我国农村集体建设用地流转中存在问题及解决途径研究

　　一、农村集体建设用地流转的概念及其必要性

　　（一）农村集体建设用地流转的概念

　　农村集体建设用地是指乡村企业、乡镇村公共设施、公益事业和农村村民住宅等建设所占用及其使用范围内的土地，是城镇以外我国广大农村和集体建设用地的统称。农村集体建设用地流转主要包括两部分：集体建用地所有权流转和使用权流转。

　　（二）农村集体建设用地流转的必要性

　　1. 平等保护土地产权的需要。农村集体建设用地流转是实现“两种产权”平等的要求。正是由于国有建设用地和集体建设用地在产权上的不平等，导致了农村集体建设用地在流转时的重重阻力。土地产权的不完整和不平等，不仅在土地制度体系上造成了很大的漏洞，也使得城乡统一土地流转市场的建立成为了空谈。

　　2. 市场经济发展的必须。具有中国特色的市场经济建立以来，土地本身不是商品，但作为社会发展建设的需要，人们迫切需要土地也能像一般商品一样，实现其在一定程度上自由平等流转、交易的功能。而现行的流转制度则对土地的正常合理流转带来了种种困难。

　　3. 建设社会主义新农村的需要，增加农民收入，实现城乡均衡发展的需要。农村集体建设用地的流转可消除城乡的地域界限差异，将给城乡结合部地区的农村集体组织和农民个人带来丰厚的持续性收入，对于促进地区的经济发展、增加农民收入、实现城乡的均衡发展有着重要的意义。

　　4. 缓解土地供应紧张局面，调整房地产市场的需要。农村的集体建设用地包括宅基地，乡镇企业用地，村落公共用地等，如果农村几亿亩的闲置用地能够进入土地供应市场，将对平抑房价非常有利。

　　二、目前农村集体建设用地流转所存在的问题

　　（一）现行制度的内在矛盾

　　《土地管理法》第63条规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。但是在《宪法》第10条又明确规定土地使用权可以转让，从条文中并没有限定为只有国有土地可以转让。如此看来，作为下位法的《土地管理法》突破了上位法《宪法》的有关规定。

　　（二）现行制度与现实的矛盾

　　当前私下的建设用地流转已变成现实生活中的常态。对于用地方的企业来说，实行“流转”，意味着降低了企业的准入门槛。而这个门槛对于中小企业的影响是非常巨大的。很多企业无法通过正规途径获取建设用地，这就形成了现行制度对流转横加限制同现实生活对流转的强力需求的矛盾。

　　（三）土地产权关系不清，流转主体不明确

　　《宪法》、《土地管理法》等重要的法律文件中都明确规定除规定属于国家即全民所有的以外，都属于集体所有，农民理应是农村土地的真正所有者。但从现行立法来看，法律并没有界定哪些土地是国家的，哪些土地是集体的，更没有界定哪片土地属于哪一个集体所有。

　　（四）农村集体建设用地使用权流转收益分配不合理

　　由于产权关系不明确，致使部分基层政府通过各种方式自主决策，并对集体土地所有者和农民隐瞒土地流转收益，并将隐瞒的收益擅自挪作它用。不仅乡镇一级政府作为管理者设法参与收益分配，同时市（县）级政府参与收益分配的现象也大量存在，少数市（县）级政府截取的收益比例还比较高。

　　三、解决农村集体建设用地流转问题的途径

　　（一）完善立法，严格执法

　　1. 应在物权法上明确规定：1）集体建设用地使用权的物权属性，并且根据其权能有占有、使用和收益，进一步明确其权利性质是用益物权。2）集体土地所有权和国有土地所有权平等。3）集体建设用地使用权可以流转。

　　2. “流转”制度所反映的社会关系除了被“物权法”调整外，其余都由“土地管理法”来调整。

　　3. 国家应该授权国务院先行将上述制度安排固化在行政法规中，并在全国若干试点区域适用。也就是说，国家从在修改土地管理法之前，应该默许流转试点区域地方政府的相关法律规范，对不适合的加以调整即可。

　　（二）明确市场主体

　　1. 应明确界定流转主体为村民小组。村民小组最为适合成为集体建设用地流转的流转主体，它有利于强化农民个人的所有权意识，从而提高他们生产的积极性和创造性。

　　2. 强化流转主体权属登记工作。一旦放开集体建设用地使用权流转市场，如果没有健全的产权登记制度，势必会产生大量纠纷，这些纠纷的产生反过来又势必影响集体建设用地使用权流转市场的正常运行，甚至危害社会的稳定。

　　3. 完善流转主体的经营管理机制特别是决策机制。集体建设用地流转的具体经营组织形式应由土地所有人决定。

　　（三）健全市场运作机制

　　1. 严格限制流转的建设用地范围和用途。如果对流转的集体建设用地范围不加严格限制的话，势必会导致一味追逐高额利润差，而使得农用地大量转为建设用地，从而使得农用地面积急剧减少的不良后果的现象发生。

　　2. 明确规定流转的条件。遵循传统民法上不动产交易的一般原则，即书面契约和登记生效原则，同时对流转期间作最长且必要的限制。

　　3. 构建科学合理的流转定价机制。建立合理的价格机制包括三方面内容：一是土地供需双方按照市场需求自主定价。二是政府实行基准地价制度。三是价格服务机制。

　　（四）完善市场体系

　　1. 在市场统一和权利平等原则下，做好配套措施工作。建立国有建设用地和集体建设用地使用权流转的统一市场，实行“同地、同价、同权”的原则，并进一步做好落实此原则的配套措施。在上述“三同”原则下，通过适度增加建设用地的供应量，强化国家对土地市场的调控，可以抑止地产市场价格快速增长的趋势，降低企业的成本，从而促进经济的更大发展。

　　2. 完善市场服务体系。服务体系是市场经济建设必不可少的条件，完善的服务体系也是市场经济成熟的标志。“流转”的市场服务体系主要包括“流转”中介服务机构的设立和“流转”信息服务网络的搭建等。

　　3. 完善市场管理和监督体系。一是土地人市的审批制度。这也是本文前述的把握好“流转”的第一道关口，即严格控制农用地转为建度；二是地价管理制度。当土地价格严重背离其价值时，政府有必要依法采取各种措施及时干预不正常的土地交易市场；三是对违法用地的监督控制制度。采取多种方法来监督和控制违法用地情况的发生，建立、健全违法用地的预警机制和及时的公示机制。

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