当前农村土地流转的困境及对策探析

　　中图分类号：D616 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）10-0099-02

　　在大力发展农业、建设社会主义新农村的背景下，有序推进农村土地流转，有利于优化农村土地资源配置、加快农村生产经营规模化发展、增加农民收入，对解决三农问题具有不可替代的作用。十七届三中全会后，农村土地流转取得长足发展，但受到诸多利益矛盾的制约，土地流转的推进困难重重。

　　一、农村土地流转面临的障碍

　　1.缺乏区域性定位

　　土地使用权的流转很多情况下是基于人口变化而非生产效率的需要。土地作为生产要素，存在如何提高生产效益的问题，需考虑如何调和提高土地生产效益与失地农民生存保障的矛盾。

　　我国地区间在政治、经济、社会等方面存在差距，在处理该问题时须结合各地实际。经济发展水平高的地方，当地农民思想觉悟较高，思考如何过得更好，对土地的要求具有一定的科学性，可以多考虑土地的效益问题。经济发展水平较低的地方，农民更多考虑如何活下去，应侧重农民的生存保障问题。必须意识到土地是农民的，必须尊重农民的土地权益。在大多数农村中，能够真正做到区域性定位的少之又少。

　　2.操作程序不够规范

　　当前规范健全的土地流转机制尚未建立，流转手续和流转程序方面凸显诸多矛盾。一些乡镇存在违背政策、政府行为不当以及流转利益纠纷等问题。很多农户采用“口头协议”私下进行土地转让，没有按正常程序和手续，即使有签订合同，在规定双方权利和义务时也形同虚设，为日后发生纠纷埋下隐患。

　　虚化的利益主体、分散的流转形式、无序的中介服务组织和落后的社会保障体系直接影响土地流转。有的地方政府违背农民意愿，依靠行政手段强制推进土地流转，盲目对流转下指标、定任务，在农地流转信息体系尚未建立的情况下，分散的农户流转土地时，在定价权上处于不利地位，直接损害农民承包经营权和农民利益，加剧农村土地使用权流动的复杂性和不确定性。

　　3.土地流转发展不成熟

　　农村土地流转已成为农村经济发展的一种普遍现象，然而农村土地流转市场极不成熟，未形成市场化运作的土地流转机制，阻碍农村土地流转进一步发展。

　　首先，流转市场机制不健全。我国既缺乏指导农村土地流转的系统性法规政策，又未形成和建立完善的土地流转市场机制，致使土地流转违背透明公开公平原则，交易成本过高，交易大多局限于本村“小圈子”内，交易量少，纠纷多，很多地方处于无序流转的状态。其次，缺乏有效的农村土地流转价格评估机制，土地价格无法体现土地价值。容易出现工商资本竞相压低租金，损害农民利益；部分农户流出土地时漫天要价，阻碍土地流转等现象。由于土地流转价格评估机制不完善，农户处于不利地位，难得到合理的土地流转价格。最后，农村土地流转中介服务组织匮乏，土地流转信息不对称，供需双方信息难以有效衔接，流转效率低下。

　　4.土地流转中政府定位不当

　　乡镇、村集体为实施农业发展规划，需集中一定耕地，于是采取以适当的租金统一向规划地内的承包户租用耕地的办法，使耕地集中成片，经过集体统一规划，配备必要的生产设施后，以招标方式由农民承包田间管理，该经营模式称为“反租倒包”。出让土地的收益远高于土地耕种收益，所以出让土地使用权的隐形市场普遍存在，土地承包的租金缺乏公开透明的分配，容易侵犯农民利益。

　　我国非农建设用地多数为国家征用，未清晰区分公益性与经营性的差别。征地与供地采用不同的制度模式，征地采用强制办法，供地采用市场经济的有偿出让原则，导致有些政府披着“合法性”外衣“以地生财”，严重损害农民合法权益。大批失地农民，不能得到赖以生存的经常性收入，成为无业游民，威胁社会稳定。

　　5.农村社会保障制度不够完善

　　农村土地流转作为土地制度改革的核心内容，离不开各种配套制度的支撑。当前土地流转不畅，与配套制度改革密切相关，特别是农村社会保障制度。土地流转的前提是农村剩余劳动力可以转移，城乡有别的户籍制度将农民工挡在城市之外，使之无法享受城市的社保、医疗、教育等公共品，只能继续依赖土地为保障。城市的保障住房体系将农民工排除在外，农民在农村的房屋由于受政策限制不允许流转，无法变现获得进城的发展资金。农村医疗保险和养老保险等缺位，一旦土地流转后缺乏风险救济和社会保障制度，无法抵御各种风险，农民对土地仍有很强的依赖性。在城乡分割的体制束缚下，农民拽住土地，宁愿抛荒也不愿流转。

