农村集体建设用地市场化的必要性与可行性

　　一、我国农村土地制度改革与集体经营性建设用地市场化问题的提出

　　农村土地问题始终是我国经济改革重点和难点问题，也是解决长期存在的"三农"的根本和核心问题。"征地"依然是目前解决农村建设用地问题的唯一合法途径。长期以来，科学合理确定征地补偿标准的始终是个难题，但从总体上看，是补偿标准偏低，难以满足被征地农村的意愿，不仅常常引发征地纠纷，被征地农民也很难分享土地征用带来的红利。我国的土地改革历经了多次重大利益调整，在给被征地农民带来利好的同时也存在诸多问题。总体而言：农村土地市场体系还不完善，依然处于自发状态，没有明确、规范和系统的土地市场建立和形成的法律制度；现在一些地区广泛推行的农村集体经营性建设用地流转也没有统一而明确的法律依据；因此，各地均出现了建设用地部隐性流转和内部流转问题。突出表现在：农民的宅基地在农村集体经济组织内部的流转，出现较大规模的小产权房非法建设问题。

　　我国有建设用地制度已经基本规范化和制度化，城市建设用地通过市场化途径解决已经有法可依，已经形成规范化的征用和管理程序。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“需要建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同地同价。”至此，农村集体经营性建设用地“入市”正式被政策确认。2015年1月，中办、国办联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地“入市”、宅基地制度改革试点工作的意见》，对农村集体经营性建设用地“入市”制度建设提出了明确要求。

　　根据《土地管理法》，从土地所有制形式看，土地归属全民所有和劳动群众集体所有，从土地用途管制制度看，将土地分为农业生产用地、基本建设用地和未开发利用地。可以将集体所有的土地用作建设用地的情形主要是：一是乡镇企业生产经营用地；二是乡镇公共基础设施建设用地；三是农村村民住宅用地（宅基地）。其中：农村集体建设用地，按照其用途可划分为两类：一是农村集体经营性建设用地；二是农村集体非经营性建设用地。农村集体经营性建设用地包括商业与服务用地和工矿企业仓储用地，农村集体非经营性建设用地可分为：村镇公共设施建设用地、村镇公共建筑用地、兴建农业水利设施用地、村民住宅用地、村镇公路及交通运输用地、以及其他特殊用途建设用地。农村集体建设用地市场化是指农村土地可以进入土地市场，可以按照市场交易规则进行市场化交易。农民承包土地，可以通过股份合作方式承包或转让，意味着国家把土地资源的配置真正交给了市场。农村集体经营性建设用地市场化并不等同于农村集体土地流转。现行的农村土地政策在一定程序上让农民的土地财产权利被侵犯，因此，由土地征用引发的各类矛盾凸显。解决问题的关键就是建立城乡统一的建设用地市场平台，农村集体建设用地可以和城市建设用地一样，进行市场化运作，按照同一规则进行出让、租赁、入股交易，实现上地这一特殊资源的特有价值。而“土地流转”仅仅是土地在农户与集体流转，更多的涉及土地承包经营。

　　二、农村集体经营性建设用地市场化的必要性分析

　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。这是我国农村土地改革历经多年的探索，在市场化道路上迈出的一大步。通过完善各类要素市场，建立健全要素市场体系，着力推进农村土地制度改革，形成城乡统一的建设用地市场，是我国经济体体制深化改革的必然要求，也是推进城乡统筹发展促进社会主义新农村建设，有效发发展农村集体经济的发展必然要求。

　　（一）是推进现代市场体系的建设，完善包括土地市场在内的要素市场的必然要求

　　经过近四十年的市场经济制度的建设，我国的要素市场基本形成和不断完善，但作为要素市场的重要构成部分的土地市场还很不完善，长期的城乡分割，二元化结构造成城乡土地制度与土地管理不统一、不平衡，我国城市建设用地的市场化运作机制已经在全国实施，农村集体建设用地基本被排斥在土地市场之外，一直沿用土地征用模式。农村土地市场不能形成，全国统一的城乡建设用地市场就难以形成。因此，实现“城乡统一的建设用地市场”的建设目标客观上应该以完善要素市场这前提，而要素市场的完善关键和难点是农村建设用地市场化的推进。

　　（二）是推动城乡统筹发展，有效打破城乡二元化结构，缩小城乡差距的必然要求

　　随着以实行家庭联产承包责任制、土地拍卖制度、土地流转、征地留用地等土地制度改革的深入，城市建设用地市场逐步形成了以招、拍、挂为主要方式的土地有偿使用制度，这一制度的推行在很大程度上促进了国有土地使用的制度化和规范化，推进了建设用地市场的发展。但是，长期以来农村集体建设用地受到法律、土地管理制度和城乡不均衡发展模式的影响，农村土地大量闲置，农村土地使用效率不高，农村土地应有的经济价值没有充分发挥出来。我国实行的是城乡二元土地所有制，在逐步开放完善的国有建设用地市场中，城市各种用途的土地顺利进入市场，通过市场竞争达到了合理的配置，国有土地具有完整的土地财产权利。然而，农村集体经营性建设用地的流转被严格限制，农村土地市场缺失，农民无法分享改革的成果，从土地获得应得的收益。土地这一经济发展要素的不平等严重制约了城乡统一发展。加快推进农村集体经营性建设用地市场化，实现与国有土地相同的权利，通过市场配置获得合理的收益，将进一步缩小城乡差距，推动城乡发展一体化。建立农村集体建设用地市场，能够最大限度有提高农村土地的利用效率，有利于规范和高效利用有限的农村集体土地，可以有效增加农民和农村集体经济组织的收入，从总体上实现国有土地资源城市和农村之间合理配置。 　　（三）是保障农民和农村集体稳定收益，充分实现农村集体土地财产权利的必然要求

