农村建设用地法律制度现状及解决对策

　　伴随我国社会经济发展与城镇化进程的不断加快，城乡建设用地矛盾日益突出。“劳动群众集体所有，家庭承包经营”的土地经营方式已经不能满足城镇化进程的需要，因此必须寻找新型的土地制度模式，使土地产权能在城市与农村之间有法可依的自由流转，加快城市化进程步伐，保障广大农民的根本利益。

　　1 农村土地制度变迁

　　我国从20 世纪80年代初开始进行农村经济体制改革，全国开始实行农村土地承包经营权。经历了长年的实践和积极的探索，1986年在《民法通则》上以法条的形式对农村土地承包经营制度予以肯定，随后在2002年的《农村土地承包法》和2007 年的《物权法》中明确规定了土地承包，最终完成了承包经营权的物权化、法律化。农村土地承包经营制度极大的促进了农村经济的发展，一定程度提高了农业生产率和农业的现代化发展，增加了农民的收入。

　　农村土地制度的成功安排，不仅加速了农村土地充分合理的利用，而且促进了我国农村经济全面可持续的发展，对我国社会经济的持续有效发展具有非常重要的作用。2003年中央农村工作会议第一次明确提出要全党工作的重中之重是解决好三农问题；在此之后，党中央相继提出了解决三农问题、实现农村社会经济全面发展的重要措施――新农村建设。随后2008 年10 月12日通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中，第一次提出加速农村土地使用权流转，建成城市乡村统一的建设用地市场的具体目标和主要措施，给农村土地制度改革指明了方向，为进一步落实科学发展观，实现我国经济社会全面、协调和可持续发展提供保障。我国目前以承包经营权流转的方式很大程度上提高了土地规模的经营效益，很大程度上实现了农业的规模化、集约化经营和专业化生产。在保持原有承包合同不变的情况下土地承包经营权流转借助以下流转方式，如出租、转包等，以自愿的方式来调整土地利用的关系，可以有效缓解集体内部人地的矛盾。农村土地制度改革以土地承包经营权为基本内容，对促进我国农村经济的发展具有非常重要的意义。

　　2 目前我国农村建设用地法律制度现状及不足

　　2.1 国家垄断土地一级市场，阻碍城市乡村的统筹建设 《中华人民共和国土地管理法》明确规定了可以使用农村建设用地的三种情况：第一，“兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的”农村集体经济组织允许使用农村建设用地；第二，“乡镇村公共设施公共事业建设”允许使用农村建设用地；第三，农村村民建设住宅允许使用农村建设用地。除以上三种情形，不得使用农村建设用地。显而易见，土地一级市场是被国家完全垄断， 国有土地所有者具有法律明文规定的地位优势，限制了土地非农利用者和农民土地所有者的直接交易，以至于使国有土地所有者与农村土地所有者受到不公正、不公平的对待。因此工农关系、城乡关系严重受到影响，农民与基层政府的关系也会随之处于极度紧张、冲突和对立之中。我国的城乡统筹建设受到极大的阻力，严重影响国家经济建设的步伐。

　　2.2 农村建设用地相关法律实际未得到良好落实，法律效力失灵 到目前为止，我国与农村建设用地的法律制度相关的建设还较完善，包括以下出台的法律：《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《担保法》、《城市房地产管理法》等等，以上法律从法律效力上讲都是具有全国性约束力的正式法律条文，但是从实际落实方面来讲，还存在一些问题。笔者认为，主要有以下因素制约：第一，中国行政管辖区很多，不同行政管辖区的经济发展差异也较大，导致地区发展不平衡。第二，经济发展的程度制约土地开发利用的程度，换言之，经济发展快的地区土地开发利用程度高；经济发展缓慢的地区，土地开发利用程度也较低。第三，各地的价值利益取向也受到当地综合的文化，经济等因素影响。对于具有全国性约束力的正式法律在差异性很大的各个行政管辖区要有效的贯彻执行，难度相当之大。

　　2.3 建设用地使用权的流转受到法律法规的制约 我国建设用地使用权的流转受到严格限制。根据我国法律明确的规定，国有土地是唯一能够进入市场流转的，国有土地使用权首先被派生，随后经过国有土地一级市场出让或进行划拨，集体土地资源的流向是不能直接依靠相应集体土地市场来决定的。[1]

　　《中华人民共和国土地管理法》第四十三条明确规定了除两种情况外（第一，经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有土地的村民建住宅和兴办乡镇企业；第二， 经依法批准使用农民集体所有土地的公益事业建设和乡（镇） 村公共设施。）需要使用土地进行建设的任何单位和个人，都必须首先要依法申请使用国有土地。第六十条明确规定了农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。第六十三条明确规定了除了符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的。农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。通过以上法条能够明显的看出，我国集体内部的农村建设用地是受法律保护，而集体外部流转不受法律保护。因此，我国农村建设用地同市场接轨非常困难，这无疑严重阻碍了建设用地的流转。

