地方法治建设中公民参与的法理分析与制度进路

“依法治国，建设社会主义法治国家”需要广大人民群众的积极响应和广泛参与，为此，在我国的宪法、法律法规和政策制度中有对公民参与的一些基本的规定和表述，但从公民参与地方法治建设中的实践来看，尚有许多的理论和现实问题亟待廓清和证成，公民参与地方法治建设无论是制度性安排、还是政策性保障，都还有待于进一步的规范和构建。本文将试图从地方法治建设中公民参与及其权利行使进行法理层面和实践层面的探讨。

一、地方法治建设的公民参与及其权利的正当性

(一)公民参与正当性的权利视角

早在1787年代，弗吉尼亚代表乔治·梅森在美国制宪会议上认为，宪法是一种社会契约：打算组织政府的人们，在从人民手中拿走治理人民的权力以前，首先要保证把哪些权利保留给人民，作为交换条件，使人民有避免、揭露、抵制、制止政府作恶的手段。世界上永远不会出现不犯错误、不生罪孽的政府。因此，评断一部宪法的好坏，人民的权利得到多少保障，是第一标准。① 这就是梅森的宪法观，他是三个拒绝在宪法上签字者之一，最核心的原因是，他认为人民的权利缺失，宪法最后定稿授予总统权力太多太重，有君主制的倾向;给予人民的权利太少，不像共和制的宪法。

公共权力本质上是一种异化的社会力量，因为它产生于社会反过来又凌驾于社会之上，公众的权力变成了支配公众的权力。② 人们不得不追问一个问题，人民将自己的某些权利委托出去，形成公共权力由一部分人掌握并行使，是否会象洛克所言，集中的权力难免公权私用、公权作恶，使政治权力反转成为侵害个人权利的利器。③ 因为，基于公共权力的公共性与特殊性，公共权力在其现实的运行过程中并不必然会真正代表社会整体的利益，并不必然会超越社会各利益集团的局限，也并不必然会排斥权力的握有者利用其推行有利于自己的法律或政策制度安排的行为。

恩格斯说过，“每一时代的理论思维，从而我们时代的理论思维，都是一种历史的产物，它在不同的时代具有完全不同的形式，同时具有完全不同的内容。”④ 权利作为一种文化和制度现象，与法和国家一同出现在人类社会，人们在长期的社会实践过程中创设了各种权利，每种权利的内容和形式其实都是适应于解决人类必须对付的各种生存和发展问题而产生的。庞德认为，权利这个词曾被用于六种意义。一是权利是指利益，就像在关于自然权利的很多讨论里所使用的那样;二是权利指法律上得到承认和被划定界限的利益;三是权利指通过政治组织社会的强力，来强制另一个人或所有其他人去从事某一行为或不从事某一行为的能力;四是权利指设立、改变或剥夺各种狭义法律权利从而设立或改变各种义务的能力;五是权利指某些可以说是法律上不过问的情况，也就是某些对自然能力在法律上不加限制的情况;六是权利还被用在纯伦理意义上来指什么是正义的。⑤ 为了使人民有避免自身的和社会的权利遭受公共权力的侵害，公民参与权的创设和行使就成为一种制衡的力量，使之成为制约和监督公共权力不当行使的利器。公民参与权的正当性证成之所以要从正义性和合法性两个思维视角去论述，乃是因为公民参与权既是一种基本权利，又是一种公共权利，而且还是一种社会权利。

