建立城市流动人口生育保险制度的探讨

　　摘要：从建立城市流动人口生育保险制度的必要性和紧迫性、建立生育保险制度的保障因素和制度建立中应注意的问题等几个方面进行探讨。

　　关键词：流动人口；生育保险；制度；建设；探讨；

　　作者简介：张莹(1984-)，女，河北沧州人，毕业于苏州大学，主要从事公共事业管理、卫生政策研究。

　　1建立城市流动人口生育保险制度的必要性和紧迫性

　　1.1建立流动人口生育保险制度是我国人口流动趋势的必然要求

　　随着改革开放步伐的加快，我国流动人口的规模不断增大。据统计，2003年我国流动人口大约为1.4亿人，超过了全国人口总数的10%。2005年流动人口数量达到了1.5亿人。除了流动人口总数不断增长外，随着流动人口已从过去的个体流动转变为家庭迁移，流动人口中女性的比例正逐年增加，其中女性人口中育龄妇女所占比例也呈逐年上升的趋势。2000年，在跨省流动4242万人口中，女性人口有2001万人，占47.2%，15~49岁育龄女性有1736万人，占40.9%[1]。2002年，外出就业的女性劳动力者占外出人数的29.89%；2003年则达到34.3%，比上年上升了4.2个百分点；2004年进一步提高到34.6%，又比上年上升了0.3个百分点[2]。我国女性流动人口已由80年代所占比例30%左右发展到现在的40%左右，其中15~49岁的育龄妇女比例不低，占女性外来人口的约82.5%[3]。随着女性流动人口数量的增长，外来女性在城市进行分娩的数量也呈现不断上升的趋势，直接导致了流动人口分娩总数占流入城市分娩总数的比例逐年增加，某些城市已经接近甚至超过了当地户籍人口分娩的数量。在当前这种趋势下，维护广大女性流动人口的正当权益，建立女性流动人口生育保险制度已成为政府义不容辞的职责。

　　1.2建立流动人口生育保险制度是维护广大流动妇女生命健康、改善我国人权状况、维护社会稳定的客观需要

　　大量女性流动人口的流入，对流入城市的孕产期保健工作带来了新的挑战。由于外来从业人员不能办理生育保险，他们在生育期间的一切待遇都无法与城镇女工“同工同享”，相当一部分人由于家庭经济状况不好，无力支付正规医疗的生育费用，而不得不求助于“接生婆”、私人医生甚至无牌照游医、巫医，结果导致流动人口孕产妇死亡率和新生儿死亡率一直居高不下，大大超出了户籍人口孕产妇死亡率和新生儿死亡率，见表2、表3。这不利于国家计划生育政策及优生优育政策的实施。健康是人的基本需求和永恒的追求，也是创造和获得一切利益的基础，流动人口也不例外。因此，建立流动人口生育保险制度，提高流动人口的生育质量，是党和国家全心全意为人民服务的具体体现。流动妇女作为中国特色社会主义建设者中的一部分，不仅在流入城市经济和社会发展中做出了巨大的贡献，而且也承担着流动家庭稳定、幸福的重要责任。因此，提高她们的生活质量、生命质量，特别是在关系两条生命的孕产期使她们获得安全与健康，对于改善我国的人权状况，维护社会的稳定有着重大的现实意义。

　　1.3建立流动人口生育保险对维护女性流动人口的公平就业权，实现社会的公平正义极具紧迫性

　　《劳动法》规定，在女职工怀孕期间，不得辞退。但对一些企业来讲，这并不同等地适用于农民工，企业很少考虑了农民工的生育保险权益，不少“打工妹”一旦怀孕就被辞退，她们的生活也就随之发生困难。流动人口妇女是城市化进程中被边缘化的新的弱势群体，作为流动人口中的重要组成部分，她们同样为城市经济的发展做出了不可忽视的贡献。然而，她们不但无法享受与城市户籍女性同等的生育保险待遇，反而要因为怀孕而失去工作，这是与现代社会的发展趋势不相符合的。国际社会把消除妇女在将新生命带到这个世界的过程中所面临的危险，视为一个社会公平和基本权利问题[4]。因而，完善生育保险制度，将流动人口覆盖在内，为流动人口妇女提供安全、可靠的孕产期保健服务，对于降低流动人口孕产妇死亡率，保障母婴安全，维护女性流动人口的公平就业权，实现社会的公平正义有着重要而紧迫的现实意义。

　　2建立城市流动人口生育保险制度的障碍因素

　　2.1制度上的障碍

　　这种障碍是来自建国初期为适应当时的工业化路线而配套出台的一系列城乡分割的社会制度。随着改革开放的不断深入，市场经济的不断发展，城乡一体化的进程加快，城乡差别正在逐步淡化和缩小，但是以户籍制度、劳动用工制度等为标志的城乡分割局面仍然根深蒂固的存在。当前的许多社会权利都是以公民的户籍为享受依据的。已成为社会重要群体的流动人口游离在城市与农村之间，基本排斥在工作所在地的社会体制之外，与当地人有着截然不同的待遇，由此，也导致社会出现了“三元社会结构”。就生育保障而言，我国已有半数以上的市县实行了生育保险社会统筹，城镇女职工无需缴费就能够享受生育保险带来的实惠，就算是没有实行生育保险社会统筹的市县，她们的生育费用也是由企业支付。可是绝大多数城市女性农民工，虽然在职业上，她们是从事第二、第三产业的工人，但从身份上看，她们仍然是农民，因为她们的户口仍留在农村，她们的“家”在农村，因而她们往往被排斥在生育保险制度之外，无法享受生育保险带来的实惠。长期以来形成的以牺牲农民利益为代表的，歧视农民特别是外地农民的政策在外来务工人员社会权益保护上存在惯性作用，导致政府缺乏相应化解风险的社会保障制度安排。

