乡镇政府在农村土地流转中的作用分析

　　毛泽东在答美国记者埃德加?斯诺有关革命、农民和土地问题的提问时说：“谁赢得了农民，谁就会赢得中国，谁能解决土地问题，谁就会赢得农民”。正是由于实施了一系列与时代特征相适应的土地政策，中国共产党才能不断发展、壮大，并取得中国革命的最终胜利。新时期，为了实现农业增效、农民增收，党中央提出了“在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。”如何贯彻落实好党在农村土地政策，既是一项重要的经济任务，也是一项重要政治任务。

　　一、猴场镇农村土地流转的现状

　　（一）土地流转的基本情况

　　猴场镇10个行政村、2个社区，人口6万余人，2014底，全镇涉及土地流转农户5954户、13225人，分别只占总户数和农业人口总数的29%、30%，实现土地流转经营面积大约10800亩，土地流转率为19.36%。

　　（二）土地流转的形式

　　猴场镇土地流转主要以出租、入股和股份+合作为主。其中，各种土地流转形式中，以出租形式流转的土地面积6300亩，占58.3%；入股形式流转的土地面积2346亩，占21.7%；股份+合作的形式流转的土地面积积1086万亩，占10.1%；其他形式流转的土地面积1068万亩，占9.9%。

　　（三）土地流转的用途

　　土地流转受让方主要以企业为主，到2014年底，家庭承包的耕地有51.2%流转给企业，8%流转给农户，还有39.8%流转给外部个人、村集体、事业单位等，从用途上看，企业转接的土地用于粮食生产的占56%，用于非粮食生产的占44%。企业转接的土地用于粮食生产的比例呈逐年下降趋势。

　　二、影响和制约农村土地流转的障碍因素

　　“土地流转意愿主要受户主年龄、土地规模、社会养老保险、产后整理服务及被雇务农收入影响”[1]。笔者从调查情况来看，影响和制约农村土地流转主要是农民对土地的依赖性，也存在市场机制不完善、农村社会保障缺失等方面的深层次障碍因素。

　　（一）农民整体素质不高，对土地的依赖性较强

　　传统意义上的农民是指从事农业生产的人。范宁认为：“农民，播殖耕稼者”。“人生在世，会当有业，农民则计量耕稼，商贾则讨论货贿”。自古以来，农民都与土地分不开，长期从事农业生产，整体素质不高，对土地的依赖比较强，外出创业或者发展规模农业的愿望不强烈，对土地流转一般持消极的态度。21世纪初，伴随着我国城镇化建设的推进，催生了一个新的农民群体“农民工”。但是，这个新的农民群体中，很大部分都是离土不离乡“候鸟式”农民群体，农忙时季回家乡种地，农闲时季外出务工，他们的根还在农村，这个“根”就是土地，正如费孝通先生所说“土是他们的命根”[2]。在农民看来，留住自家的“一亩三分地”就能“进可攻，退可守”，土地被农民视为其生存保障的最后一道防线，把土地流转出去，农民心里没底。农民对土地的依赖还表现在情感上。长期以来，农民与土地相伴，以土地为生，对土地产生了浓厚的感情，农民离不开土地，是因为农民所有的生产生活都在土地上。现阶段，土地对于一些农民来说，虽然不是生存的唯一方式，但是要把支撑祖祖辈辈的生活的土地流转出去，从情感上难以接受。

　　（二）从事农企经营周期长、融资难、风险大

　　农村土地流转的核心就是要改变农村土地分散化的生产模式，实现农村土地的规模化生产和经营，提高土地的增加值和产出率。要实现农村土地的规模化生产和经营，就要解决“谁”来流转农村分散化的农地这一问题。在市场经济条件下，资本追求利润最大化，农业以农作物自然生长过程为基础，生长的周期决定投资回报周期，在很长一段时间内几乎是负收益，这与资本追求短期收益的倾向恰好相反。同时，农业生产过程中的自然条件也会严重影响投资效果，极端天气（如干旱、洪涝、台风等）难以预测且无法避免，一旦发生就导致大规模减产或无产，严重影响当地农业生产，导致上亿元农业投资损失。过低的农业比较效益和农业本身固有报酬递减规律以及农业投资存在着自然和市场的“双重风险”，使得各种资本缺乏对经营农村土地的利益驱动，企业投资农业生产的动力不足。一些有经济实力的企业不愿意投资农业项目，想投资农业项目的企业，苦于资金缺乏，难以发展农业企业。目前，在农村，支持农业发展的金融机构主要是农村信用社，由于贷款程序繁琐、担保难、抵押资质认证难、手续多，农民很难从农村信用社获得贷款支持。很多农民把每年节约的钱存放到了农村信用社，农村信用社在农村发挥了“抽水机”的功效，在支持农企业发展的作用不明显。

