甘肃省张掖市农村土地流转现状与思考

　　中图分类号：F301.245

　　文献标识码：A

　　文章编号：1004-4914（2016）03-059-02

　　土地制度是一个国家最基础的制度，从我国农业发展的现实情况来看，改革完善农村土地制度，对激发农村经济社会发展活力，健全城乡一体化建设体制机制，促进工业化、城镇化、信息化与农业现代化同步发展等都有重要的作用。近年来，我国的农业政策一直鼓励农村土地的适度集中，坚持依法流转土地，实现土地规模经营，在一定程度上促进了农业结构调整、农业产业化经营、城乡一体化发展，提高了农业的组织化程度，加快了现代农业发展，拓宽了农民增收渠道。甘肃省张掖市是一个传统的农业大市，在稳定家庭承包经营制度的基础上，坚持依法、自愿、有偿的原则下，采取各种措施引导农民和经营主体推进农村土地合理有序开展流转，取得了一些成绩，为建立现代农业大市发挥了积极的作用。

　　一、张掖市农村土地流转基本情况

　　2014年，张掖市农村土地流转面积达到102.3万亩，占承包面积的40.9%，比2013年增加11.21万亩，增长12.3%。主要有转包、转让、互换、出租、入股、代耕代种等形式，其中：转包13.7亩，占流转面积的13.3%；转让3000亩，占流转面积的0.3%；互换9万亩，占流转面积的8.8%；出租77万亩，占流转面积的75.3%；代耕代种1.2亩，占流转面积的1.2%，股份合作1.1万亩，占流转面积的1.1%。从流转去向来看，由种植大户经营7.3万亩，龙头企业经营81.6万亩，合作组织经营0.9万亩。

　　二、土地流转的成效

　　1.促进了农业产业结构调整。通过土地流转使分散零星的地块向大户集中，实现了土地与资金、技术、劳动力等要素的有效结合，土地产出率、利用率极大提高，推动了土地的适度规模经营，培植壮大了一批特色明显、类型多样、竞争力强的专业村、特色镇，形成了马铃薯、高原夏菜、油料等特色农产品规模化生产基地，提高了农业特色产业现代化水平。张掖市粮经饲比例调整为74：25：1。以流转面积最大的山丹县为例，建设寒旱区红地球葡萄设施现代农业、山丹花观光现代农业、?t高山高效畜牧业3个示范园区，500亩以上连片规模化种植基地6个，千亩以上土地流转村15个。山丹县位奇镇张湾村、孙家营村与北京德农种业公司张掖分公司签订了4100亩土地租赁协议，两村集中联片的农户土地，以每亩380元/年的价格进行租赁，建立起由公司独立经营的农场，发展油葵制种和商品马铃薯种植，年亩均收益7500元以上，是过去分散经营效益的4～7倍。

　　2.促进了农业产业化经营。土地流转重新配置了土地资源，使大批的农业龙头企业和专业合作社获得了土地经营权，把农业的产前、产中和产后诸环节联结成紧密的产业链条，有效地解决了农户小生产与社会大市场的矛盾，架起了传统农业通向现代农业的桥梁。张掖市建成销售收入100万元以上的农产品加工龙头企业136家，1000万元以上的62家，上亿元的6家。

　　3.促进了农业组织化程度的提高。通过土地流转，把分散经营的农户组合成生产联合体，促进了农民专业合作社的发展。2014年张掖市合作社发展到681个。甘州区长安乡上头闸村以上源蔬菜专业合作社为载体，加快土地流转经营步伐，在本村签订流转面积2300亩，与周边3个乡镇11个村达成2万多亩高原夏菜种植意向，引进16个蔬菜新品种，注册了“上头闸”牌菜品商标，并向省上申请了绿色食品和有机食品认证，形成了“党支部+合作社+龙头企业+生产基地”的土地流转模式。

　　4.促进了城乡一体化发展。土地流转使更多的农民从土地上解放出来，向城镇转移，向二三产业集中，培育了新的创业群体，促进了城乡一体化发展。甘州区通过流转，有6.65万农村劳动力农忙在家务农，农闲打工赚钱，全区农民纯收入中42%来自种植业，而从二、三产业获得的收入占纯收入的44%。张掖市输出劳务27.09万人次，收入达到24.18亿元，劳务输出成为农民增收的一项重要渠道。

　　5.促进了农民增收。土地流转对于转出土地的承包户来讲，不仅可以拥有长期稳定的土地流转收益，还能安心外出打工，增加劳务收入；对于转入土地的经营者来说，人均占有土地资源量增加，可以通过规模经营提高生产效益，实现了供求双方的互利双赢，有效拓宽了农民的增收渠道，农民从土地上解放出来的务工收入较流转前能提高30%以上。如，山丹县位奇镇2011年流转土地4.2万亩，占耕地面积的38%，二十里堡村定西洋芋基地土地流转期限5年，每亩每年租赁费600元，仅此一项实现收入160多万元，在基地上长期务工人员120多人，年实现劳务收入150万元，流转土地农户每亩较流转前增收600元。