　　二、完善农村土地流转的建议

　　1.适度有效地推进土地流转

　　随着农村经济和农业现代化发展，农村剩余劳动力向非农产业转移，决定农村要实行适度规模的土地流转。违背土地流转的自然规律，将会给农业生产、农村发展以及社会稳定带来影响。相当长时期内，土地仍是农民生活的基本保障。只有二、三产业发达，农村剩余劳动力向非农产业转移，失地农民有稳定职业及收入来源，才可能出现较大范围土地流转，实现土地的适度规模经营。

　　土地流转速度与水平要与农村社会保障体系以及农村公共服务系统的构建相匹配，要符合一定阶段的生产力发展需要，并与土地流转的管理水平和服务体系、农业经济体制形式相适应。土地流转不能盲目推进，更不能违背农民意愿，用行政手段和资本力量推动土地流转。我国地区间政治、经济和文化发展不平衡，推进土地流转时要因地制宜。经济发展水平高的地方，多考虑土地的效益问题。经济发展水平较低的地方，多考虑农民的生存保障。 　　2.加强对土地流转的监管

　　国家加强对土地流转的监控，不仅可以规范土地流转，而且能合理、高效地实现土地流转。当前农村土地流转的法律政策相对明确，关键在如何通过规范管理和健全的机制将其落到实处。

　　国家介入土地流转管理的模式，国外已有印证，国家拥有专业知识，可以规范引导土地流转行为，达到防止土地兼并、提升土地流转规划程度、提高土地利用效率的效果。对违反流转政策的行为予以制止，对地方政府“越位”行为予以监督。对流转中出现的新问题、新情况要及时总结和解决，并建立土地流转监控体系，实现土地流转规范化。

　　3.完善市场化土地流转机制

　　建立土地使用权的市场化流动机制是农村土地制度变迁的必然趋势，而完善中介服务组织是发展市场化机制的关键。中介服务组织在农地的供需双方之间起桥梁作用，在流转信息、流转过程、流转监管、流转服务和流转保障等各环节建立有效衔接的系统化机制，为土地流转提供全程指导和服务。建立健全土地流转机制，培育土地流转中介服务组织，为农民自愿流转提供有效的信息、咨询、经济补偿、委托代理、合同签订、纠纷调解等。此过程中，乡镇政府应该积极引导中介组织发展，充分发挥其职能，如土地流转的资格审查、合同签订、档案管理等；制订土地利用与流转的长远计划，做好土地的集中连片和整理工作，改善农田基础设施建设，为农地流转创造良好环境；推动土地承包信息化管理，建立土地流转信息化统计系统和信息发布平台，使土地流转管理逐步走向规范化和信息化。同时，加快完善农村土地流转价格评估机制，使供需双方更为合理、高效交易。

　　4.加快土地流转立法

　　农村土地流转还处在探索阶段，相关法律法规和政策都经历了从无到有，从不规范到逐渐规范的过程。针对土地流转问题，国家应尽快制定和出台农村土地承包法的实施细则，制定有关农村土地流转的法律、法规，明确界定土地产权；建立和完善土地承包经营制度、土地流转合同管理制度、土地流转登记制度；制定土地流转管理的具体办法，建立土地流转纠纷处理和解决机制；制定具有可操作性的土地流转实施细则，实施土地流转登记备案制和流转合同制，指导和规范流转行为；进一步明确对土地流转的补偿标准和利益分配，保护依法形成的土地流转关系和双方的利益；制定规范的土地承包合同管理实施办法等法律修改措施，确保农村土地流转制度的长期稳定，保护农民土地权益，促进土地流转健康有效发展。

　　5.完善农村社会保障体系

　　推进农村土地流转是个系统的工程，需要将社会发展的各项政策统一规划、联动发展，创造良好的制度和社会环境。最为主要的是在全国范围内建立中央与地方政府相结合、覆盖全部农村的社会保障机制，如最低生活、医疗和养老保障等制度。地方政府依据中央的政策和结合自身实际，建立和完善符合当地实际的社会保障体系。加大政策实施力度、探索多元化的农村社会保障基金来源，加快农村社会保障制度的立法进程。

　　三、结语

　　随着农村经济发展，传统农业向现代农业的转型，以及农村劳动力就业向第二三产业和城镇的转移，土地流转出现加速和适度规模经营的趋势。农村土地流转将是一个长期过程，积极有效的土地流转，有利于推动农业乃至国民经济持续稳步增长。

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