　　2.2观念上的障碍

　　这种障碍首先来自政府部门。一些地方政府认为，政府财政能力不足，无法承担女性农民工生育保险的巨大费用支出；另一些则认为，办理女性农民工的生育保险必然增加企业的成本，进而增加投资者开支，在各地生育保险不统一的情况下，担心影响本地区的投资环境，削弱本地招商引资的吸引力。其次是来自企业，企业担心为女性农民工办理生育保险会增加企业的生产成本、降低企业的竞争能力，对没有成为硬任务的外来工生育保险是能拖就拖，能不保就不保，千方百计逃避参保。第三是来自农民工自身，在劳动力供大于求的买方市场，她们由于经济所迫，首先选择的是获得工作、维持生计。为此，她们会主动放弃其他的权益，甚至认为生育保险制度是寻找工作的负面因素。同时，由于文化层次相对较低，认识不到生育保障的重要性，维权意识淡薄。

　　2.3法制上的障碍

　　我国生育保险的立法严重滞后于生育保险的需求于改革发展。国务院于1999年和2003年分别出台了《失业保险条例》和《工伤保险条例》，却始终没有颁布《生育保险条例》。我国现行的有关生育保险的法律法规非常少，涉及女性务工人员生育保险的规定更是非常笼统或近乎空白。如1994年12月劳动部颁布的《企业职工生育保险试行办法》规定的适用对象是城镇企业的女职工，但是却未对女职工作明确的界定，这里的女职工是专指具有本地户口的城镇女职工，还是把外来女职工也包括在内，具有很大的模糊性。由于我国生育保险实行的是属地原则，地方统筹，而各地的经济发展水平又不相一致，因此各地关于外来女职工生育保险的地方性法规不尽相同。有些城市把外来女工纳入生育保险统筹范围，如广东省肇庆市、江苏省苏州市、浙江省宁波市；而有些城市则明确的将外来女工排斥在生育保险之外，规定只有本地城镇女职工才能参加生育保险，如上海、北京、深圳等经济发达城市。

　　3城市流动人口生育保险制度建设中应注意的问题

　　3.1加大政府对城市流动人口生育保险建设的扶持力度

　　流动人口生育保险是一种优值品，由于城市流动人口生育保险制度建设中存在的种种问题，使外来务工人员对流动人口生育保险的重要性缺乏应有的认识，对它的效用评价低于其应有的效用评价，因此，流动人口生育保险的建立必须以政府为主导，通过政府缴费的示范效应引导流动人口参与，并通过制度加以强制和规范。而且流动人口生育保险的准公共产品特征也决定了在其建设过程中理所当然要得到政府的财政支持。由于流动人口生育保险没有城市职工生育保险那样的历史包袱，建立制度的成本比较小，因此不会给国家造成太大的经济负担。更为重要的是，随着我国经济的发展，我国的国内生产总值增长很快，2005年已经突破了18万亿元，我国已具备为农民社会保障提供财政支持的能力。

　　3.2以立法形式确立流动人口生育保险制度的社会地位

　　通过立法的形式建立与健全社会保险与社会保障制度是世界各国开展社会保险工作的通行作法。由于我国的生育保险制度还没有普遍建立，各地工作进展不平衡，国家对于流动人口生育保险的方针政策没有统一的规定，不利于这项工作的开展。为了使流动人口生育保险工作顺利开展，应当从法律上明确，不仅城镇职工需要建立生育保险制度，流动人口也可需要生育保险，特别是有条件的又愿意开展这项工作的地区。

　　3.3积极推进流动人口生育保险制度的创新

　　我国幅员辽阔，地区差异很大推行流动人口生育保险制度不能“一刀切”，要鼓励各地区进行创新，因地制宜地发展现实可行的流动人口生育保险模式。例如针对流动人口流动性大，生育保险费用缴费难问题，一些地区实行了“个人缴费”模式。即外地人员交满每年200余元的保险费满一年后，就可以享受与本地职工同等待遇的每人约一万元的生育保险金额，包含的内容有：生育津贴、生育医疗费、一次性分娩营养补助费、配偶假期工资(参保男职工享受)。

　　总之，由于受经济条件、地域条件、农民素质条件、城镇化程度等制约，新时期的流动人口生育保险工作尚不具备在全国全面建立的条件，只能在有条件的地区，即城镇化进程较快、地方财政状况较好、政府和集体有能力对农民参保给予一定的财力支持的地区率先建立流动人口生育保险制度，然后由经济发达地区向经济欠发达地区逐步推进，由富裕地区向广大流动人口推进。本文来自《中国优生优育》杂志