摘 要:乡镇与村庄之间具有三重关系:一是乡镇党委与村党支部的领导与被领导关系;二是乡镇政府与村委会在村民自治事务范围内的指导与被指导关系;三是乡镇政府与农民在政府依法行政事务上的管理和被管理关系。第一重关系体现党的领导原则,第二重关系体现村民自治原则,第三重关系体现依法行政原则。乡村三重关系是一个有机的整体,以其中任何一个关系、一个原则来否定其他两个关系、两个原则,都会造成乡村关系的失调。从我国乡村治理的现实需要出发,为建设良性互动的乡村关系,关键在于融三重关系为一体,有机配合,互相促进。
中国农村村民自治制度的建立和发展,使我国的乡村关系发生了根本的变化。这就是,从过去单一的政府行政管理与被管理的关系,向多重关系并存的结构转型。那么,这种结构性的多重关系,究竟包括那些内容?如何从实践和理论两个层面来认识和把握这些关系及其内在的联系?这些就是本文所要探索的基本问题。2001年10-12月,“中国农村权力结构研究”课题组在广东部分市县(区)就农村基层民主建设中存在的突出问题进行了调研,共调查了8个镇,12个村,内容涉及到镇村关系、村支两委关系、村级经济与村级组织的关系等方面1。在调查中,课题组成员广泛接触了市县(区)有关领导、乡镇干部、村党支部书记及支委成员、村委会主任及村委成员、村民等。本文的经验材料主要来自这次调查,同时还参考了相关部门的调研报告。本文提出的实际问题均来自基层,特别是镇村两级干部,亟待理论工作者和党政有关部门深入研究。
一、 基层视野中的乡村关系问题
乡村关系有丰富的内涵。本文所要分析的“乡村关系”,主要是指乡镇政府和村级组织所形成的地方治理结构。所谓地方治理(localgovernance),就是地方多元主体协同公共管理的过程,而治理结构主要是指治理主体之间的制度性关系。基层视野中的乡村关系问题,主要是基层干部就村民自治新形势下乡村关系所提出的疑问或“怎么办”。基层反映的问题不少,比较突出的是如下几个方面。
1、政策落实的组织路线难保证,政令贯彻的渠道出现淤塞。
过去,村级干部由乡镇选拔、培养和任用,这是乡镇政府执行上级政策的一个组织措施或者说“组织路线的保证”。村委会干部实行村民直选之后,村干部的乌纱帽掌握在村民群众手中。村干部执不执行上级的政令,还要看村民的脸色。因此,对于像计划生育、收费、追款这些得罪人的事情,许多村干部采取回避的态度,使政令渠道出现了梗阻现象。一位被访的镇委书记说:“在过去,如果村干部办事不得力,镇里可以停他的职,现在不能这样办,要村民来罢免。而一些不明事理的村民,就是喜欢那些敢同政府对着干的人。”一位被访的副镇长说:“完全否定乡镇政府对村级干部的管理权,是有负面影响的,政令不通就是综合表现。有的人借村民民主来抵制镇政府的政策执行和管理。例如我们镇,政府对村里征地款的分配和使用,就存在失控问题。镇政府不是想从中瓜分什么利益,是政策不许分光吃光。而农民的想法很简单,就是不放心集体来管钱,要落袋为安。现在实行村民民主决策,政府还有没有权去干预这样的事情?”然而,乡镇干部工作再困难,毕竟还有退路,大不了异地为官。可村干部就没有这样的机会。国家的财政不能保障村级干部的生活,而国家的政策又要靠他们去落实。许多村干部有这样的心态:完全听从上级的指示,得罪村民多了就会没有退路。一位被访的村干部说:“上头布置的事情不少,但经费跟不上。上面布置的任务完不成,要挨批评,当个村干部还要由村民来挑三拣四,夹缝里做人真难。”一位村主任则反映:“现在的村主任真难做。你是村民选的,就得维护村民的利益,这个道理我们明白。但是,一旦村民的个人利益和集体利益有矛盾时,就不好处理了。例如我们村,难度最大的事情要算撤违章建筑。农民几乎花费了全部积蓄才建起一栋新楼,政府一说是违章建筑,就要撤掉。我们村干部就是再讲原则、再下狠心,手都硬不起来。”