　　2.4 农村建设用地“地下市场”存在 伴随着我国城市化进程的发展，从二十世纪末开始，由于经济利益的驱动，在我国一些大城市的郊区， “地下市场”随之出现，农民逐渐寻求新的能够增加收入的办法，例如自建用于出租的旅馆、商店、仓库、厂房等等，有的甚至不畏法律非法出租土地，“地下市场”在一定程度上增加了农民收入，促进了农村经济的发展，但是其隐患重重，由于没有相应的法律规制，土地的非法出租等成为引起土地纠纷的隐患，这无疑严重影响农村社会稳定，阻碍农村社会健康有序的发展，城镇化的健康发展也受到极大的阻碍。 　　2.5 城镇化中建设用地转化混乱，土地资源浪费 我国城镇化的发展需要合理的结构布局和组织规划，完善的城镇体系， 以促进资源合理利用和农村社会经济的协调发展。城镇化步伐的加快使得原有的小城镇不断要求升级， 扩大城镇建设规模。但是由于缺乏合理的前瞻性的城镇体系规划，造成小城镇空间布局问题突出，致使大量的耕地逐渐转化为建设用地。国土资源部门做了详细的统计，目前我国村镇建设用地总量远远多于城市建设用地总量，是城市建设用地总量的四点六倍，而且粗放利用现象非常严重，存在相当比重的闲置建设用地。农村居民点用地高达十六点四万平方公里，接近于河南省的总面积，人均用地一百八十五平方米，远远超过国家标准。无规划、不合理、不科学、无前瞻性的城镇化发展，极大的抑制和抵消了城镇功能的有效发挥，造成基础设施的重复建设和土地资源的严重浪费。

　　3 当下农村建设用地法律制度研究的策略

　　3.1 打破现有法律制约，取得农村建设用地同市场接轨的“通行证” 要突破现有法律的限制，要确定农村非农建设用地入市的直接目的，主要包括以下目的：第一，以盘活存量建设用地为基础，利用市场机制促进非农建设用地经济供给量的增加，以经济供给的柔性弥补自然供给的硬性，进而使建设用地快速扩张之势得到有效的限制，一方面保证土地供应满足建设需要，另一方面还要有效的保护耕地。第二，要大力支持城镇化发展，要满足基础设施用地的需求和经济发展用地的需求，最大程度的促进农村集体经济发展，最大限度的增加农民收入；第三，合理调整土地的增值收益，使城市和乡村之间能够合理分配，保护广大农民的合法权利和利益。

　　3.2 农村建设用地的入市需要受到严格限制 要严格限制农村建设用地的入市，必须要明确规定进入市场流转的农村非农建设用地的边界、来源；将出让、出租、转让、转租和抵押确定为农村非农建设用地进入市场流转的基本形式，通过招标、拍卖、挂牌等公开交易方式取得使用权的经营性项目限定在涉及商业、旅游、娱乐等行业；要明确规定建设用地进入市场流转的用途，例如公益事业、兴办各类企业、公共设施、农村村民住宅。

　　3.3 建立和完善价格机制，规范收益分配 农村非农建设用地流转价格机制需加快建立和完善，以便保证其顺利入市。建立合理的价格机制主要应注意以下三点：第一，发挥市场机制，要求土地供需双方应该按照市场的需求来自主定价；第二，加强非农建设用地流转的调控机制，例如应用定级估价制度、地价公示制度、最低限价制度来明确规范价格机制；第三，要积极完善非农建设用地流转的价格服务机制，例如建立土地交易信息网、发展市场中介组织等信息服务平台，最大限度的提供便捷化服务，规范收益分配。

　　3.4 完善国家相关法律法规 应进一步改进相关的法律法规。首先，产权要实现清晰，进一步明确土地所有权、使用权和管理权的三权分离[2]。通过科斯定理的案例（剖析失散的牛群毁坏临近土地谷物生长）得出这样的结论：无论权力属于谁，只要产权明确予以界定而且可以自由交换，那么经济活动的个人成本与社会成本一定同等，外部效应便内部化了[3]，所以实现产权关系的明晰，有利于流转顺利进行。再次，产权的可流转性要考虑，在城乡统筹背景下，应当充分的解放农村土地的转让权，这样有利于实现农村土地的顺利流转。其次，还要建立流转秩序。这个流转秩序运转应高效。对依法取得的农村集体经营性建设用地进行规划，即以统一有形的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，这样就可以和国有土地享有平等权益[4]。法律上得到了良好保障，政府才可以按照法律规定实施土地流转，引起农村土地纠纷和矛盾的隐患才能彻底解决，农民才能合法放心的进行土地流转。最后，应当使农村集体建设用地（ 宅基地）在建设规划许可的范围内，拥有和城市建设用地同等的、参与房地产开发的权利[5]。要使农村建设用地使用权入市流转有法可依，就应该是考虑制定《农村建设用地使用权入市流转法》。

　　3.5 加快城镇化服务，制定科学合理的城镇土地规

　　划 城镇建设规划和土地规划的制定要具有科学性和前瞻性，坚持废止城镇建设中一些没有科学依据的个人权威式的建设规划。要从当地的实际情况出发，对各个因素综合考虑，作详尽调查：如资源、交通、资金、技术、劳动力等， 然后逐步确定城镇建设规模、速度，合理安排各项建设活动在空间的分布和组合。要加强土地利用的规划，对各项用地进行定性、定量、定位的综合部署，严格控制建设用地的指标、划定基本农田保护区，提出切实可行的实现耕地总量动态平衡的措施。

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