务川自治县农村建设用地整治存在问题及对策

　　0 引言

　　务川是贵州省、遵义市北联重庆特别是北入武陵山广大地区的门户和咽喉，是重庆及武陵山地区南联贵州协作区的桥梁和纽带。务川将在国家及我省调整经济结构、大力发展绿色经济和在务正道区域布局实施煤电铝一体化循环经济工业基地的背景下，按照省委省政府工业强省、城市化带动的战略方针，着力推进工业化、城镇化发展。两化发展需要大量财力支撑的同时，更需要大量的建设用地加以保障。一方面，近三年来务川经济快速发展，本论规划建设用地指标已所剩无几，建设用地供求矛盾日益突出，耕地保护任务非常艰巨；另一方面，务川县农村建设用地总量10倍于城镇建设用地，且布局较为分散，利用效率低。因此，通过农村建设用地整治，将废弃、分散、利用低效的农村建设用地进行有序的缩减，不但可以为务川工业化、城镇化快速发展提供大量的建设用地保障，缓解耕地占补平衡的压力。同时可以对相似地区新农村建设、城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩工作有一定的指导作用。

　　1 务川县农村建设用地利用中存在的问题

　　1.1 农村居民点多、散、乱现象比较严重

　　受自然条件及传统农业生产方式的限制和影响，务川县农村居民点的分布大多是沿各级、各类公路布设，部分农户则为了耕作方便散居在山地、耕地之中。自然村犹如“满天繁星”到处散落，这一现象在务川西北部表现尤为突出。

　　1.2 农村居民点用地比较粗放

　　据相关统计，2010年年末， 贵州省农村居民点共计328030.24hm2，同年，居住在乡村的人口22997688人（第六次人口普查），人均村庄用地面积为142.64 m2。大大超过了建设部颁布的村庄人均用地100―120m2的标准。务川县人均村庄用地面积为 287.29m2，远远超过贵州省人均村庄用地面积，农村居民点用地利用率不高。另外， 由于缺乏统一的规划布局，致使村民建房选址较为随意，乱搭乱建和超占现象多，亦造成土地严重浪费。

　　1.3 存在“空心村”现象，并有继续扩大的趋势

　　随着城镇化、工业化进程的加快，进城务工的农民越来越多，并在城市长期居住下来，而村内的房屋任其空置。同时村民重新修建住房后，原有旧房也没有拆除，形成一户多宅，造成部分农村闲置的宅基地。根据我省“十二五”发展的战略重点和主要任务以及务川县十二五发展规划，至“十二五”末城镇化率年均递增2个百分点以上，到达40%以上，城镇城人口达到15万人，39万人中有10万人要住到城市中去，以目前贵州省人均用地142.64m2计算，将有11426.4hm2的农村宅基地可能闲置。

　　1.4 农村工矿废弃地较多

　　务川县矿产资源丰富，尤其是汞矿产出地质条件优越，开发利用的外部环境良好。采矿用地172.77hm2，占土地总面积的0.06%。采矿用地现状布局较为分散，私人采矿点较多，占地面积大。由于有些矿场片面追求经济利益和缺乏管理导致开采无序，土地损毁较为严重，影响当地生态环境建设。目前很多私人采矿点已经关闭，原来的农村工矿用地将造成闲置废弃，因此农村废弃工矿用地必需整治。

　　2 务川县农村建设用地整治中存在的问题

　　2013年随着全省城乡建设用地增减挂钩试点工作的开展，务川县逐步开始实施一些包含农村居民点、工矿废弃地等各类农村建设用地复垦的土地整治项目，全县共实施城乡建设用地增减挂钩试点项目500亩。但由于这项工作开展时间较短，各地经验不足，本着先易后难的原则，项目主要对象多数都是选择实施相对比较容易的农村工矿废弃地，需进行安置的农村居民点用地仅38亩，这一方面反映出务川县农村建设用地整治尚有较大潜力可挖；另一方面，通过近三年来的城乡建设用地增减挂钩试点项目的开展也反映出务川县在农村建设用地整治工作中一些亟待解决的问题。

　　2.1 与之相关的法律法规缺乏

　　整治工作涉及土地管理部门、当地政府和整治区村民个体三者间的权力和利益。然而，目前法律法规仅仅是针对整治工作进行宏观上的规定，对整治过程不能进行全程的法律约束和控制，不能达到农村建设用地整治过程有法可依，有规可循。导致在整治工作中部分权力得不到保障，特别是作为弱势群体的农民的合法权益得不到保证，进而产生对农村土地整治工作的抵触情绪，导致整治工作不能顺利实施。农民个体利益、农村集体利益及地方政府利益无法得到合理的协调，进而影响土地整治工作的整体推进和协调发展。

　　2.2 对整治工作的内涵认识不深，专项规划滞后

　　土地整治工作开展的时间长，但就农村土地整治工作而言开展相对较少。普遍存在重视农用地整治，而轻视建设用地整治的情况。对农村建设用地整治工作的内涵认识不够深入，实施经验不足，没有充分掌握农村建设用地的基本情况，特别是农村居民点分布分散、多、小的特点，导致编制的专项规划不能充分指导整治工作的实施。