2、乡村两级干部对村民选举都存在一定的厌倦和畏难情绪,影响地方治理绩效的提高。
笔者调查和有关部门的调研情况都反映,无论是乡镇政府官员还是村干部对村民选举都有厌倦和畏难情绪。问题主要体现在三个方面:一是村民选举的组织工作似乎成了乡镇政府的“额外负担”。有些乡镇干部反映,按理说村民选举是村民自治分内的事情,政府只起指导作用,但实际不是这样。搞一次村民选举,镇里干部要全员动员,由领导各带一路人马奔赴各村,目的是保证选举一次成功,否则劳民伤财。结果,人疲马倦不说,往往费力不讨好,还有人怀疑镇里从中搞鬼。二是村民的投票主动性不够,不发补贴不投票,导致村民选举的成本不低。在笔者调查的这些农村,投票的误工补贴是5-30元/1次(平均是15元/1次)。投票补贴好像是公社时期的“政治工分”。几乎所有的被调查村干部都认为,如果不发投票补贴,《村委会组织法》规定的“双过半”就难以保证。番禺有个穷村,年收入5万元左右,选民2300多人,村里一次投票选举就要耗空村集体的全部积累。结果,新上任的村委会接手一个空架子,其工作的难度可想而知。三是选举出来的干部,有个三年任职的时间限制,真正投入工作的时间不多。因此一些镇干部反映,部分村委会干部的实际工作状况是,第一年适应适应,第二年初入角色,第三年等待选下台。也就是说,真正发挥作用的时间不超过一年半,村民选举的前后事情就得花费了村干部一年半的时间和精力。
为农民提供更多更好的公共产品和社会服务,是乡村地方治理的目标。而地方治理绩效就是公共产品的产出与成本投入的比值。上述问题表明,村民选举对地方治理绩效的贡献还没有达到预期目的。特别是对于那些经济比较发达的农村来说,村委会要管理上亿的资产,客观上要求建立一支相对稳定的干部管理队伍,但目前三年一届的村民选举是把全部的村委会成员纳入选举范围,这在客观上不利于干部管理队伍的稳定性,适应不了发达农村对管理工作的更高要求。
3、村委会不作为,政府难介入,“指导-被指导关系”往往变成了束缚乡镇工作的绳索。
下面这个案例反映了乡镇政府为何难以介入处理不作为的村委会(村名和人名均有改动):
鹤村是广州白云区的一个纯农业村。全村1365人,选民900多人。1999年本村实行第一次村民直选,村民们兴高采烈地把本村首富邹姓村民选为村主任。邹的企业办在村外,在广州郊区一带小有名气,据说年产值几千万。但鹤村是个负债近400万的村子。村民选举邹的意图是希望这个经济能人把村里的经济搞上去。可是,邹是个“三板斧”,三招不见成效就走人了。两层楼的村委会办公室,仅由妇女主任和女会计留守,村里人戏说村委会成了“尼姑庵”。村支书是小姓人家(该姓占全村人口的20%),看到大姓人多势众(占80%),左右选举局势,也就不图在村里发展了。其实,支书也是搞建筑承包发家致富的经济能人,在他担任支书期间,他自带资金近400万元,把这个远郊小村变成了全国园林绿化百强村。村委会所欠之款的“债主”就是这位村支书,可村支书的钱又主要来自自己的建筑经营收入和银行贷款。
村委会不见村主任,村支书因是小姓人家受到排挤,村级组织也就陷入了瘫痪,村庄则处于事实上的无政府状态。结果,昔日园林绿化村变成了现在的脏乱差村。村里的公共厕所污水横流,村里的水泥路面四处断裂,村庄呈现出破落的样子。
本村第一届直选出来的村委会主任,令村民大失所望,即使本家村民也直摇脑袋。而镇里干部只有干着急的份儿。对这种不作为的村主任,镇里似乎只有等待村主任自动辞职,或等待村民召开罢免会。然而,谁来召集村民会议行使罢免权呢?《村委会组织法》规定是村委会。问题是,有召集权的村委会连主任都不见了。即使村主任在村里,由他主持的村委会召集村民会议来罢免自己,也不是一件容易的事情。村主任去留的问题整整花了两年时间才解决,使村庄陷入无政府状态,村民的致富梦也成了泡影。
