建国以来我国农村社会保障制度改革历程研究

　　1 农村社会保障制度发展各阶段及其特点

　　随着新中国的成立，我国社保制度也进入发展新阶段。政府为保障农民生活，遵循社会主义原则探索建立了一套新的农村社会保障制度。

　　1.1 新中国建国至50年代初期：萌芽阶段

　　建国初期全国百废待兴，无法立刻建立起系统化的农村社保体系，且处在五大运动时期，此阶段的社保制度主要为农民提供救助性的捐助，以应对意外风险和灾害。政府在这个阶段，提供的社会保障非制度化保障，而是在自然灾害和饥荒的特殊背景下，采取为农民提供粮食、减免税赋等赈灾方式，同时针对特殊群体，如老弱病残等提供救助。这样的社保制度呈现了强烈的应急性和非社会化特征，并没有解决大部分农民的基本温饱，在医疗和养老方面未能有突破性改革。

　　尽管该时期的社保制度带有应急性、救助性和特殊性，未能实现制度化，但仍是新中国农村社保制度发展的历史起点。

　　1.2 50年代中期至60年代中期：初步形成

　　1956年初，农村集体经济制度基本确立。在养老方面，在人民公社背景下，保障养老成为农村社保制度中最基本的保障；在医疗方面，1958年政府推行了具有福利及保险性质的医疗制度――合作医疗，医疗保障进入全新阶段；在社会救济方面，采取了农村优扶方式，对军人、烈士、孤寡等五类农民进行保障。

　　此阶段，以农村集体经济为基础的社保制度尽管达到了保障农民基本生活、维护社会稳定的目的，但是为了适应计划经济体制下的社会主义工业化建设需要，满足国家对于农产品征收的高要求，该时期的社保制度具有过分强调公平而忽略效率的特点，一味追求公平而导致效率的牺牲，让农民付出了巨大的劳力代价，严重影响了社会保障和经济发展之间形成良性的互动关系。

　　1.3 60年代中期至70年代后期：异常发展阶段

　　此阶段受“大跃进”和“文化大革命”的特殊性影响，农村社保制度得到了异常迅速的发展。农村社保制度建设虽然经历了波折，甚至出现了停滞和倒退，但与建国初期相比，这个时期的农村社保制度确立了服从计划经济体制下工业化建设需要的，以集体保障为主体的农村社保制度。该阶段，政府将发展重点着眼农村，使得城镇社保受到了冲击，而农村社保得到了异常迅速的发展。

　　1.4 80年代初至90年代末：改革重建

　　十一届三中全会开启了我国经济体制的全面深化改革。以家庭联产承包责任制为起点的农村改革拉开了我国经济体制改革的序幕。随着改革的不断深入，农村原有的计划经济开始向市场经济不断发展。同时也促使农村社保制度面临巨大的机遇和挑战。农村社保中存在的问题也不断凸显，给政府提出了新的难题。由于该阶段经历了中国经济的大变革，随着集体经济的解体，农村社保进入低谷，农村合作医疗甚至面临解体，因此这一阶段也是农村社保重要的重建时期。进入80年代后，随着家庭联产承包责任制的大范围推行以及农村经济体制改革的深入，集体经济开始解体，使得与公益金相关联的各项建设受到严重影响，其中就包括具有国家福利性质的养老以及在文革时期得到异常发展的农村合作医疗。集体经济的解体使得养老又回到了最为基本的家庭保障状态，农村合作医疗陷入泥潭，出现解体、停办的趋势。根据相关数据统计，1980年全国农村合作医疗覆盖率约为68.8%，而到1986年下降至5.5%。

　　虽然挑战不断，但同时带来了众多机遇和良性的转变。该时期，政府建立社会保障制度的观念有了突破性的变化。政府建设社保制度的出发点由最初的巩固政权需要转变为如今的维护人民基本权利。为践行这个理念，政府建立了最低生活保障制度，实现了从无到有的突破。农村经济在追求经济效率原则的推动下获得了快速发展，人民生活水平迅速提高。但同时也产生了新的问题。由于过分注重效率，忽视了社会公平，农村社保制度普遍出现了缺失和不到位的情况。1992年以后随着我国市场化改革方向的确立，农村对建立现代社会保障制度的需求愈益迫切，效率优先兼顾公平逐渐成为此后农村经济与现代社会保障制度良性互动关系共同发展的重要原则，我国农村社会保障制度也拉开了从传统走向现代的序幕。

　　2 发展阶段特征――政府主导

　　通过对建国以来我国农村社保制度发展历程的梳理，可以找出其发展阶段特征始终是以政府为主导。而政府主导的方式也具有两面性：

　　一方面，为农村社保制度的建设提供了重要指导和重大支持。新中国成立之后，人民政府高度重视解决农民的生活保障问题。政府引导农民完成土地改革，建立农业合作互助会，建立多种途径使农民增产增收，采取各种方式恢复农村经济建设。通过重点扶贫、互助等方式减少贫富差距，提升农民生活质量。期间，政府制定和颁行了相关农村社保法规条例，建立了各级救济会等管理农村社保机构，为完善农村社保的体系构建奠定了基础。

　　另一方面，政府在经济发展过程中，在一定程度上剥夺了农村利益。由于政府始终在主导农村社会保障制度的发展，发展往往受到领导人和决策者的影响，根据政府意愿来制定发展政策，限定农产品价格。在第四个发展阶段上，由于改革重心转移到城镇，因此为发展城市经济，在一定程度上剥夺了农村劳动人民的利益。

　　3 改革中国农村社会保障制度的政策建议

　　建国以来，我国农村社保制度获得了较快发展，制度建设也从传统型向现代型转变逐步转变。但与城镇相比，农村社保制度仍十分落后。具体表现为：①社会化程度低，农村社保救助层次范围局限；②非制度性，农村的社保项目大多只停留在试点范围，并未形成稳定而完整的制度；③改造相对滞后，农村社保制度无法跟上农村经济的发展速度，使得社保制度与经济始终无法形成良好的互动关系。而造成改革确实的原因主要是由于对农村社保制度建设中存在的问题未能深入研究，因此在建设制度时未能提出有效性的改革方法。同时，政府对农村社保未能够有充分的重视，因此投入也不足。

　　综上可知，在改革阶段，我们应该综合考虑着三个问题：农村社会保障制度是否有利于社会稳定、是否有利于经济税收的增加以及是否符合传统道德观念。在认真总结国内外农村社保制度建设的经验教训的同时，研究其发展规律，确定未来和近期的发展改革目标，选择适合我国国情的制度模式和策略，分步骤、有重点的开展农村社会保障制度建设，切实保障农民的基本生活权益，以实现社会保障制度建设与经济发展的良性互动。

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