“国家的一切权力属于人民”的理念早在18世纪就已经有了比较精辟的论述，当时，卢梭认为，人民主权是由公意行使的权力，公意的体现就是法律，而国家的代表是人民的公仆。康德也认为，人民的最高权力决定了所有公民在国家中的自由、平等和独立，而国家不过是用法律把人们联合起来的组织，因此人民有权制定反映自己意志的宪法。费希特也认为，当全体人民表达出他们的共同意志时候，他们要组成一个法治共同体，就必须把他们那部分管理公众事务的权力转交给他们选举出来的政府，而政府必须对全体人民负责，它的职责也不过是执行全体人民的共同意志，让法律和正义统治国家。接着费希特又进一步指出，在宪法的执行过程中，只有行政权力才可能成为反叛者，人民则从来不是反叛者，人民实际上是最高的权力，在它之上没有任何权力，它就是其他一切权力的源泉。⑥ 关于公民参与权的正当性，用哈贝马斯的话来说，“人民主权的原则是以确保公民的公共自主性的沟通权和参与权所体现出来的。因此，法律是作为同等保护私人自主性和公共自主性的工具而获得正当性的。”⑦ 公民参与上升为公民的一种权利则是近现代才产生的，参与权的正当性源于人民权力和权利的正当性，几乎所有国家的宪法都有关于：国家的权力属于人民，公民的权利必须保障的表述。比如法国宪法第3条规定，国家主权属于人民，人民通过自己的代表或者通过公民复决来行使国家主权。俄罗斯宪法第3条规定，俄罗斯联邦的主权和权力属于各民族人民。美国宪法虽然没有“国家的权力属于人民”的抽象表述，但是该宪法对人民的权利给于了具体的规定，如该宪法的序言规定，我们美利坚合众国的人民，为了组织一个更完善的联邦，树立正义，保障国内的安宁，建立共同的国防，增进全民福利和确保我们自己及我们后代能安享自由带来的幸福，乃为美利坚合众国制定和确立这一部宪法;第九条修正案规定，本宪法对某些权利的列举，不得被解释为否定或忽视由人民保留的其他权利;第十条修正案规定，本宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，保留各州行使，或保留给人民行使之。

(二)公民参与权正当性的法律政策制度视角

1.我国宪法及宪法性法律和其它法律法规对公民参与权的规定。我国《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”我国《立法法》第5条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”第58条规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”我国《法院组织法》第37条规定了人民陪审员制度，可以说是新型的确认公民司法参与权的具体体现，该条规定：“有选举权和被选举权的年满二十三岁的公民，可以被选举为人民陪审员，但是被剥夺过政治权利的人除外。人民陪审员在人民法院执行职务期间，是他所参加的审判庭的组成人员，同审判员有同等权利。”

另外我国的许多行政性法律法规，也有设定公民参与权行使和保障的规定，如我国《价格法》第23条规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”这些规定就行政决策的必要性与可行性赋予了公民参与行政决策的权利。我国《规划法》第26条规定：“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。”第27条规定：“省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划批准前，审批机关应当组织专家和有关部门进行审查。”第46条规定：“省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关，应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估，并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见。”规划法对规划报送批准前、实施后的立法参与和法规运行绩效赋予公民一定的参与权。

对于行政性法规制定的公民参与权行使和保障，我国《行政法规制定程序条例》第12条规定：“起草行政法规，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取召开座谈会、论证会、听证会等多种形式。”第20条规定：“国务院法制机构应当就行政法规送审稿涉及的主要问题，深入基层进行实地调查研究，听取基层有关机关、组织和公民的意见。”第21条规定：“行政法规送审稿涉及重大、疑难问题的，国务院法制机构应当召开由有关单位、专家参加的座谈会、论证会，听取意见，研究论证。”第22条规定：“行政法规送审稿直接涉及公民、法人或者其他组织的切身利益的，国务院法制机构可以举行听证会，听取有关机关、组织和公民的意见。”第23条规定：“国务院有关部门对行政法规送审稿涉及的主要制度、方针政策、管理体制、权限分工等有不同意见的，国务院法制机构应当进行协调，力求达成一致意见;不能达成一致意见的，应当将争议的主要问题、有关部门的意见以及国务院法制机构的意见报国务院决定。”这些规定分别就行政立法涉及到的重要问题和公共利益问题对公民参与行政立法的制定予以了确认。

