相关利益者的公共自然资源中，比如瑞典西海岸对虾捕捞管理，波的尼亚湾上部渔业管理以及Tyresta国家公园的管理[6]。
3.极高的国民资源意识
尽管瑞典的人均资源占有量多，但日常生活中却很难见到浪费资源的现象。瑞典人热爱自然，保护环境，并且自觉用可持续发展的观念约束自己的行为，具有很高的资源节约意识。几乎每个家庭都会无偿地将旧纸张进行回收，越来越多的农场主、林场主宁愿牺牲部分经济效益也坚持用更生态的、可持续的方式经营农场、林场。瑞典的公共场所没有任何有关节水的宣传和警示，并且人们的生活用水是完全免费的，但是每个人都会很自觉地适度用水，不会因为免费就无限度地使用和浪费水资源。瑞典人把自然资源看作有价值的稀缺资源，认为必须予以合理地开发和利用。因此，人们不仅能较为自觉地履行相关法律、法规的权利和义务，更会主动向议会和政府提出加强自然资源管理的需要，推动各种相关制度的建设。当这种意识成为一种社会氛 围时，身处其中的所有人都会自觉不自觉地遵守这种约定俗成的行为意识。
三、我国自然资源管理的现状
1.权力分散，缺乏宏观管理
我国自然资源的现代化管理起步较晚，相关管理机构的设置也几经变更，但总体看来自然资源管理部门数量呈下降趋势，这也说明我国自然资源管理方式也由分散走向综合。目前与自然资源管理相关的部门主要为：国家发展与改革委员会、国土资源部、农业部、水利部和国家林业局等[7]。可以发现，在自然资源管理相关部门的设置上我国和瑞典很相似，但与之不同的是，瑞典的管理部门更强调其保护资源的职能，也就是说当自然资源的开发使用与资源的保护矛盾时，管理部门应将环境保护放在第一位。而我国自然资源管理的相关部门多被赋予了经济管理部门的性质，在实施管理上容易出现重效益而轻保护的现象。加之部门之间缺乏相互协作以及产权的不完善，当出现一种资源为多个部门所有时，各部门往往为了获得更高经济效益，想办法占有更多的自然资源，如矿产资源甚至形成了“谁发现，谁开发，谁所有，谁受益”的局面。这种做法下自然资源不但得不到有效保护，反而加剧了资源的掠夺开发。
2.法律法规不健全
近几十年来，随着我国经济社会的发展，自然资源的开发和保护受到了党和政府的高度重视，颁布了许多部门法律法规，如《环境保护法》、《森林法》、《水法》、《矿产资源法》等等。目前，我国已经初步形成了以宪法性规范为依据，以环境基本法为基础，以单项专门法为主干，以其他法律、地方性法规相配套，以国际条约为补充的自然资源保护体系的基本框架[8]。尽管我国和瑞典一样都颁布了许多法律法规对自然资源进行管理，但效果却远远不如瑞典，资源浪费、环境破坏的现象仍然十分严重。相比而言，主要有以下原因。
第一，我国缺乏高位的综合法对自然资源整体性和综合性开发和保护。我国宪法中虽有多个条文规定了自然资源保护，但过于原则、空洞；《环境保护法》在体例上将自然资源保护规定为环境保护的两大内容之一，但并没有明确规定自然资源保护的基本原则、基本制度和监督管理机制，再加上《环境保护法》并非宪法所规定意义上的“基本法律”，所以无法适用资源综合性管理的要求[8]。加之由于我国立法体制受行政体制的制约，各部门资源法是由相应的资源管理行政部门负责起草，各部门往往不能从全局考虑，而是较多地考虑本部门、本系统的利益，这使得各部门法都比较单一的侧重于某项自然资源的管理，缺乏整体的配合，甚至一些法律条文之间还有相抵触的情况。
第二，法律条文过于原则和空洞，不全面不具体，可操作性较差。我国不少自然资源管理的法律条文都只有笼统地规定和限定，缺乏对行为人行为具体和细节的界定，这样使得不少违法者有机可乘，钻法律的空子。同时也增加了实施的难度，往往造成以行政处罚代替法律惩罚的局面。
第三，缺少对产权方面规定的法律法规。虽然我国宪法对自然资源的所有权有明确地规定，即国家所有或集体所有，但在使用权和收益权的配置上却很少进行准确的界定。由于不完善的产权界定，自然资源的稀缺性无法在其价格中得以体现，所以很多人把国家、集体所有理解为可以无偿占有，无偿采伐，这必然造成对自然资源超量地、破坏性地、掠夺性的开采，进而造成资源性资产多种形式的流失。
3.教育方式落后，缺乏资源保护意识
改革开放以来，我国重视经济发展，但是这种增长是以环境为代价，缺乏合理利用自然资源的意识。近年来，随着人民生活水平的提高，生活中资源浪费的现象愈演愈烈，人们的环保和资源节约意识很淡薄。一方面，自然资源的无价值理论占据主导地位，使得人们无节制的去开发和使用自然资源，加之小农意识影响，对于公共的或共有的这类产权不明确的自然资源，更是为了自己短期利益的最大化，无止境的索取开发，造成许多浪费和破坏，“公地的悲剧”在我国屡见不鲜。另一方面，我国在资源环境教育上缺乏具体分析的国情教育和宣传，总是宣传我国地域辽阔，资源丰富，资源总量大，使得许多人忽视了人均占有量很少的现实情况，也缺少对自然资源的忧患意识。
