困境与重建:关于农村基层服务型政府建设的思考

　　[中图分类号]D630 [文献标识码] A [文章编号] 1009 ― 2234（2016）06 ― 0046 ― 02

　　构建服务型政府既是现代民主政治发展的必然趋势，又是政府实现良治的基本诉求。何谓服务型政府，刘熙瑞认为：“它是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府。”〔1〕在农村基层，保障农民权益，推动农村经济社会的健康发展，是农村基层服务型基层政府的题中之义。本文在分析我国农村基层服务型政府建设中存在的问题的基础上，就我国农村基层服务型建设的创新路径提出具体建议。

　　一、我国农村基层服务型政府建设面临的现实困境

　　（一）服务理念缺失

　　观念是行为的先导。从理念上看，服务型政府应树立“服务于民”的价值取向，围绕公共利益开展活动。建设农村基层服务型政府，必须牢固树立服务为民、服务为先的施政理念，把维护、实现和增进公共利益置于核心位置。然而，现实中农村基层政府及其领导干部也是具有自利取向的“理性经济人”，往往在私利驱动下牺牲公共利益，如官本位、权力本位现象仍普遍存在，常年养成的“家长管制”工作习惯难以彻底改变，忽视了我党“全心全意为人民服务”的宗旨。总之，缺少了民本至上、服务为先的执政理念，农村基层服务型政府建设自然就缺少了应有的思想基础。

　　（二）职能转变不到位

　　建设服务型政府，就是要改变计划经济时期，政府包办一切的局面，明确政府权力边界，还权于市场和社会，强化政府的社会管理和公共服务职能，从经济建设型政府转为公共服务型政府。但是，在现实生活中，重经济管理、轻公共服务的政府职能偏好并没有根本改观，经济建设“一手硬”、公共服务“一手软”的问题，并没有得到有效解决。这在一定程度上引发了一些突出矛盾和社会问题，引起了广大群众的不满和抱怨，影响了政府在基层群众心中的形象。可见，重经济管理、轻社会服务的职能偏好是农村基层服务型政府建设的一大障碍。

　　（三）群众参与机制滞后

　　群众参与是农村基层服务型政府建设的应有之义。“积极地参与是一种以政府合作为基础的关系”〔2〕群众参与使政府的决策治理过程由过去的“官控”变为“民动”……能给政府决策和治理提供丰富的制度资本，大大改善政府决策和治理状况，从而提高政府的合法性，更好实现“以民为本”的执政理念以及提高政府依法行政的法治水平。公民参与得不到满足的需求会变成政府外部抗争和反对政府的力量。〔3〕然而，目前我国的公众参与机制存在明显缺陷，尽管基层政府信息正在逐步走向公开和透明，基层群众参与意识和热情也在逐步增强，尤其是在互联网时代为群众参与提供了一定的平台。但毕竟缺少必要的制度基础和法律保障，这使得群众参与缺少系统而呈碎片化，群众参与的功效大打折扣。

　　二、构建农村基层服务型政府的有效路径

　　（一）确立以“民本至上”为标准的服务意识

　　建设服务型政府，必须树立“以人为本、公正透明、廉洁高效、诚信守责”的基本理念，但传统官本位思想对我国政府改革危害极大：“‘家长制’的影响；组织活动中的人格化倾向；组织活动的非理性和缺乏效率；对组织与领导行为缺乏有效的监督。公私不分明，公共职位的占有和依此实施的行政权威成为某些腐败分子谋取个人或团体利益的工具。”〔4〕这不仅戕害了民主，也加剧了社会内部的分化，导致农村社会内部关系紧张。因此，要建设农村基层服务型政府，必须重建中国的行政文化，牢固树立为民服务的执政理念，以广大农民根本利益为政府工作中心，从根本上改变农村基层政府的官僚主义思想，科学定位农村基层政府的服务角色，以提高公共服务能力为前提，积极回应农民的利益诉求。

　　（二）强化以服务群众为基础的政府职能

　　1.完善农村基层政府行政管理体制。首先，结合本地农村基层资源现状、经济产业结构、发展环境的实际，对农村基层政府中存在职能有交叉、多头管理、政出多门的机构进行业务整合，确保农村基层政府机构设置不重叠、职权不交叉，降低行政成本，提高工作效率。其次，厘清农村基层政府机构工作职责，理顺农村基层政府与农民，与上级政府，与村委会，与村民小组之间的关系，既不越俎代庖也不包办代办，坚持权责明确。第三，在增强基层群众与乡镇政府之间平等协商的基础上，不断提高村委会、村民小组以及农村社会组织在化解农村社会矛盾中的作用，既提升政府行政管理水平和能力，又增强他们服务“三农”的主动性。