毫无疑问,乡镇政府是地方治理的主体,无论党的方针政策,还是政府的法律法规,最终都得由基层党政部门贯彻落实。为什么“指导-被指导关系”会成为一些乡镇工作的束缚而导致乡镇干部对村民自治的牢骚和焦虑呢?笔者在调查中发现,主要是实行村民自治制度后,无论是乡村基层干部还是普通农民,对如何界定乡镇政府与村委会的关系的问题,存在一定的模糊认识。不少乡镇干部觉得乡镇政府与村委会是“指导与被指导的关系”,因而在贯彻落实上级布置的任务的时候缩手缩脚,不知道该如何去工作。
我们知道,市县对乡镇建立了比较严格的责任机制或政绩考核制度,特别是“一票否决”的硬性规定迫使乡镇干部要设法完成下派的任务。但《村委会组织法》原则上不允许乡镇政府采取上级对它的那套责任机制来要求和约束村级组织。于是,在自上而下层层相扣的责任机制上,正是在国家政权组织的最基层(国家与社会的连接处)出现了一个责任制度的断层,客观上使乡镇干部陷入了上压下顶的困境。一位被访镇委副书记的话,值得我们思考。他说:“现在搞的这种村民自治,令我们基层党政干部左右犯难。‘左’就是积极,积极过了头,就有可能违反《组织法》中的‘指导-被指导’的规定。‘右’就是消极,而消极过了头,农民就有可能上告你政府不作为。指导-被指导关系束缚了基层干部的手脚,一些工作就耽搁起来了。”
4、村支两委关系亟待从根本上理顺。
实行村民直选以后,摆在乡镇政府和村级组织面前的又一个难题,就是如何理顺村支两委的关系,建立合理的分工协作机制。过去,党支部的地位和职权都很明确,就是支书抓全面,是各项工作的“第一把手”。现在情况发生了变化,尽管党支部的地位被明确为核心领导,但支部的职权究竟包括哪些具体范围,却不清楚。党支部领导村委会这个政治原则,乡村两级干部和村民一般都不会去质疑,但依照《村委会组织法》,村委会比较明确的职权有七八项之多,如协助乡镇政府的工作、承担本村生产的服务和协调工作、维护集体经济和村民合法权益、管理村集体土地和其他财产、开展多种形式的社会主义精神文明建设等等。这说明,村委会和党支部在职能分工上应该有所不同。党支部领导村委会不能变成党支部包办村委会的工作。那么,村委会和党支部究竟如何分工协作,乡镇政府似乎也难以提出既符合《村委会组织法》、又符合党的政策的具体方案。这样一来,村支两委关系是否顺当,往往取决于村主任与村支书的私人交情,许多事情靠“拍肩头”搞定。
某市的一份调查报告反映,有的村党支部书记与村委会主任矛盾尖锐,内耗严重。这种矛盾多是村委会选举时产生矛盾的延续。作为村支书,选举时落选了,心中有气,抱怨对方在选举中靠家族势力拉票,导致自己落选。作为村主任,选举时就与村支书撕破了脸,以为自己的得票最多,就不把村支书放在眼里。有一个村的村主任,当选后故意在村支书门前放鞭炮奚落村支书落选,使村支书怨气难咽。个别农村的村支两委关系紧张到了剑拔弩张的地步,例如广州市红星村就是这样。在红星村,新当选的村主任不能从村支书手中接管村务管理权和经济审批权,无法履行村委会的职责,于是另设账务,另组村治安队伍。导致一个村庄,存在党支部和村委会的两支治安队伍,两套理财小组,村民群众无所适从。
一些地方乡镇对村干部工资补贴的偏颇态度,不利于村支两委矛盾的解决。例如,有的乡镇规定按村委会编制拨付工作补贴,支委不兼任村委会职务的,属于编外干部,除领取开会、公干误工补助外,没有任何工资补贴。有的乡镇,以支委为工资补贴对象,凡没有进支委的村委会成员,没有工资补贴。还有的乡镇,把村支两委成员全部纳入工资补贴对象,但村主任的工资补贴比支书低一级。这些措施容易造成这样的印象,以抬高村支书来贬低村主任或者相反,导致了村干部的不满情绪。
