农村征地拆迁安置补偿款利用及流向调查研究

　　征地拆迁对农民来讲已经变得不再陌生，并且极大一部分农民做着自己的“征地拆迁梦”，期待获得一大笔的补偿款，然而对于这笔补偿款该具体如何利用，许多农民都给不出明确的答案。目前，一些“征地拆发户”因为“坐吃山空”，已经出现了再次返贫的现象，国家和政府务必对此提高重视度，需明确，给钱了事的做法不可取，如何让农民科学合理地利用这笔钱并拥有可持续生计，形成长效增收机制，才是关键，就像拥有土地时，土地可以源源不断地提供粮食。面对失去土地的农民向城市人的转变，不仅是对征地拆迁户自身的挑战，更是对政府的考验。

　　一、 调查的基本情况

　　此项调查采用入户访谈、调查问卷、以及座谈等形式分别在河北省沧州市的A村和B村进行。A村的征地现象较多，主要调查的是征地补偿款的情况，B村进行了新农村改造，主要调查了拆迁安置补偿款的情况。

　　A村的征地现象较为普遍，因2012年修建公路的需要对村内大部分土地进行了征用，农民因土地被征用得到的补偿款情况约为一亩地10万元（包括安置补助费、土地补偿费、青苗和地上附着物的补偿费等费用），根据各自拥有的土地面积的大小和地上附着物的具体情况，农民获得了不同数额的补偿款，少到十几万元，多到几百万元。

　　B村2010年进行了新农村改造，补偿的方式为产权置换，补偿协议中包括了合法房地产拆迁补偿金额、搬迁费和过渡费等补偿项目，大约平均每平方米补偿0.1万元，宅基地面积较大的则能得到多套房产（产权置换）。

　　笔者通过对两村的走访调查，发现农民在利用发放到手里的补偿款时主要用于以下几个方面：医疗和教育支出、购买大价值的消费品和奢侈品、少数人用于吸毒、赌博。也有少数农民用于投资和创业，但也屈指可数。农民在利用补偿款时存在许多问题。

　　二、农民利用补偿款存在的问题及原因

　　（一）问题

　　1、存在“吸毒赌博拆二代”和“坐吃山空”等现象。2012年5月“中国广播网”报道过一则有关利用拆迁补偿款赌博的新闻，杭州江干区一村民因拆迁暴富，得到的补偿款近百万元，先后去澳门达40多次参与赌博，不仅输光了家产，还欠下了100多万的外债，并惹上债务纠纷的官司。这种消息已经不是只能出现在新闻广播里的罕见性现象了，是普遍存在于我们身边的随处可见的情况，在笔者调研的村庄就存在这种现象，经调察访问，B村有十几户农民在拿到补偿款后便放弃原有的工作，整日出入棋牌室等类似赌博场所。调查时，一位农民说道：“许多拆迁安置户一下安置了几套房子，有的大家庭甚至拿到了十几套房子，又有补偿款，一夜暴富后心理失衡，人有些飘飘然，找不到北了，还上什么班？闲得没事做了就用挥霍钱财来打发时间”。经了解还有一部分被征地农民因为自身文化水平和职业技能都较低，在参与市场竞争时能力较差，加上习惯了原来靠地吃饭的生活方式，突然转变思想可谓难上加难，一些问题就暴露了出来，如懒惰、大钱不会找，小钱不愿挣等等，再就业十分困难，也就“破罐子破摔”，只能坐啃补偿款。

　　2、投资支出具有盲目性和无计划性。土地是农民最基本的长期生活保障，而用土地换来的补偿款则成为了农民可持续生计的唯一的资本。土地征用补偿款是农民失去土地后维持可持续生计的惟一资本。经了解，被征地农民的土地征用补偿款，大多用来缴纳社会养老保险、日常家庭消费支出以及供应子女上学等，用于经营或投资的非常少。大部分被征地拆迁的农民都缺乏长远打算，投资理财的意识和知识匮乏，并存在盲目投资的现象，投资支出除了用于投资建新房外，其余的资金大多存在银行，有一部分有远见的农民利用补偿款进行了投资创业，但因为欠缺各种技术，未获得投资回报，把钱打了水漂。有农民反映，村集体把征地款全数分给农民，农民也从来没有过如此多的资金，根本没有投资的计划性，一部分农民大手大脚的很快就花光了。部分被征地拆迁的农民在认识到问题严重性以后再去做小生意等一些二、三产业时，基本上已经没有创业启动资金。正是由于投资的盲目性和无计划性，相当一部分人在数年之后可能会落到生活无着落的困境。