　　（三）农村土地流转市场滞后，农民的权益难以保障

　　农村土地流转主要是以市场为基础的农村土地使用权的流转，因此农村土地流转离不开规范、有序的土地流转市场。目前，农村土地流转市场很不健全。首先，农村土地流转缺乏竞争机制。由于农村土地要避免“非农化”和“非粮化”生产，农村土地利润不高，再加上农业的高风险，大多数企业不愿意参与到农村土地流转的竞争中，导致农村土地流转竞争单一，缺乏竞争。其次，农村土地流转主要由政府主导推进。按照正常的程序，土地流转应该以市场为基础，土地流转的价格是在土地流转转入方与转出方直接谈判。但是，从现实的情况来看，农村土地流转主要是以行政手段为主，土地流转是土地转入方先与政府谈判，政府再与农民谈判协商，由于双方地位不对等，不可避免导致土地流转价格严重偏离其实际价格。再次，土地流转信息不透明。农村土地流转应该本着信息公开透明的原则，切实保障农民的合法权益，但农村土地流转中，土地价格不公开，信息不透明，“同地不同价”的情况普遍存在，严重损害了农民的权益。 　　（四）农村社会保障体系建设滞后

　　目前，农村社会保障体系主要以农民自行投保为主要渠道，政府担负的资金仍然有限。农民个人承担了过多的养老保险任务，养老保险的参与性与广泛性得不到有效发挥，保障效果不很理想。2011年以来，我国全面推行了城乡居民养老保障制度。每年最高缴费2000元，交完15年，60岁以后每月可以领取295.50元。但是从农村的实际情况来看，每年能缴纳2000元的居民毕竟是少数，大多数贫困农村居民只能选择较低档次进行缴费，领取的养老金自然很少，很难真正起到养老的作用。

　　三、乡镇政府推进农村土地流转的对策建议

　　（一）加大宣传力度，提高群众对土地流转的认可度

　　长期以来，农民已经养成了“小而散”、“分散化”的耕作方式，要从根本上改变这种耕作方式，就必须加大宣传力度，让农民认可土地流转。首先，必须让农民清楚土地流转并不等于土地买卖。土地的权属关系是农民关心的问题，在宣传土地流转中，乡镇政府必须向农民解读新时期党的农村土地政策长期不变，原有的土地权属关系没有根本改变。其次，宣传应加强导向性，增强说服力。对于以土地为生的农民来说，土地之于农民，就好比心脏之于人体。总体来说，农民是相对较为“短视”的一个群体，乡镇政府在宣传农村土地流转政策时，重点通过宣传流转土地增收致富的鲜活典型，让农民看得见、摸得着实惠，增强说服力，促使广大农民从传统的“守土”观念中解放出来。

　　（二）创新模式，拓宽渠道，积极培育土地流转主体

　　从市场经济的角度，一个有顺、充满竞争活力的土地流转市场，要有充分的土地流转主体。为了改变农村土地‘小而散’的情况，鼓励农民进行土地置换，引导农民联户经营，改变土地“小而散”现状；积极培育种植大户和能手，加大对种植大户资金的补贴，发展规模经营，积极支持种养大户和经营能手通过转包、转让或租赁等方式，集中连片开发利用土地，逐步扩大土地经营规模[3]。在流转土地使用方式上，应根据当地经济社会发展的情况，适当改变农村土地用途“非粮化”、“非农化”规定，允许部分农村土地在流转中实现用途的转变，让土地流转主体和农民通过土地流转获取更大的经济利益，并以此刺激农村土地的流转。发展壮大农业经济实体或农业龙头企业，对利用流转土地兴办的农业企业，要按照促进民营企业和中小企业发展的相关政策予以支持，使之成为现代农业具有市场竞争力和带动力的“火车头”，为农村土地流转建立可靠支点。组建农业专业合作组织，按照自主经营、自负盈亏、自我服务、自行发展的原则，组建农村土地流转合作社，构筑土地流转中介服务网络，用市场手段把土地作为资本进行运作和经营，为供需双方谈判和流转搭建桥梁。

　　（三）准确定位政府角色，强化政府服务功能

　　在农村土地流转中，乡镇政府既要避免使用行政手段强制农民进行土地流转的“越位”行为，又要避免在土地流转中无所作为，对违规流转现象放任自流，疏于规范管理服务的“缺位”行为，乡镇政府的正确角色应该是加强监督管理和搞好服务引导[4]。对此，乡镇政府要积极组建农村土地流转服务中心，及时登记、发布农村土地流转信息、组织相关人士对流转土地进行价格评估、协调流转价格、提供土地流转合同范本、调解流转矛盾纠纷、建立土地流转档案等，充分发挥服务引导作用，使农村土地流转合理、有序、稳步推进。

　　（四）完善农民社会养老保险制度

　　健全和完善的农村养老保险制度是农村土地流转的一针强心剂。加快推进农村土地流转就有必要建立健全农村社会保障制度，大力提高农村医疗和养老的保障力度。乡镇政府应采取措施鼓励城乡居民积极参加城乡居民养老保险，根据农民收入增长率、通货膨胀等因素，适当增加政府的资金补贴，对于经济收入较差，无力投保的农村居民，政府应该加大财政倾斜力度，适当增加补贴标准。同时，政府应该调整不同缴费档次、缴费年限的补贴标准，使不同缴费档次待遇享受差异明显化，鼓励更多农民选择较高的缴费档次和较长的缴费年限，提高农村居民的养老待遇。

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