同样，对于政府规章制定的公民参与权行使，我国《规章制定程序条例》第13条第四款规定：“起草规章可以邀请有关专家、组织参加，也可以委托有关专家、组织起草。”第4条规定：“起草规章，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式。”第15条规定：“起草的规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布，征求社会各界的意见;起草单位也可以举行听证会。听证会依照下列程序组织：(1)听证会公开举行，起草单位应当在举行听证会的30日前公布听证会的时间、地点和内容;(2)参加听证会的有关机关、组织和公民对起草的规章，有权提问和发表意见;(3)听证会应当制作笔录，如实记录发言人的主要观点和理由;(4)起草单位应当认真研究听证会反映的各种意见，起草的规章在报送审查时，应当说明对听证会意见的处理情况及其理由。”第16条规定：“起草部门规章，涉及国务院其他部门的职责或者与国务院其他部门关系紧密的，起草单位应当充分征求国务院其他部门的意见。起草地方政府规章，涉及本级人民政府其他部门的职责或者与其他部门关系紧密的，起草单位应当充分征求其他部门的意见。”第20条规定：“法制机构应当将规章送审稿或者规章送审稿涉及的主要问题发送有关机关、组织和专家征求意见。”第21条规定：“法制机构应当就规章送审稿涉及的主要问题，深入基层进行实地调查研究，听取基层有关机关、组织和公民的意见。”第22条规定：“规章送审稿涉及重大问题的，法制机构应当召开由有关单位、专家参加的座谈会、论证会，听取意见，研究论证。”第23条规定：“规章送审稿直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧，起草单位在起草过程中未向社会公布，也未举行听证会的，法制机构经本部门或者本级人民政府批准，可以向社会公布，也可以举行听证会。”可以说，我国宪法和宪法性法律以及有关法律法规对公民参与权行使的范围、形式或内容已经作了一定程度的规定，但这种参与权的行使还有待于在实体性和程序性方面进一步的明确和细化。

2.我国加入的国际公约对公民参与权的规定。《发展权利宣言》序言规定：“承认发展是经济、社会、文化和政治的全面进程，其目的是在全体人民和所有个人积极、自由和有意义地参与发展及其带来的利益的公平分配的基础上，不断改善全体人民和所有个人的福利。”第1条规定：“发展权利是一项不可剥夺的人权，由于这种权利，每个人和所有各国人民均有权参与、促进并享受经济、社会、文化和政治发展，在这种发展中，所有人权和基本自由都能获得充分实现。”第2条第一款规定：“人是发展的主体，因此，人应成为发展权利的积极参与者和受益者。”第8条第二款规定：“各国应鼓励民众在各个领域的参与，这是发展和充分实现所有人权的重要因素。”《公民权利和政治权利国际公约》第25条(甲)规定：每个公民应有下列权利和机会，不受第二条所述的区分和不受不合理的限制：直接或通过自由选择的代表参与公共事务。这些国际公约对公民参与权的规定，也亟待我国国内法能够作出回应性的规定。

3.我国重要的政治性和政策性文件对公民参与权的规定。中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建和谐社会若干重大问题的决议》提出：“实现社会主义民主政治制度、规范化、程序化，保障人民享有广泛的民主权利”。“依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权”。《国家人权行动计划》第二部分的公民权利与政治权利保障的第七节以及第八节分别阐明和设定了公民的参与权，其中包括了选举权、参政议政权、自治权、法律法规及政策制定的咨询及建议权、质询及监督权、集体参与以及非政府组织参与的权利。对公民参与权的这些重要的政治性和政策性规定，只有上升为国家的法律法规才能够切实地履行和得到保障。

二、法治建设视角的公民参与权研究若干问题述要

法治建设的公民参与权行使主要体现在立法、行政和司法等领域，现就公民参与权从法治建设视角的研究进行问题的切入，并就学界对这一问题的现有研究成果归纳为几个方面的问题，以便于进一步对地方法治建设中的公民参与进行探索。