从经验调查情况来看,部分村支两委关系矛盾的原因主要有三。一是村支书不愿放弃手中的权力,习惯了大包大揽、一个人说了算,忍受不了村委会接管村务的法定要求。二是村委会接管村务,要求清产核资,摸清家底,这对那些存在
经济问题的村支书来说,意味着劣迹暴光,他们必定会拼命抵制和诋毁村委会,把村民选举说成是“贿选”、“家族黑恶势力拉票”、“反对党的领导”,试图摧毁村委会合法性而自保。在这种情况下,村支两委的冲突、村主任和村支书的较量、干群关系矛盾、新老班子的拉锯战等,实质就是少数村干部以权谋私和多数群众为维护自身合法权益而进行的斗争。三是村委会主任及村委成员的政策水平低,无视规章制度,对党支部的领导有抵触情况,村中的大事不与党支部沟通和商量,但又缺乏必要的管理经验,因而难以同党支部合作共事。
5、一些村干部,包括村支两委的成员,只顾及本村本组的利益,置政策、法律于脑后,以“为民请命”的姿态与乡镇政府对着干。
客观地说,在那些干群关系紧张的农村,村民们对政府有怨气。这种怨气,一是来自于计划生育工作中的强制,二是来自农民负担问题解决不力,三是对一些基层干部的衙门作风、贪渎行为的义愤。当这些怨气得不到有效舒缓而累积到“活火山”的地步,村干部往往以为父老乡亲“请命”的姿态,采取同乡镇政府不合作甚至对抗的行为。当然,如果乡镇政府推行的是假国家之名而谋小集团利益之实的“土政策”,那么村级干部的对抗行为是有正当性和号召力的,否则没有合法性。问题是,对那些不分青红皂白地抵制政府的村干部,特别是由村民直选的村委会干部,乡镇政府究竟有没有处置权?《村委会组织法》缺乏明确的规定,乡镇政府也就只能“责令”村委会遵纪守法了。
其次,有些村规民约字面上不违法,但明显侵犯部分村民的利益。例如,广州一些农村的村规民约规定,即使户口在本村,外嫁女也无资格享受集体分红。这个规定明显损害了这一部分村民的利益。过去遇到这样的情况,乡镇政府及有关部门(如妇联)可以及时纠正。现在就难办了,村级组织可以凭借“不能违背村民群众的民主意志”这个法宝,直截了当地拒绝有关部门的合理要求。
二、 乡村三重关系的理论分析
上面所提到的只是基层面临的部分情况。即使挂一漏万,也暴露了乡村关系面临的实际问题。这些问题的根源不少,最主要的是没有认识到乡村之间其实存在三重关系。以其中的任何一种关系来否定其他两个关系,都会引起乡镇关系的失调。
建国后最初30年间,乡村关系变化的基本走向是“以党领政”,最后形成的“党的一元化领导体制”是这一走向的顶峰。80年代农村土地制度改革以来,乡村关系曲折多变,不断调整。但就发展趋势来看,村民自治的发展势头不可扭转,乡镇政府对农村社会的公共管理应该加强,党对农村工作的领导地位更加不可动摇。这个政治现实,就是我们判断乡村关系的基本前提。一切制度设计或制度创新,都应该以此作为出发点。
自我国推行村民自治制度以来,乡村关系经历了10多年的重新建构,目前形成了有机联系的三重关系:
一是乡镇党委与农村党支部之间的领导和被领导关系,体现的是党的领导原则。
二是乡镇政府与村委会在村民自治事务范围内的指导与被指导关系,体现的是村民自治原则。
三是乡镇党政机关与村级组织之间在贯彻执行党的方针政策、国家法律、政府公共政策等事务方面的行政管理与被管理的关系,体现的是依法行政原则。
这三种关系及原则是一个相互渗透在一起的整体,不能分割,也不能以其中任何一种关系或原则,来否定其他两种关系或原则。然而,在处理乡村关系问题上,“持其一、否其余”的事情是经常发生的。归纳起来,主要有几种表现。
