河南省农村宅基地退出的法律及经济问题研究

　　近年来，我国城市化、工业化进程加速推进，大量农村原住人口在具备了一定的经济基础后选择了在市城区、县城区或城镇购房定居，也有一部分老龄人口随子女搬迁至城镇居住。农村人口的大量迁移导致大批农村宅基地空置。有关数据显示，目前我国农村宅基地空置率为10%―20%，个别地区甚至高达30%，这和城市建设用地的紧张现状形成了鲜明地对比，一定程度上浪费了土地资源。尽快规范农村宅基地的退出机制，促进农村宅基地的流转和集约化使用，是关系到国家经济发展、农村文化建设和农民切身利益的重大课题。

　　一、河南省农村宅基地退出现状

　　河南省是人口大省，更是农业大省，农村人口占全省人口的约77%，近年来，河南在很好地完成国家粮仓重任的同时，工业化和城镇化进程也实现了高速地推进，大批农村人口开始在城镇定居，调查显示，2013年农村常住人口仅为约44%。河南省农村宅基地退出的现状和表现出的问题是全国农村宅基地退出问题的集中表现和缩影，河南省农村宅基地的研究有助于为我国在农村宅基地退出问题中的有关决策上提供参考。

　　1、农村宅基地退出的原则和依据

　　（1）依法流转原则

　　农村宅基地的退出或流转最根本的依据是我国有关法律法规制度。根据我国现行法律法规，城市住宅属于城市居民的私有财产，可以在资本市场自由买卖和流转，而农村宅基地所有权归集体所有，农民个人对宅基地的使用属于为满足农民生存需求的“保障性、福利性”用地，并且主要遵从“一户一宅”的分配原则。而实际上，由于经济发展带动土地价值的增长，农村“一户多宅”的现象并不少见，不少农民在巨大的经济利益的驱使下，自行转让宅基地，由于政府层面对于农村宅基地流转的相关规定并不明确，也导致宅基地流转过程中产生很多矛盾和冲突。党和政府对于农村宅基地流转问题非常重视，党的十八届三中全会明确提出宅基地作为一种用益物权，允许进行试点流转，并鼓励各地区进行相关的探索。这为农村宅基地退出问题提供了重要的政策支持。

　　（2）利益兼顾原则

　　农村宅基地的退出和流转关系到多方面的利益，在退出和流转过程中要做到利益兼顾，一方面农民是宅基地用益物权的所有者，在转让过程中被转让方和农户要充分协商，根据当时、当地的农村土地市场情况给农民以合理的转让金，充分保障农民利益；另一方面，双方要签订合法的流转使用协议，并向法律公证部门公证，避免后期因经济问题产生不必要的矛盾和冲突。同时，在土地流转过程中要充分考虑集体和国家利益，让流转土地最大地发挥它的经济效益和社会效益，做到土地的集中集约高效利用。

　　2、河南省农村宅基地流转的主要方式

　　在市场这只“无形的手”的调控下，河南农村宅基地不断自发地进行退出和流转，当前的主要流转方式有以下几种。

　　（1）出租

　　农民在自己宅基地上建造房屋，并将房屋连同宅基地的使用权作为居住、门面、办公等用房出租给租房者，并以房租的形式取得相应的经济报酬。这种流转方式在河南各地的市城区、城中村、工业集聚区等人口密集商业发达地带普遍存在。

　　（2）转让

　　将农村宅基地的用益物权作为商品在商品市场上进行有偿性的转让。转让的方式主要是将宅基地的用益物权进行一定年限的转让，转受双方签订相关协议，将一定量的宅基地若干年内的使用权进行转让，受转方在宅基地上建造工厂、市场等，合同期限内收益归受转方所有，合同到期后，转让方将宅基地使用权连同宅基地上的建筑物一并收回。

　　（3）出售

　　出售是将宅基地的使用权，主要是一些市城区的城中村经集体同意，将宅基地集中后集资进行房地产开发，开发的房产一部分房产归农民自住，其他的通过出售使农民个人和集体共同获益。此外，农村地区也有部分农民之间互相出售宅基地的现象。

　　二、法律视角看农村宅基地退出问题

　　农村宅集体退出问题牵涉到土地流转的土地产权、流转条件、流转期限等诸多因素，如果没有从法律法规方面进行相关的约束和制约，任凭在市场和资本市场操纵下的自然流转，不仅会严重扰乱我国现有土地市场的秩序，也不可避免地会在转受双方之间引起各种矛盾纠纷，因为一般会牵涉到很大的经济问题，因此可能会引发激烈的冲突，甚至造成农村社会的不稳定。从法律角度规范农村宅基地退出问题，是亟待解决的重大课题。