1.公民的参与权问题。所谓公民参与权是指一国的公民，以国家主人的身份，依照法律的规定，通过各种途径和形式，参与管理国家和社会事务，以推进决策科学化、民主化的权利。公民参与权的理论基础源于三个方面：政治学基础——国家与社会的二元化;法理学基础——法律是广大人民群众意志和利益的反映;宪法基础——国家的一切权力属于人民，人民拥有监督权。⑧ 有学者认为我国宪法在现有的基本权利体系中并没有公民参与权的规定，公民参与权的宪法保障还是一个空白。应该对其加以完善，添入公民公共事务参与权及其具体权利内容。⑨ 但有的学者认为，我国宪法第2条的规定隐含有公民参与权行使和保障的实质，因此，参与权主要是指公民依法通过各种途径和形式，参与管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务的权利。这里的“各种途径和形式”，包括选举、投票、协商、座谈会、论证会、听证会、批评、建议、通过平面媒体和网络讨论国家政务等。公民的知情权、参与权、表达权和监督权是相互联系，互为条件的一个整体。⑩ 也有学者将公民参与权归纳为公民参与管理国家公共事务的权利，将公民参与权履行的方式概括为：社会用权——国家将本应属于社会主体的权利与权力还归为社会，成为社会自主、自治的权力;公众参权——通过公众和社会组织集中和反映不同社会群体的意见和要求，直接参与国家行政、司法以及立法活动的决策过程;民众监权——通过公民集体行使公权利，去监督国家权力，既支持政府为民谋利益的举措，又遏制、抗衡、扭转政府有可能存在的不法、侵权行为。(11) 也有学者将公民参与权提升到人权的高度来认识，认为公民的参与权是公民的一项基本权利，是与自由权、平等权、社会权一样的人权的基本组成部分。(12) 也有学者将公民参与权的本质属性应归为公民“权力”而非权利，它是指对公民意志实现的一定强制性的保障。比如公民政治参与，是通过投票等方式使得公民权利落实于政治结构之中，在转型社会体现为对政治制度本身的影响。(13) 笔者认为，公民参与权根据其权力行使或权利履行的客体或对象可分为经济参与权、政治参与权、文化参与权和社会参与权，其中，经济参与权是参与权的核心，政治参与权是参与权的基础和前提，文化和社会参与权是参与权的扩展和延伸。

2.公民的行政参与权问题。有一些学者从公民行政参与权的视角进行研究，如有的认为，行政参与权是指行政相对人可以依照法律规定，通过各种途径参与国家行政管理活动的权利。(14) 还有的认为，行政参与权是指行政相对人通过合法途径参加国家行政管理活动以及参与行政程序的权利。(15) 也有的认为，行政参与权是行政机关在进行行政决策、制定规范性文件和制定行政计划时，应尽可能地听取和尊重行政相对人的意见，并赋予利害关系人以申请发布、修改或废除某项规章的权利。(16) 另外，也有学者专门对行政相对人参与权进行研究，认为，行政相对人的平等参与权是指在行政过程中，法律上所确认的行政主体与行政相对人的地位平等，他们平等地适用法律，行政相对人享有平等参与的机会并应受到行政主体平等对待的权利。(17) 又有学者从公民的行政程序参与权视角进行研究认为，行政相对人的行政程序参与权是由若干个具体程序权利所构成，他们是获得通知权、陈述权、抗辩权和申请权。(18) 这些关于公民行政参与权的一些界定都还没有涉及到公共行政政策的非利益相关方的公民行政参与权问题，另外参与权是否只是公民个体的行政参与，是否应该还有集体的行政参与，这些问题都还没有涉及。一项公共政策的制定和实施，涉及到社会的公共利益，非公民利害关系人的行政参与权的行使问题研究也还是一个空白，如价格听证及其他许多行政法规制定中的座谈会、论证会、听证会，参与人并不是行政行为的相对人或特定利害关系人，只是公共政策或公共利益的关注者和非特定利益当事人。