　　征地制度下，地方政府和开发商获得巨大利益，作为形式土地所有者的集体组织及农民所得到的补偿偏低，失地农民更享受不到土地增值带来的收益。要真正改变这一现状，只有将农村集体建设用地引入市场化解决机制，与城市建设用地实行同权同价，才能真正让农村村集体及村民可以直接获得土地收益，才更能激活土地的真正价值，提高土地利用价值。

　　（四）农村集体经营性建设用地“入市”可以保障粮食安全，实现农业可持续发展

　　改革土地制度，克服二元化土地管理结构的弊端，将农村集体经营性建设用地逐步与国有建设用地市场衔接起来，进行市场配置，发挥市场交易所带来的经济价值，对粮食安全和农业可持续发展都非常重要。过去，国家严格限制农用地的流转，实行占用耕地补偿制度，遵循“占多少，垦多少”的原则，这是为了保护耕地。但是政府从农转非的征地中不正当干预，获得巨大收益，造成土地收益流失，不利于国家对土地的保护和合理开发利用。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出“入市”，建立城乡统一的建设用地市场，可以解决农地流转隐形市场所出现的各种问题，使农地流转市场公开化、透明化，严格限定农用地“入市”的丰体，更有利于保护耕地，保障粮食安全，最终实现农业可持续发展。

　　三、农村集体建设用地市场化可行性

　　作为一种新的交易方式，农村集体建设用地进入土地市场，可以实现在企业、事业单位、个人之间进行自由交易，打破多年来土地使用的征地方式。农村集体经营性建设用地“入市”不仅有国有建设用地市场多年交易经验与规则的借鉴，同样有政策的引领与指导，在推进城乡统筹发展和加快城镇化进程中，加快推进农村集体经营性建设用地市场化进程，建立城乡统一的建设用地市场是可行的。

　　（一）我国集体建设用地市场早已有之，建设用地市场化已是客观存在的事实

　　我国农村集体建设用地市场其实早就存在了，最早可以以为是在人民公社化运动中就存在了，当时，人民公社是“农、工、商、学、兵”五位一体的综合体，农村掀起了大办工业的热潮，农村办工业的土地是自发地通过市场形成，填补计划经济的空白。十一届三中全会后，农村开始实行家庭联产承包责任制，由于大大提高了农业生产效率，并积累了农村集体的资金，使农村的剩余劳动力大大增加，由此，农村乡镇企业的快速发展。乡镇企业的开办，对土地的需求大大增加，乡镇企业开办所需要的土地当时在国家计划里面是没有的，因此，这部分土地只能通过市场来调剂使用。由此可见，农村集体建设用地通过市场进行调剂在改革开放之前就已经客观存在，只是当时还没有土地市场这个概念。

　　（二）农村集体经营性建设用地市场化既有经验与规则的借鉴，也有政府政策的引领与指导，政策上具有可行性

　　我国农村集体建设用地使用权就现行的土地法规来看，直接进入市场交易好像合法性受到质疑，但农村集体建设用地可以在集体内部进行调整转让，先通过征地将其变为国有再转让使用权，其特征是统一征用，统一出让。

　　现行土地管理政策，对农村集体建设用地的使用进行了各种限制，在一定程度上限制了集体建设用地市场化机制的形成。但是，在实践中许多地方政府，通过制定和完善农村集体建设用地的储备和招、拍、挂制度，同意农村集体经济组织主动申请纳入土地储备，进行上市交易，改变过去被动征收农村集体土地的局面。这种做不违反现有的土地管理制度，有利于从根本上改变集体土地统一征地供应的模式，在一定程度上有利于完善目前的土地供应市场。

　　（三）国有建设用地市场体系一直在不断完善，所取得的成功经验，可供农村集体经营性建设用地市场化借鉴，在技术上具有可行性

　　从国有建设用地市场的形成和运营来看，流转的城镇商业经营用地以招标、拍卖、挂牌为主要形式，“制度保证、政府调控、价格机制”构成了城市土地市场交易的基本框架。

　　农村集体建设用地市场化也有其实践基础。城镇化进程对经济的发展提出了更高层次的要求，产业升级，增加原有城市建设用地的增值空间，产业结构的合理调整，产业转移的出现加快了农村集体建设用地市场化的脚步。产业转移不仅能实现城市建设用地的最大利用价值，也能为农村的工业起步提供帮助。

　　农村集体经营性建设用地市场化在技术路线上核心问题是要加强土地规划管理，并形成适度开发和建设规模。这就要求形成统一的城乡土地规划和建设机制，这一机制应该充分体现：“统一市场交易规则、统一市场监管模式，统一形成实施办法”。农村土地储备结构将在农村集体建设用市场化上发挥基础性作用，包括在制定农村集体建设用地的入市交易流程，征地手续的办理、土地补偿和支付办法，协调和均衡各方利益发挥积极的指导作用。

　　综上所述，农村集体建设用地市场化对于改变土地供应的紧张局面，实现“建立城乡统一的土地市场”的土地制度改革的基本目标意义重大，是大势所趋，并具有政策上、经济上和技术上的可行性。

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