　　目前编制的土地专项规划与农村建设用地整治相关的规划有《城乡建设用地增减挂钩专项规划》、《城乡建设用地增减挂钩实施规划》和《土地整治专项规划》等。三个规划编制的背景、侧重点、规划期限均不一致。同时三个规划与新农村建设规划相缺乏衔接，导致整治工作实施没有形成整体规划和布局，实施效果不明显，效益不高。 　　2.3 农村建设用地整治资金需求庞大、来源渠道单一

　　农村建设用地整治工程包括农民集体及个人的重新布局安置和整治区域工程建设，工程量较大，因此资金是否充足到位，是整治工作的关键问题。然而从目前整治资金的来源看，主要是政府财政资金单方投入，缺乏多渠道的资金来源。

　　2.4 农村建设用地整治没有形成统一的标准和完整的体系

　　农村建设用地整治是一项系统工程，所包含的搬迁安置补偿、工程建设施工、基础设施建设等工作涉及一系列政策性、技术性标准，由于工作处于起步阶段各级各类标准尚未建立，或者已建立但缺乏对一定区域的统一化和规范化，从而出现了相邻县（市）、相邻乡（镇）、相邻项目区补偿标准、建设标准不统一、不一致，甚至存在较大差异的现象，从而对今后同类项目的推进带来一定难度。

　　2.5 农村建设用地整治工作粗放、缺乏规范化

　　与以往的农用整理相比农村建设用地整治具有其独特的性质，农村建设用地整治是一项民心工程，要求相关工作人员深入实际，踏实工作，细心到位，实现多赢。采取行政强制措施实施会产生很大的阻碍，由于部分项目工作比较粗放、不规范，群众工作做得不到位，甚至出现层层克扣，安置补偿不及时、不到位的现象，影响了群众的积极性。因此，必须通过制度创新形成利益激励机制，分别针对地方政府、村集体组织和农民个体三者的利益采取不同的激励驱动机制，促使在机制的驱动下充分调动地方政府主动投入、农民群众积极参与。

　　3 务川县农村建设用地整治对策

　　农村建设用地整治作为土地整治的重要部分，具有重要的地位和明确的意义。由于在近几年的实施中遇到了巨大的阻力，为缓解建设用地的巨大需求压力，快速推进农村建设用地整治工作可以从以下几个方面入手：

　　3.1 完善地方法规，加强整治工作的法制建设

　　不断完善地方法规，在法规中明确农村建设用地整治过程中的各个环节所涉及的当地政府、相关部门和村民个体之间的权力、义务和利益。完善土地整治利益激励机制和约束机制，为整治工作提供有效的法律保障。

　　3.2 完善专项规划编制，统筹协调整治工作

　　统一规划的目的在于统筹各部门协调开展整治工作，合理利用农村建设用地、统筹安排城乡建设。农村建设用地整治专项规划应与生态移民规划、退耕还林规划、新农村建设规划等充分衔接，做到统筹规划，分项实施，同步推进。

　　（1）加强土地整治宣传力度

　　充分利用各种渠道，对整治专项规划、年度实施方案、整治收益等进行广泛宣传，提高公众对整治工作的认识，加强民众对整治工作的支持力度，动员各种社会力量参与土地整治。

　　（2）加大土地整治规划的公众参与、社会监督

　　强化规划实施的部门协调与沟通配合，加强规划民主决策和公众参与，建立完善的规划信息公开制度。广泛征询社会公众和土地权利人意见，将公众参与制度贯穿规划实施全过程，将规划方案成果、规划实施信息予以公示，接受社会监督。

　　3.3 拓宽资金的渠道、加强筹措的力度、规范资金使用

　　地方各级人民政府必须高度重视整治资金筹措，应将农村建设用地整治后置换出来的建设用地指标带来的收益为整治资金的重要来源。同时制定农村建设用地整治资金管理办法，明确整治收益的分配对象，按照“谁出资金整治，谁分配收益”的原则，确保投资方的利益。逐步引导社会资金参与农村建设用地整治工作，拓宽整治资金来源渠道。

　　出台各种优惠政策措施，鼓励鼓励村民个人投资，市场成熟的地区可以通过招商引资，社会企业的投资。同时，建立农村建设用地整治资金账户，实行专户专管、专款专用，保障资金使用合法合规。

　　3.4 加强农村建设整治规划实施管理和规范技术标准

　　依据地方法规制定详细的规划实施管理办法，为规划高效、顺利的实施提供有力的保障。管理办法中明确规定土地整治规划实施的主、客体的责任和义务。严格执行土地整治规划相关技术规范，涉及务川土地整治的项目的申请、立项、批复、设计及工程验收等必须符合国家、省、市等相关政策和行业技术规范，对不符合相关政策和技术规范的项目一律不予立项、批复和进行工程竣工验收。

　　3.5 实行严格的监督制度，并实行工作的激励机制

　　在严格执行相关法律法规的前提下，地方各级政府应根据地方实际情况制定规划实施监督管理办法和考核机制，对规划实施的每个环节进行严格的监督，确保各项工作顺利落实。

　　在实施的过程中分别针对地方政府、村集体组织和农民个体三者的利益采取不同的激励机制，促使在机制的驱动下充分调动地方政府主动投入、农民群众积极参与。

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