3.公民的立法参与权问题。我国的立法既包括了国家及地方有立法权的人大及其常务委员会制定的法律和地方性法规，又包括了国务院和具有行政立法权的地方政府制定的行政性规章和政府规章。因此有学者从行政立法和决策的视角对公民参与进行研究认为，公民参与立法是指，在行政立法和决策过程中，政府相关主体通过允许、鼓励利害相关人和一般社会公众，就立法和决策所涉及的与其利益相关或者涉及公共利益的重大问题，以提供信息、表达意见、发表评论、阐述利益诉求等方式参与立法和决策过程，并进而提升行政立法和决策公正性、正当性和合理性的一系列制度和机制。(19) 公民立法参与权在近几年来我国的立法过程中得到了广泛的行使。比如社会保险法草案全文公布征求意见后，在社会上引起热烈反响，截至2009年2月15日，全国人大法工委共收到意见7万余件社会各界对社会保险法草案的关注和提出的建设性意见。

4.公民的司法参与权问题。有一些学者认为，公民的司法参与权是指公民以个体或其形成的相关组织直接地参与司法活动，从而对人民法院和人民检察院在审理案件以及检察监督等诉讼过程中的行为产生影响与制约的权利。(20) 还有学者对司法中公民参与的模型进行了分析研究，并认为，公民参与司法的群体一般有以普通民众为代表的公众群体和以法学家为代表的法律人群体。(21) 也有学者认为，司法权归根到底是人民的权力;司法机关之设立，很大程度上是为了给予社会主体有可能利用诉权或司法救济权来抵抗国家权力对社会主体的侵犯。司法机关既是国家权力机关，更应是人民群众抵抗国家权力侵犯的人民自卫机关和人民维权机关。司法活动的人民性要求在检察和审判过程中公民的合法有序的直接参与。(22) 实际上根据我国现有的司法实践，公民合法有序的司法参与可以和应该在两个层面展开，一是公民在司法实践领域的参与;二是公民在司法理论领域的参与。司法实践领域的参与包括了：诉讼活动的参与、检务活动的参与、司法监督的参与、司法实体和程序制度制定的参与、犯罪预防和矫正事务的参与等;而司法理论领域的参与包括了：司法理论和实践的学术性参与、法律人的非讼性司法实践的研究型参与、司法理论和实践的专家咨询性参与等。但是，公民合法有序的司法参与仍然缺乏法律法规上的规定，特别是对公民司法参与权的设定缺乏实体和程序的保障，虽然在党和政府的政策性文件中对公民司法参与有所提及，但这不能代替法律的作用，法治是依法而治，不是依政策而治。

5.公民的政治参与权问题。有一些学者从公民政治参与权的视角进行研究认为，公民政治参与权是指公民依法享有的由宪法和法律确认，受宪法和法律保障，通过一定方式参与国家政治活动，并影响国家政治构成、决策、进程、结果，而不受他人非法干涉、侵犯和剥夺的权利。(23) 有学者认为，尊重公民政治参与的权利，就执政党和政府而言，则是他们作出决策时的程序性义务。政治参与权既是公民权，也是人权。(24)

三、地方法治建设中公民参与的特征分析

1.公民参与的结构性特征。在地方法治建设的系统工程中，公民参与已经是一个必不可少的重要环节和基础性实践，其结构性特征体现在以下几个方面：一是公民参与的层次性结构。我国的公民参与虽然还没有法律法规的实体性和程序性规定，但在国家和地方党政的政治性文件中已经有明确的指向和具体的提法，并且在地方各级的法治建设实践中被广为推崇和运用，形成了国家、省市、区县、乡镇以及社区的多层级全方位的公民参与和居民自治的运行结构体系，既有组织性的公民参与，也有非组织性的公民参与。二是公民参与的类型性结构。地方法治建设的公民参与类型随着社会化和民主化进程的推进，公民参与的类型和内容丰富多样，既有公民的政治参与、立法参与、行政参与和司法参与;又有公民的经济参与、社会参与和文化参与;还有公民的监督参与、网络参与和信息参与等。三是公民参与的组织性结构。我国地方法治建设的公民参与强调的是合法有序，其中一个很重要的特点就是有组织的公民参与，这一具有正当性和合法性的参与已经形成成熟的组织结构体系，既由党派党员、人大代表、政协委员、社团成员、社区居民形成的五大公民参与群体，这些有组织的参与群体在国家和地方法治建设中发挥了积极的作用和影响。四是公民参与的知识性结构。公民参与国家或地方的法治建设不仅需要一定的知识水平和行动能力，而且在某些参与的领域需要较强的专业知识和理论素养，从当前我国法治建设公民参与的实践层面来看，参与主体的知识结构和参政能力与以前相比有质的不同，公民参与主体中知识阶层的比例增加，如学者专家以及专业技术人士参与的范围、领域愈来愈广阔，公民参与的知识构成也愈来愈专业和融通，从人文社会科学到自然科学、工程技术等各个领域。