　　3、政府缺少对农民利用补偿款的引导，给钱了事。在调研中，当问及“政府有无关于补偿款利用的引导措施”时，农民给出的回答都是否定的，有一位农民说道：“签了字，给了钱，就什么也不管了，钱是自己的，想怎么花就怎么花呗。”政府在征地过程中过度注重了与被征地拆迁户的协商环节，以被征地农民在合同上签字为最终目的，而对农民得到补偿款后的利用问题就置之不理了。经调查了解，个别地方的政府对补偿款的利用有管理规范行为，如江苏省常州市春江镇政府面对拆迁款发放后做出了“可以为拆迁户代管拆迁补差款”这样的承诺，并表示利息为银行存款的两倍。政府的这种“好心”是否合适？有学者发表评论“政府代管拆迁补偿款是公权越位”，政府应该扮演的角色是服务者和引导者，而并非大包大揽者。

　　（二）原因

　　1、 内因。补偿款没有得到合理利用的内因即农民自身素质低、觉悟不高。经研究，多数过度消费者对自己的非理性消费有清醒的认识，但难以自律。帕森斯的“意志论行动理论”认为，社会“行动取向的根据可以是：（a）惯例;（b）利益;或（c）合法的秩序”。由此可以分析出，农民在得到补偿款后受原有生活方式、已形成固有的思维的继续影响（即惯性），导致了农民在拿到如此多的补偿款时不知如何利用，甚至盲目消费、过度消费，这种消费行为虽不恰当，但却又是其正当权利，行政机构难以强行介入。 　　2、 外因。外因是国家的政策及法律法规的不完善和政府的缺位。我国《土地管理法》第四十七条仅就征地的经济补偿额度做了比较明确细致的规定，对于约束机制，安置办法、征后社区管理、社会保障、居民安置、就业安置等问题却没有更详细的规定。这样，土地补偿款在分配、使用、管理时出现问题就在所难免了。在征地及拆迁过程中出现的纠纷和问题最多的当数补偿款的落实，所以国家和政府在解决这方面的问题时投入了较多的经历，而忽视了后续性问题，并且随着时间的推移，农民在利用补偿款的各种问题凸显了出来，而国家和政府方面又欠缺这方面的政策和措施，只能处于“心有余而力不足”的状态。国家和政府的角色就像一个大家长，而农民就像家庭中的孩子，家长不能把钱交给孩子之后就放任不管了，尽管个别“懂事”的孩子不会做出乱花钱的举动，但不能期待所有的孩子都是“懂事”的孩子，除非首先把他们教育为“懂事”的孩子，或者对其投思想和行动予以引导。

　　这些问题的出现是外因和内因的综合作用结果，但内因受外在环境的影响，所以主要原因在于国家及政府的角色缺失、措施不到位。防止“征地拆发户”因滥用补偿款出现再次返贫现象，国家和政府有责任对他们进行积极干预和有效引导，做到保证被征地拆迁农民实现“失地不失业”、“有钱能生财”。

　　三、引导农民科学合理利用补偿款的路径

　　寄希望于农民自身转变思想来自觉地提高自身素质从而科学合理的利用补偿款是不可能的，农民自身的转变和提高必须靠外界的推动才能实现的，所以在路径选择上，国家和政府的作用是关键，且必须明确的一点是如何利用补偿款是农民的权利，国家和政府不可做出强制性规定，只能对其进行规范和引导。

