浅析我国现代公共管理模式的理性选择

关键词:公共管理;引导政府模式;干预模式;市场模式

摘要:我国正处于社会转型时期，公共管理模式的选择应在时各种公共管理模式，尤其是千预模式和市场模式进行理性评价和对现行行政体制进行客观认识的基拙上，采用“引导政府模式”，从而加快我国公共管理社会化的进程。


公共管理模式指公共管理过程中存在或可供选择的政府与市场关系的处理方式或政府与市场的分工方式。政府对公共管理模式的选择，直接关系到政府公共管理功能的定位以及政府对公共管理的参与程度和参与方法。运用历史与逻辑相统一的方法对公共管理模式进行研究与探讨，对我国在社会变迁的行政环境下选择合适的公共管理模式具有十分重要的意义。
一、公共管理主要模式评析
二战以后，诸多西方国家政府纷纷效仿美国，积极干预经济，形成了公共管理的干预模式。20世纪70年代以后，形成了公共管理的市场模式。在这种模式中，政府的公共管理职能得到强化，政府与社会、政府与市场的关系得到调整，政府不再垄断公共服务的供给过程，而是通过政府与市场的分权，充分发挥市场的作用，为公众提供公共服务，使政府的公共服务供给能力大大提高。除公共管理的干预模式、市场模式外，西方学者还对当代公共管理模式进行了多样设计，其中比较有影响的有企业化政府模式设计、参与政府模式设计、灵活政府模式设计和放松规制政府模式设计等。这些设计集中反映出当代市场经济的复杂与活跃，以及处于此种经济环境下的政府与社会、政府与市场的系统联系与相互作用。
鉴于公共管理干预模式和市场模式具有典型意义，因此有必要对这两种模式进行进一步的分析。
(一)公共管理的千预模式
公共管理的干预模式又称官僚模式、科层模式，是一种政府依靠庞大的官僚组织对社会生活进行全面于预并垄断公共管理过程的管理方式。在这种公共管理模式下，市场对公共管理的参与是间接而非直接的。公共管理的干预模式在其三十余年的发展中，由于政府行政环境的大幅度变化而逐渐显露出一些弊端。严格的层级节制关系，导致整个政府组织的刻板僵化与动作迟缓，使政府难以灵活主动地应付瞬息万变的信息社会和竞争活跃的市场经济，从而大大影响了政府基本功能的发挥;由于机械的专业部门分工，导致政府机构林立，增加了政府的管理成本，降低了行政效率;人员的终身从业制度，导致了行政人员循规蹈矩、惟上是从，缺乏创新精神和社会责任感等。
针对公共管理干预模式存在的弊端，从20世纪80年代起，西方国家进行了“重塑政府”式行政改革。经过十余年的改革，至20世纪90年代，西方各主要市场经济国家的政府基本上实现了从公共管理干预模式向市场模式的转变。
(二)公共管理的市场模式
公共管理的市场模式是一种政府与市场分权、政府与市场共同参与公共管理过程的公共管理模式。在这种公共管理模式下，政府不再垄断公共服务的供给过程，市场对公共管理的参与是直接而非间接的。在实践中，市场模式的具体做法包括国有企业私有化、公共服务付费制、竞争与合同制、行政分权、放松规制等。
二、我国公共管理模式的合理选择
改革开放以后，由于国家发展战略的重大调整和政府职能的逐步转变，公共管理有了足够的空间，我国选择公共管理模式的时机已经成熟。但是，这种选择必须建立在对公共管理各种模式(尤其是干预模式和市场模式)进行理性评价和对现行行政体制进行客观认识的基础之上。
(一)劝公共管理干预模式和市场模式的理性评价
对于社会公共管理而言，干预模式和市场模式都是有价值的、不可缺少的。在干预模式受到广泛批判、市场模式受到普遍推崇的时代背景下，人们尤其有必要认识干预模式的合理因素和市场模式面临的一些困境，以实现对公共管理模式的理性选择。

首先，干预模式下的政府组织结构、管理方式和价值观念等都有合理因素。从政府组织结构看，任何国家的政府组织都是按层级化设计的，这种设计规定了行政权力的运行方向、行政领导的指挥线路、行政信息的传递渠道和行政人员的职责权限，是政府有效行政的组织保障。市场模式所倡导的“压平层级”是对行政层级的减少而非取消，因而不会从根本上动摇官僚制行政组织结构。

从政府管理方式看，官僚制政府以权力为轴心，运用计划、组织、指挥、协调、控制等方式，对全社会实施强制性管理，这是迄今为止最为有效的管理方式。市场模式倡导的“绩效管理”方式，本质上依然是行政控制，只不过是将控制的侧重点从过程转到了结果。至于自上而下的行政分权与官僚制也不冲突，从某种程度上看它还是对官僚制的一种强化。因为，伴随着行政权力向基层政府的倾斜，整个官僚行政组织结构会变得更加稳固。

其次，市场模式的基本趋向，诸如企业化政府、参与政府、灵活政府等，都面临着一些巫待解决的问题。例如，与企业活动相区别，政府侧重选择公共利益、长久利益而非经济效益、暂时利益，即使这种选择有悖于经济效益、暂时利益。在这种选择面前，市场导向、成本核算、绩效评估等一些企业运行方式很可能会失去效用。同时运用市场模式建立企业化政府，还很可能把市场模式所固有的弊端带入政府，形成新的官场积弊。对此英国学者温森特·莱特在《欧洲公共行政现代化:英国的个案分析》一文中评论道:“传统上为整个统治体制提供可靠性、可预测性、凝聚力和持续性的公共行政，会沦为仅仅反映市场固有的紧张关系的一面镜子。”
　　由上述评价可知，各种公共管理模式，尤其是干预模式和市场模式各有利弊，因此，公共管理模式选择必须充分考虑各种模式的融合与综合运用问题。
　　(二)对现行行政体制的客观认识
我国正处于社会的转型时期制的行政体制尚未完全培育起来市场体制以及适应市场体我国现行行政体制以理想官僚制为主，兼有封建官僚制遗存、理想官僚制不足和新型行政体制正在建构的特征。自秦至清，