　　2.完善公共决策民主化机制。农村基层政府工作须从实际出发，对关系本地区发展和农民切身利益的重大事项作出决策，制定相关政策措施，推动经济和社会持续发展，实现农民根本利益。要使决策符合大多数社会公众的利益，必须有各利益主体对其利益的充分表达。〔5〕因此，一方面，要加强政策宣传引导，加大乡镇政务、村务公开的力度，提高农民参与政府运行的积极性，加强农民、社会、舆论对政府工作的监督，保证政府决策的民主透明；另一方面，要主动深入了解农民对决策的要求和愿望，对已制定政策的反馈意见，引导农民主动参与政府行为。完善责任追查机制，对造成国家和农民利益被损害的失误决策和失职行为的原因进行追究，督促领导干部慎用公职权力，保证群体性决策执行的透明度。

　　（三）形成以群众利益为本的制度保障体系 　　1.形成基本公共服务均等化的服务体系。服务型政府的重要标志在于政府提供的公共产品和公共服务是否到位，是否能满足群众日益增长的物质文化需求。因此，农村基层政府有必要树立起“包容性增长”的社会发展理念，把社会管理和公共服务纳入到整个经济社会发展的全局中去，加快推进以保障和改善民生为重点的社会建设，完善保障和改善民生的制度安排，着力解决义务教育、社会保障与福利、公共医疗卫生、公共基础设施建设等在内的基本公共服务体系，推进基本公共服务均等化，使发展成果更好惠及全体人民。

　　2.建立以公共服务供给为导向的农村基层政府财政体制。公共财政体制决定着公共资源的分配和投入，构建农村基层服务型政府需要建立和完善以公共服务供给为导向的公共财政体制。首先，要加强农村基层政府财政预算管理，细化工作项目预算，依法履行预算追加程序，完善预算调整手续，增强预算法定观念，推行收支并行管理，完善政府采购和集中支付制度。其次，建立事权与财力相匹配的公共资源配置体制，逐渐解决上级政府“只给政策不给钱”、基层政府“权小责大”的问题。再次，根据实际，合理安排农村基层政府财政支出比例，压缩三公消费，加大对农村基层必需公共服务资金投入，缩小因地域等客观因素导致的差距。最后，健全农村基层政府财政监管机制，跟踪财政支出行为，增强资金使用透明度，正确评估支出成本及产生效果，明确公共服务方向，优化有限资源配置。

　　（四）构建以群众满意为标准的政府绩效评估体系

　　1.建立以公共利益为导向的政府绩效评估制度。对农村基层服务型政府的绩效评估，应摒弃以 GDP 为导向的政绩评估制度，建立以公共利益为导向的政府绩效评估制度。首先，要科学合理细化绩效评估指标，以群众满意为标准，既要注重绩效评估指标之间的关联性，也要能全方位评价农村基层政府工作。其次，对绩效考核指标的评估，既要有定性分析，也要有定量比较，既要横向与同一地区不同农村基层政府比较，也要纵向与同一农村基层政府不同时期比较，准确评估农村基层政府工作。再次，要根据农村基层政府所处地域不同，政府工作重点任务不同，根据本地实际情况，对绩效评估体系中指标权重进行实时的调整。最后，农村基层政府绩效评估既要以农民需求为导向，也要聘请第三方专业评估对基层政府工作进行科学、专业、系统的评估。

　　2.规范合理有效的行政问责机制。

　　进一步完善行政问责机制，严格追究基层政府及其工作人员在履行社会管理和公共服务职能方面失职或不作为的责任。首先，建立政府绩效评估结果问询制度，完善问询的渠道和程序，对于社会关切要及时给予回应，依法追究政府机关及其工作人员在履行社会管理和公共服务职能方面失职或不作为的责任。其次，按照权责一致原则，明确农村基层政府各部门及各岗位的职权与责任，并作出明确规定，既明确责任主体，又杜绝问责过程中出现偏差。最后，落实“一把手”责任制，对农村基层政府及其工作人员滥用职权或违法违纪的行为，及时追究其政治责任和法律责任。

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