2.公民参与的决策性特征。鉴于公民参与“权力”和“权利”的双重属性，决定了在地方法治建设系统中，政治运行体系、立法程序体系、行政执行体系、公共决策体系、司法运作体系和监督保障体系，已经无法排除和回避因为公民参与所导致和产生的对于政治、立法、行政和司法的影响力和作用力。在某些参与的领域，参与主体的意见和建议甚至引导着党政决策的取向和价值判准，我们将这种通过公民参与而导致和发生的决策变化称之为公民的决策性参与。这种决策性参与具体表现在，专家学者的决策咨询性意见或建议被吸收进入党政决策程序，人大代表和政协委员等的提案被党政决策采纳，群体性事件的公民参与导致的对利益受损群体或个体的救济等。比如孙志刚事件的公民参与导致了收容遣送条例的废除和新的救助法规出台;网络反腐的公民参与导致了对一系列重大腐败案件的查处;民生问题的公民关注和参与引发了国家与地方对贫困群体救助标准和社会保障范围的调整等等。

3.公民参与的公共性特征。就公民的权利诉求、权力行使和参与内容而言，虽然公民参与时，各人的动机和价值取向不同，甚至有的是为了个人利益或某个群体利益进行参与，但从参与的结果来看，导致的增益惠及的是所有人，甚至是对社会利益整体结构或秩序的重大调整，可以说参与权行使的客体或内容具有公共性，它涉及到国家或地方对社会公共利益、公共资源、公共制度、公共权力的重新配置或调整。另外从国家和地方法治建设的内容来看，公民参与的客体和对象也具有公共性特征，如对法律创制、行政执法、司法救济等的参与关乎地方法治建设的宏观性、目标性和战略性，是对一个地区或区域法治建设状况的总体性参与。

4.公民参与的平等性特征。公民参与的平等性应该从两个方面去分析，一是就参与主体的法律地位而言，行使参与权无论是组织性群体还是独立的个体，无论是有资源者还是无资源者，参与的主体地位是平等的，参与的机会是均等的。无论什么样的参与者都可以对公共权力、公共事务和公共政策的运行和实施进行质询、咨询、建议和监督，参与的影响力和作用力不以参与者的身份、民族、地位、职务和经济条件为前提。二是就参与人和参与相对人的法律地位而言，双方虽然存在强势和弱势的区别，也会形成双方的利益博弈，但是就参与双方主体的权力行使或权利履行而言则是平等的。

5.公民参与的利益性特征。公民参与中的人是个体的，又是社会的，人们对自己行为的选择，是受到自身内在主观动机和外在社会环境的双重作用。(25) 马克思有一段非常精辟的表述：“人们奋斗所争取的一切都同他们的利益相关”;(26) 利益虽然可以分为经济利益、精神利益和政治利益，但是经济利益是全部利益的基础和核心，因为人们的一切活动“首先是为了经济利益而进行的，政治权力不过是用来实现经济利益的手段。”(27) 公民参与无论是权利行为还是权力行为，无论是为了公共利益还是社会利益，抑或是个人利益，都可以看作是一种谋取利益的活动或行为。可以说，一切错综复杂的社会现象，包括法律现象，都可以从利益那里得到解释。作为社会生活的基础，利益是生活中唯一、普遍起作用的社会发展动力和社会矛盾根源。(28)