　　三、土地流转的约束

　　1.农民对土地依赖性大，流转积极性不高。张掖市是一个传统的农业大市，二三产业不发达，吸纳农村富余劳动力的能力弱，农民对土地流转存在一定的顾虑，积极性不高。

　　2.市场机制不健全，土地流转程序不规范。土地流转在农村早已存在，但大多是私下进行，目前，农村土地流转主要发生在农户与农户、农户与集体、农户与企业之间，个别地方的土地流转不在主管部门登记备案，没有规范的合同或文字协议，土地转让、互换不经发包方同意，自由性和随意性较大，纠纷隐患较多。土地流转还存在短期行为，一定程度上影响到农业资源的有效利用。

　　3.中介机构不完善，信息不对称。目前，张掖市土地流转的价格评价机制和体系还不完善，土地咨询业也不成熟，公证、仲裁等中介机构不健全，在一定程度上影响了土地的流转。缺少一个自下而上、网络状、多功能的中介服务体系，造成买卖双方信息不对称的局面，并限制了土地流转的区域范围。 　　缺乏金融机构的支持也影响了土地流转的速度、规模和效益。土地流转需要大量的资金支持，而目前还没有相关法律法规对土地流转抵押担保及融资进行大力支持，使土地流转方面贷款的难度增加，影响了农业投资，进而限制了土地流转等行为发生。

　　4.流转的土地不集中、规模小，难以实现机械化生产。发展适度规模经营的农户主要是承包集体耕地和租赁农户耕地相结合两种类型，但土地位置分散，不利于农户对土地的集中管理，且农业机械在小地块上无法使用，很难实现机械化，阻碍了农业耕种效率的提高。

　　5.农村社会保障制度不健全。广大农村的养老、医疗、社会救助等社会保障体系不十分健全，农民主要还是依靠土地和打工收入解决看病、上学、养老、建设等问题，普遍把土地作为最基本的生活保障来对待，对于流转土地思想上存在后顾之忧。

　　四、引导土地流转规范推进的建议

　　农村土地流转工作是进一步深化农村经营体制机制改革，完善农村生产关系，刺激农村生产力发展，调动农民生产积极性的重要措施。发展生态经济、建设现代农业大市给农村土地流转工作提出了更高更新的要求，要进一步加大对农村土地流转工作的指导与服务，使农村土地流转工作在促进农民增收、建设现代农业大市、推进新农村建设中发挥更大的作用。

　　1.正确引导农民开展土地流转。在土地流转中要保护农民的合法权益，切实落实好国家有关农村土地承包关系长期不变的政策，防止行政权力侵犯农民的土地财产权。在充分尊重农民的意见基础上，坚持“依法、自愿、有偿”的原则，采取多种形式，通过典型宣传和示范引导，增强群众开展土地流转的主动性和积极性。

　　2.制定政策推进土地流转。根据当前市场经济发展的需要，土地流转势在必行。如何做到流而有序、转而不乱，政府要制定进一步推进土地流转及规模经营的扶持政策，细化措施，积极协调金融部门探索推进土地承包经营权抵押贷款的途径和方式，为种植大户、专业合作社开展土地流转提供资金支持。引导社会有实力的经济主体参与土地流转，形成长效稳固的土地流转市场。要建立健全农村土地价值评估和纠纷仲裁机构，推动农村土地规范化流转，制度化发展。积极围绕主导产业，建立有区域特色的产业生产带，引导种植大户向主导产业和基地方向发展，提升抵御市场风险的能力。

　　3.建立土地动态监测系统。土地流转是一个动态变化的过程，应该在政府引导下，土地流转由自发、无序流转走向依法、有序流转。在这个流转过程中，同时要搭建畅通的土地流转信息平台，利用现代计算机技术，及时、持续地开展土地流转的动态监测，及时掌握流转动态，为合理利用农村土地，优化配置土地资源提供科学依据。通过对土地流转动态监测系统的建设和研究，将会及时掌握土地流转的动态信息，揭示土地流转的规律，为土地价值评估和地价更新、土地利用、耕地保护、政策制定和土地流转资源信息化等提供各类相关数据信息，为土地流转实现信息化、科学化、社会化、市场化建设奠定良好基础。

　　4.正确引导工商资本参与土地流转。引入工商资本，通过“龙头企业+合作社+农户”、“龙头企业+基地+农户”等多种形式参与土地流转，发挥工商资本带动农民就业增收以及促进农业转型升级等方面的积极作用。在承包期内，保护承包经营权免受侵犯，明确被承包地主体的责任，即在承包期限内提高承包地的质量，尤其是肥力不退化等。同时要严格土地用途管制，防止工商企业直接或间接改变流转土地农业用途的行为，严格保护耕地，防止侵害农民土地利益的行为。

　　5.积极开展土地承包确权登记。按照国家相关法律法规，动员和依靠群众，通过各项措施的实施，落实土地确权工作，严格执行承包经营权30年不变的政策，明确农民承包土地的年限，赋予农民更加明确而更有保障的土地承包经营权。在土地权属不清的地方，要调查研究、尊重历史、协调各方利益，清楚界定农地权属关系，在此基础上抓好农村土地确权颁证工作，为农地流转奠定制度基础。

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