　　（一） 发挥村集体作用，探索长效收益机制。村集体是农民第一位的依靠者，管理农民事务是其职责所在，在促进农民增收、防止农民滥用补偿款方面也应积极以身作则，探索长效收益机制。通过各地的实践，把征地补偿款资本化是一个有效可行的办法，广东南海 、浙江宁波和北京昌平根据自身条件已经探索出了不同的可行模式，简而言之，就是以农村经济组织为单位进行资本化，征地补偿属于农村集体经济资产，将这些资产进行股份制改造，成立股份经济合作社，条件成熟以后可以成立股份公司，以此种方式来经营包括补偿款在内的集体经济资产，农民就成为了股东，拥有股份并行使手中的股东权利，从中获得分红，这种方式无疑是将钱变活了，被征地后的农民也有了生活来源。这种做法是完全可行并有法律依据的，《土地管理法实施条例》第二十六条明确规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有。农村集体经济组织对于其所有的财产享有经营管理权。对于集体财产、收益，享有自治权，征地补偿费分配方案应按照《村民委员会组织法》第十七条的规定由村民大会或村民代表大会讨论通过并实施，所以，将集体经济资产进行资本化只要村民大会或者村民代表大会通过即可。

　　（二）突出政府角色，切实发挥政府作用

　　1、建立失地农民就业及创业的教育培训体系。首先，应该对获得补偿款的农民进行积极的教育，防止农民滥用补偿款，这种教育还应包括对其农民原有意识的改造，引导适应新的生活方式。其次，由于失地农民普遍存在着“两低”现象，即文化素质低，劳动技能低，导致参与市场竞争能力差，对市场的应变能力有限，各级政府应加强对被征地农民的就业咨询和培训服务，促进广大被征地农民顺利地从农业领域转向非农领域。

　　2、 积极探索对被征地农民的其他补偿方式。在补偿方式上，建议抛弃完全货币化的补偿模式，实行不完全货币化的补偿模式，如实行留地安置，对于被征地的村居，划出一定比例的规划预备地，由被征地村居，兴办二、三产业，发展农村集体经济。留地安置属于“由被动输血，到主动造血”的惠民政策，在实践中已存在并收到了良好的效果，有利于保障被征地农民长远生计;再如就业安置，对于被征土地的农民，如果是建工业园，则对农民实行就业安置，具体由用地单位安排，由于引进的很多企业都是劳动密集型企业，这种就近安置的方法所以会解决不少农民的就业问题。

　　3、 引入第三方理财机构。由于征地拆迁户理财意识及理财知识的匮乏，使得补偿款不能得到充分有效的利用，虽然教育和引导可以起到一定作用，但短期内难见成果，而政府帮助征地拆迁户理财又受到了很多质疑，这种情况下较好的解决办法就是引入第三方理财服务机构，即可以解决资金的利用问题，又可以促进金融市场的繁荣。 理财公司会参考其家庭创收的能力和需要支出的状况做出细致规划，按具体情况将其补偿款分别投入还贷、购买保险、不动产投资、银行理财产品和短期存款（用于消费及子女教育储备），这样资金就会得到充分有效的利用。当前我国这方面的工作还基本处于空白状态，政府应鼓励此类理财机构的成立并规范管理。

　　（三）国家完善相关法律制度

　　1、完善征后及拆后的相关法律规定。《宪法》第十三条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”虽然对土地征用补偿进行了明确的规定，但这一规定仅仅是原则性规定，缺少具体细化可操作的规定。且我国《土地管理法》第四十七条仅就征地的经济补偿额度做了比较明确的规定，对于补偿款的利用引导机制等问题却没有更详细的规定，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第二十一条对拆迁补偿的范围和方式作了规定，而对于利益分配规定过于概括，对补偿款的规范未提及，国家应对以上法律空档尽快进行补充完善。《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》中规定了四种被征地农民的安置途径，《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》中原则性地规定了“切实保障被征地农民的长远生计”，但上述规定的立法层级较低，应提升其法律效力层级。

　　2、完善留地安置的相关法律规定。中国土地勘测规划院地价所所长讲到：“采用留地方式安置被征地农民，对于土地区位条件优越的地方确有借鉴和推广意义，但同时需要政府的政策支持和规范管理， 并从土地利用的程序上保障其合法性。”留地安置作为安置方案的一种，其探索和实践已长达二十年之久，在收到了良好效果的同时，适用范围也在日渐扩大，但是《土地管理法》并未对留地安置作原则性规定，这使得国家在出台有关留地安置的相关政策时无合法性基础，应积极加快推动留地安置立法的进程，对明确留用地的性质以及从规划到报批一系列的程序等方面做出规定，实现留地安置的制度化。（作者单位：河北经贸大学法学院）

　　本课题为“2015年度河北经贸大学硕士研究生创新计划项目”

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