四、推进地方法治建设公民参与的若干路径选择

公民参与无论是形式还是内容，在中国的政治、经济、文化和社会各个领域中都有着广泛的基础和实践，从政治学和社会学视角的探索已有许多成熟的研究成果。但是公民参与上升为公民的一种权利，被宪法或宪法性法律及其它法律法规和政策制度加以确认和规范，并在现实社会的各个领域被广泛的行使和履行，都还有待于进一步的制度化构建。可以说，公民参与权的法律确认和实践无论是应然层面还是实然层面都还有很长的发展道路。

随着地方民主和法治建设进程的加快，现代民主的发展趋势体现了公民参与内涵在三个方面的扩展。一是公民参与的法定性从民主选举向民主决策和民主管理的扩展;二是公民参与客体从政府政策目标向公共事务的结果目标扩展，公民主体性资格增强;三是公民的积极参与受到更多的强调，体现强势民主的扩展。(29) 而且，公民参与地方法治建设受到来自两个方面的动力支撑，一是地方民主法治建设和发展的客观需要，二是公民不断增强的权利诉求及其利益的内在需要。

虽然公民参与地方法治建设呈现出新的发展模式和多样化的路径选择，但是从公民参与地方法治建设的实际状况看，仍然存在着这样和那样值得重视、研究和解决的问题：一是公民参与缺乏实体性和程序性的法律规范，参与的权利还无法从法律上得到充分的保障和救济;二是公民参与的渠道和路径还不够畅通和宽广，参与的范围和领域受到一定的限制;三是公民参与的信息公开制度不够健全，信息披露的范围和内容非常有限，参与的信息不对称现象直接影响了参与的效果和质量;四是公民参与的主体意识、主动性和自觉性较低，影响了参与整体水平的进一步提高;五是公民参与的知识结构参差不齐，影响了参与的质量和效率;六是公民参与的政治、经济、文化和社会环境及其它外部条件并不十分有利于参与的充分展开和实施，约束了参与力量的生长和参与主体的拓展;七是公民参与随机性和偶然性等不稳定因素影响了参与的深度和可持续性;八是公民参与的理性经济人利益最大化动机往往影响参与内容的公共性和社会性;九是公民参与的非职业性影响了公共决策的成本和质量;十是公民参与在某些领域形成利益集团的强势作用，影响了公共政策决策和实施的公正性和公益性;十一是公民参与的理性化程度和规范化意识较低，影响了参与的合法化和有序性。这些问题的存在促使我们去思考解决的路径和规制的选择。

1.构建规范有序的公民参与地方法治建设的法律法规。虽然我国宪法及其宪法性法律对公民参与的权利有抽象的规定，有关法律法规对公民参与行政决策中的某些行政程序，如听证、建议等有一些专门性的规定，党和政府的政策文件和工作规划中也有对公民参与的指导性意见，这些法律法规和政策性规定确实为我国公民参与提供了一定的制度性保障。但是，公民参与地方法治建设的原则与规则、权利与义务、范围与程度、渠道与路径、内容与形式、步骤与方法、保障与救济、责任与承担等规范性的体系化制度构建还是个空白，而且既没有实体性的制度安排，更没有程序性的制度设计，要使得公民参与地方法治建设达到有序、规范、效率和质量的目标，参与的实体性和程序性制度构建是公民参与要解决的首要问题。

2.构建畅达充分的公民参与地方法治建设的信息披露机制和制度。当前我国公民参与地方法治建设的信息披露，无论是渠道的通畅度，还是内容的充分性都存在某种程度的缺陷和不足，阻碍了参与主体获取相关信息的速度和效率，导致参与主体与参与对象、参与相对人之间的信息不对称，对参与的能力、效率、成本和效果产生了直接影响，完整充分的信息披露是公民参与的基础和必要条件。因此，依据我国政府信息公开条例的规定，从地方法规和政策层面加快建立畅达充分、主动有效的地方政府及其各部门信息披露机制和制度系统已经刻不容缓。