　　1、从法律上明确农村宅基地的用益物权

　　根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，农村宅基地属于农村集体所有，村民所使用的宅基地属于从集体中无偿取得福利性质的用地。如果农民对其宅基地的使用权不属于物权，那就不能进行流转；如果属于物权，就能进行退出和流转，并可以从中获得相应的经济补偿。但是，对于其宅基地的使用权属于债券还是物权，目前我国法律并没有明确的说明。针对现实土地市场中土地自发流转的现状，为了更好的保障农民利益，增加农民收入，党中央从维护农村地区和谐稳定的基点出发，十八届三种全会明确指出农村宅基地属于用益物权，要保障农民在宅基地流转中的利益。这项说明虽然没有实际的法律效力，却从政策的角度给相关法律法规的制定和完善提供了注脚，全国人大和国务院相关部门要以此为依据，尽快从法律角度确定农村宅基地的用益物权，稳定农村宅基地流转市场，保障农民利益，维护农村的和谐稳定。

　　2、从法律角度完善农村宅基地流转方式和流转程序

　　当前河南省农村宅基地的退出和流转主要是自发进行的，由于很多农民对当前的土地流转市场不了解，在相关利益的协调中处于被动地位，农民利益受损的现象也经常发生，同时，也导致了政府相关部门在宅基地流转的管理过程中出现了部分空白，无法准确获得流转过程中的相关信息，丧失了对宅基地流转后用途等问题的调控能力。因此，从法律角度对土地的流转方式和程序作出进一步的规定是保障农村宅基地流转市场平稳发展的必要条件，一方面要明确土地流转的程序，比如，可以先由转受双方共同向政府部门提出转让申请，明确转让土地范围、转让年限、转让后用途等，获得政府批准后，方可进行转让；另一方面要对流转金额度的范围做出较为具体的规定，以避免农民利益在宅基地流转中受到重大损失。 　　3、改革城乡二元化土地管理制度，促进城乡土地流转并轨

　　随着我国城镇化进程发展，城市居民和农村居民出现了互相融合的趋势，但我国现行的城乡二元化的土地管理制度，导致城乡居民在住宅和宅基地流转问题上产生了种种矛盾。加快城乡二元化的土地管理制度的改革步伐，促进城乡土地流转并轨，是解决城市用地紧张、农村宅基地流转市场混乱的根本。

　　三、农村宅基地退出中涉及经济问题探究

　　农村宅基地市场之所以形成和发展，经济利益是其中最重要的推动力。在我国经济整体取得飞速发展的背景下，土地资源的价值迅速飙升，在巨大的经济利益吸引之下，农村宅基地流转市场自发形成，并取得快速地发展。但是由于农村宅基地流转市缺乏相关法律法规的保障，很容易引起经济方面的纠纷，因此，对农村宅基地流转过程中的经济问题进行深入地研究和分析，对于解决农村宅基地流转问题具有重要的现实意义。

　　1、明确农村宅基地的流转补偿标准

　　农村宅基地所有权属于集体，集体又要服从上级政府部门。农民宅基地被国家基础建设占有时，对于补偿标准的问题，农民处于相对弱势的状态，因此，往往只能获得远低于市价土地价格的补偿，而政府在这个过程中侵占了农民的大量利益。国家对于农村宅基地的流转补偿标准仅做出了笼统的规定，且标准过低。《土地征用补偿管理办法》中规定的补偿标准为：征用前三年该地块的平均产值的10―20倍。而宅基地并不直接生产价值，因此对宅基地的补偿上更没有硬性的依据。

　　2、建立农村宅基地流转市场

　　目前，河南省农村宅基地流转量已经非常大，在流转过程中产生的经济纠纷也非常多。通过政府对流转市场进行有力地调控，对于整个流转市场进行科学、权威的管理已经十分迫切。通过建立农村宅基地流转市场，对宅基地的转让进行管理和协调，既能够促进流转市场的健康发展，也能够有效地减少流转过程中因为人为因素引发的各种矛盾和纠纷，增强农民对于闲置农村宅基地流转的意愿，促进农村宅基地用地的集约高效利用。

　　总之，从法律和经济角度对河南省农村宅基地退出问题进行分析和研究，是解决农村宅基地流转中存在问题的重要入手点。我们相信，随着我国相关法律的制定和市场经济体制的不断完善，河南省农村宅基地流转问题一定能够得到更好地解决，城乡协调发展的道路也会更通畅。

　　（注：本文系2014年度河南省哲社规划项目《新型城镇化进程中农民土地权益保障机制研究》（批准号2014BJJ039）；2015许昌学院科研基金项目《河南省农村宅基地退出法律问题研究――以许昌至长葛“城乡一体化推进区”为例》（项目编号：2015060）；2015年许昌市科技发展计划项目《许昌市新型城镇化发展和地方税收增长相关性实证研究》（项目编号：1505005）。）

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