第一种情形,以乡村上下党组织之间的领导和被领导的关系,来怀疑和否定“指导与被指导”关系及“依法行政的管理与被管理关系”。这种情形就是那种“以党代政”、“党包办一切”的状况。应该说,这就是“党的一元化领导”的传统模式。上面陈述的情况反映了这个问题的存在。在农村,如果继续坚持以党代政,以党的领导原则否定村民自治原则,那么村委会及其选举制度都是多余的。如果乡镇政权机构也只按这一原则建构,那么乡镇政府也是多余的机构,也可合并到党委中去,形成党政一班人马、两块牌子。问题是,这样一来,乡村关系也就变成了纯粹的上下级党组织关系,结果只能是各级政务消失于党务之中。
第二种情形,即以乡镇政府与村委会在村民自治事务内的指导和被指导关系,来否定乡镇基层党委的领导,否定乡镇政府对农村社会、对村委会依法行政的管理关系。这种情况走向极端,就会使村庄变成一个“世外桃源”,实质上就是陷入无政府主义状态。之所以会出现这种情况,关键在于没有搞清楚村民自治的前提。这个前提是什么呢?就是在“村民自治范围内的事务”,村民享有国家法律所保障的自治权利。
从政治学学理上看,一国宪政下的任何地方自治权都是有限的。不然的话,“自治状态”就成了“主权状态”,如果走向这种“主权状态”,实质上就是地方割据或分裂主义。因此,无论是地方自治,还是社区自治,都是统一宪政制度下的地方治理模式。村民自治是农村社会的一种治理模式,其组织形式、职责范围、运行规则、权利义务等都是由国家法律来保证的。就我国的村民自治来说,我国的宪法确立了村民委员会的宪法地位,《村委会组织法》保证了村委会在处理属于本村事务上的自治权。因此,这种村民自治的活动,本身就是依法治理的活动,否则,村委会的合法性就不存在了。如果村委会的行为游离了国家的宪法和法律的规定范围,如果村委会对合法政府采取对抗性行为,乡镇政权机关当然可以立即停止其职权。乡镇政府的这种行为不受“指导-被指导”关系原则的约束。
第三种情形,就是以乡村之间的行政管理与被管理的关系,来否定“指导-被指导”关系,来替代基层党组织之间的领导与被领导关系。这种情形就是所谓的乡村关系的行政化倾向。
这种情况之所以发生,在于乡镇政府混淆了村民自治事务同国家政治及行政事务的界限,直接或间接地干预属于村民自治范围内的事务。主要表现不外三个方面:一是干涉村委会依法选举和村委会人员变动。如左右村委会选举、刁难乡里不中意的候选人、无故停止村委会的职权、强行调整村委会领导职位、强行把自己信得过的人安插到村委会班子。二是干预村集体财务收支。有些乡镇借“村财镇管”的机会,搞“一平二调”,刮变种的“共产风”,从而损害农民的利益。三是干预农民的生产经营自主权,“逼农致富”,强迫农民种这种那,又无力帮助农民承担市场风险,结果加剧了政府与农民的紧张关系。
以上分析,说的是一个道理,即乡村之间存在三种性质不同的关系,混淆之,或者“持其一、否其余”,都会造成这样或那样的矛盾、紧张甚至对抗。因此,我们要在区分不同关系性质的同时,理清三者之间的联系,才能从理论上回答基层提出的“怎么办”。
党的领导原则、村民自治原则、依法行政原则,犹如处理乡村关系的三驾马车,只有并驾齐驱,才能有效地治理乡村社会。
我国是一个社会主义制度的国家,坚持党的领导是一个不可动摇的政治原则。在中国搞村民自治,排斥、否定、脱离党的领导,都将一事无成。因此,要把坚持和完善党的领导作为推动村民自治的强大制度力量。而党支部应该贯彻落实江泽民“三个代表”的重要思想,使村民自治这一社会主义民主的伟大实践大踏步前进。然而,一些人自觉或不自觉地将加强党的领导与加强基层民主对立起来,这是一种偏见。笔者在调查中,看到许许多多农村,两个文明搞得很好,这与当地党的基层干部的勤奋有为是密不可分的。拿鹤村来说,当这个村庄衰落得实在不像样子的时候,镇政府借宣传贯彻“三个代表”的东风,及时派驻工作队,使鹤村的面貌迅速朝好的方向发展。我们不否定,基层党组织内部确有一些横行乡里、鱼肉百姓的坏人,但这些蜕化变质的土霸王毕竟是少数。因此,对于不服从党支部领导的情形,要具体分析村支两委的实际情况。如果村干部排斥的是一个合格的党支部,那么,这样的村干部不换思想就换人。如果党支部成员确实变质了,乡镇党委就要及时把有问题的村支书或支委撤换掉。