四、对我国自然资源管理的启示
1.完善自然资源综合和分类相结合管理
通过比较，我们可以发现，在分门别类对自然资源管理的基础上配合综合性的管理是瑞典自然资源管理成功经验之一，也是我国自然资源管理上急需完善的。
在今后的管理中，一方面要更加重视适应自然资源本身规律的要求，另一方面要人为地把保护与利用相结合，从而使这种管理构筑于良性循环的基础之上，使社会效益和经济效益得到完美结合。比如在渔业资源的管理上，应根据鱼类的繁殖规律，在具体的捕捞人数，工作时间，捕捞区域上均予以严格的限制，防止过度捕捞，保护鱼类自然生长。
在设置自然资源管理的部门时，应降低其经济职能而增加其保护职能，使其能够更多地从资源的可持续利用方面进行管理。同时，我国在进行机构改革时，应注重各类资源机构的相互协调、相互牵制。将不同门类的但具有一定内在的经济与法律关系的自然资源(比如矿业权和土地使用权的关系问题)放在一起进行综合管理，在横向上逐步拓展，这也是当前国际自然资源管理体制的发展趋势之一。
另外，以社区为基础的自然资源管理(CBNRM)方式也是我国今后在自然资源管理中需要进一步发展和完善的。由于我国国土面积较大，资源种类丰富且分布不均，因地制宜的管理方式能提高自然资源的使用效率。虽然这种方式在我国也进行了试点，但是不少调研报告都反映当地群众并没有真正参与其中，当地政府依然是唯一的权威。不少国家的成功案例也告诉我们，真正赋权给当地居民，社区贡献传统知识，地方配合具体的指导和技术推广和培训，中央进行以资源保护为前提进行宏观调控，这种合作管理的方式能实现生态和经济协调发展。
2.加强自然资源的法制化管理
毫无疑问，瑞典自然资源管理的一大重要经验就是严格的法律法规的约束，这也是当前我国自然资源管理上最应加强的方面。
首先，要尽快制定综合性的自然资源管理法律。我国可以效仿瑞典的《自然资源管理法》，该法的目的就是将自然资源的自然性、社会性、经济性和可持续性统一考虑并进行有效的管理。该法一方面对各自然资源各专项法(低位法)做出了一些原则性的规定 ，使各单项法在立法和执法上都保持高度的一致。另一方面该法可以协调各单项法之间相冲突的地方。比如渔业开发时，如果项目根据《捕鱼法》规定是可以进行的，但是却有悖于《环境保护法》中的某些保护条文，那么可以依据《自然资源管理法》中以保护敏感的生态环境和珍稀物种为第一位的原则，禁止该项目的实施[5]。
其次，完善立法内容和法律条文。一是要扩大立法的内容和范围，尽量能涉及各类自然资源，而且立法时要充分考虑其各自的属性、特点和状况，并且注意各单项法之间的相互补充、配合，尽可能避免法律间的矛盾和冲突。二是要尽快修改现有法律法规中过于原则性的条文，增加更为具体、更具可操作性的法律条文，建立起更完备更严谨的自然资源管理法律体系。
最后，采取有效措施保证法律的实施。比如可以效仿瑞典的许可证制度，将立法和执法有机结合起来，改变现在通过规定行政行为来实施法律的做法，尽可能地用法律手段来实施，加强针对行为人的行为规范。
3.推进自然资源的产权化管理
瑞典的自然资源管理模式，可以总结为商品化、价值化、资产化管理，这也是许多发达国家自然资源管理的成功经验。
一方面我国要对产权进行清晰的界定。当然由于我国的国体决定，大部分自然资源归国家所有，不可能形成像瑞典私有化程度那么高的管理模式，但可以更多地采用以清晰划分使用权为基础的管理方式，比如家庭承包制就是一种可以去发展的模式，将所有权、使用权和收益权三者结合统一起来。另一方面要按市场机制运行。政府要转变职能，减少直接的行政管理和行政控制，主要依靠市场本身的调节能力进行资源的有效配置。同时要合理利用比如税收、补贴、交易许可证等经济手段在宏观上给予指导和调控。
4.加大教育和宣传力度，提高资源节约意识
瑞典保护自然资源、生态环境的一个重要经验，就是加强全民环境保护意识的宣传教育，加大环境保护相关法律、法规的宣传力度，提高全民的资源意识。
第一，进行全民性的宣传教育。比如，科学的编写环境资源保护科普教材，建立环境资源教育基地，让孩子从小就树立正确的资源使用和保护观念；利用各种媒体，大力宣传我国资源相对短缺的基本国情，改变以前资源大国的传统思想，提高人们的资源忧患意识。
第二，加强从事自然资源管理工作人员的思想意识和专业水平。瑞典从事自然资源管理工作的人员基本都有相关的教育背景，而我国却严重缺乏这方面的人才，许多从业人员自身就没有资源保护知识，工作中就更难用科学的手段处理问题了。通过培训班的方式对相关人员进行在岗培训，一方面强化他们的资源管理意识；另一方面有利于提高他们的业务水平，及时发现自然管理中的问题并予以正确的处理。