关于乡镇政府与村委会的指导与被指导原则的适用范围,《村委会组织法》其实有比较明确的界定,即限于“本村自治范围内的事务”。村民自治范围内的事务,概括起来说就是“本村的公共事务和公益事业”,因为这些事务既要村民积极参与,也为村民所共享。具体内容则复杂多变,主要包括办理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,发展本村经济,管理本村集体土地和公共财产,发展文化教育等等。
事实上,村委会所担负的工作,有许多是要配合乡镇政府的行政管理和社会服务工作。这些事务一般具有跨村性质,需要乡镇政府组织牵头、协调才能办好。例如,合理利用自然资源、保护和改善生态环境、文化教育、公民教育、普法宣传、社会主义精神文明建设等等,都不是一个村委会就能办好的事情,而是一个地方各类社会组织和成员的共同责任。而我们所讲的“乡村治理”,就是指这种多元社会主体或组织协同进行公共管理从而造福乡村社会的工作。属于“本村自治范围内的事务”,乡镇当然不能借行政权力来干预,应该严格遵守“指导与被指导”的关系原则。
然而,乡镇政府有责任指导村委会如何开展村民自治工作,有权力监督村委会是否依法开展工作。例如,对于那些不及时、不真实地进行村务公开的村委会,乡镇政府及时干预不仅是正当的,而且是必要的。对此,《村委会组织法》第22条已有明确规定。
再说依法行政原则的问题。依法行政是乡镇政府的基本行为准则和要求。乡镇政府对其所管辖的所有村庄,有合法的管辖权和行政权,村民、村委会、村民代表会议、党支部等村庄内的任何组织和个人,都不能以任何理由拒绝或不服从国家的基层政权机关的依法行政行为。因而,对于那些公开抵制乡镇政府依法行政的村级组织,乡镇政府应当有权停止其职权,直接组织村委会或者党支部的改选工作。否则,国家法治统一的原则就得不到制度保障,村级组织就有可能成为游离于国家法度之外的“法不入之领土”。
要建设一个法治社会,乡镇政府必须依法行政。而作为公民,村民不仅能够以权利制约权力,而且要履行遵守国家法规、完成法定任务的义务。公民权利和义务的统一,既是公民权利得以保护的前提条件,也是政府依法进行社会管理、行使国家权力的社会基础。因此,乡村之间建构良性互动关系,本身就是社会文明与进步的标志和要求。
三、 结论
从我国的政治现实出发来看,乡镇与村庄之间建立了三重关系:一是乡镇党委与村党支部的关系,二是乡镇政府与村委会在自治事务范围内的指导与被指导关系,三是乡镇政府与村级组织在行政事务上的管理和被管理的关系。第一重关系体现党的领导原则,第二重关系体现村民自治原则,第三重关系体现依法行政的原则。这三重关系是一个有机的整体,以其中任何一个关系、一个原则来否定其他两个关系、两个原则,都会造成乡村关系的失调,加剧乡村关系的紧张局面。
在乡村关系的调节和处理中,存在三种不当的取向,一是以党组织的领导与被领导关系来否定或取代其他外两重关系,这就会出现以党代政,党包办一切的局面;二是以村民自治中的指导-被指导关系来否定和替代其他两个关系,这就容易导致政令不通,政府该管而不敢管的问题;三是以政府依法行政中的管理和被管理关系来否定村民自治的原则,或者取代党的领导原则,导致村级组织行政化的倾向。
从我国乡村治理的现实需要出发,建设良性互动的乡村关系,关键在于融上述三重关系为一体,有机配合,互为促进。这是社会主义政治文明建设的要求。
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