3.构建真实有效的公民参与地方法治建设的评估机制和制度。地方法治建设的效果和质量如何，谁来评价或判准，目前还是一个没有完全解决的问题，从我国地方法治建设的实践看，评价机制多半偏重于对法治工作落实和推进绩效的主观自我评价或上级主管部门的评价，鲜有以地方公众为重要评价主体的参与性评估，往往形成一个地方的法治建设绩效如何并不由公众来评价，公民参与地方法治建设缺乏有效的权利制约机制和评判机制。地方法治建设的成效如何如果主要由地方公众来评估和判准，那将产生两个方面的积极效应：一是促使地方法治建设工作进行价值转型，由注重工作的主观性和对上负责向注重工作的实效性、可持续性和向公众负责的价值转变;二是促使公民更加积极和有效地参与地方法治建设，发挥参与的主动性和创新性，提升公民参与的公共意识和社会责任。

4.构建良好的公民参与地方法治建设的环境机制系统。公民参与除需要主观的条件之外，客观上公民参与的环境营造对于参与的作用和影响也是不可忽视的，构建良好的公民参与环境机制系统包括：一是构建有利于公民参与的政治、经济、文化和社会的民主和开放环境;二是构建有利于公民参与的行政权力运行的约束和阳光机制;三是确立有利于公民参与的价值理念和公民社会意识;四是构建有利于公民参与的不同层次的外部组织架构、参与通道和社会动员体系;五是营造和构建有利于公民参与的知识技能学习型的社会氛围和信息平台;六是构建有利于公民参与的独立和发达的中介组织和社会团体;七是构建有利于公民参与的行政、司法救济机制;八是构建有利于公民参与的协调、协商和协议机制;九是构建有利于公民参与的冲突预警和冲突化解机制;十是构建有利于公民参与的利益表达、利益选择、利益评价、利益平衡和利益保障的调整机制;十一是构建有利于公民参与的多样化、多层次的监督机制;十二是构建有利于公民参与的非制度性和制度性参与的资源整合机制。

注释：

① 参见[美]麦迪逊《美国制宪会议纪录》，尹宣译，辽宁教育出版社2003年版，第12页。

② 参见周光辉《论公共权力的合法性》，吉林出版集团有限责任公司2007年版，第11—12页。

③ 参见周少来《人性、政治与制度：应然政治逻辑及其问题研究》，中国社会科学出版社2004年版，第67页。

④ 《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1995年版，第284页。

⑤ 参见[美]庞德《通过法律的社会控制》，商务印书馆1984年版，第42—43页。

⑥ 参见[德]费希特《自然法权基础》，中文版序言，商务印书馆2004年版，第14页。

⑦ 周濂：《现代政治的正当性基础》，生活·读书·新知三联书店2008年版，第199页。

⑧ 参见闫桂芳、张慧平《公民参与权剖析》，《理论探索》2004年第2期。

⑨ 参见秦奥蕾《基本权利体系研究》，山东人民出版社2009年版，第207页。

⑩ 参见姜明安《依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权是构建和谐社会的基础工程》，2006年，北大法律信息网：http://article.chinalawinfo.com/Article_Detail.asp Articleld=35674。

(11)(24) 参见郭道晖《公民的政治参与权与政治防卫权》，《广州大学学报》(社会科学版)2008年第5期。

(12) 参见邓聿文《将公民参与权作为一项公共品向社会提供》，《学习时报》2009年5月4日。

(13)(29) 参见贾西津《中国公民参与案例与模式》，社会科学文献出版社2008年版，第7页。

(14) 参见应松年主编《当代中国行政法》(上卷)，中国方正出版社2005年版，第148页。

(15) 参见胡建淼《行政法学》，法律出版社2003年版，第135页。

(16) 参见吴德星《行政程序法论》，罗豪才主编：《行政法论从》第2卷，法律出版社1999年版，第104页。

(17) 参见石佑启《论平等参与权及其行政法制保障》，《湖北社会科学》2008年第8期。

(18) 参见章剑生《行政程序中行政相对人参与权界说》，《杭州商学院学报》2003年第4期。

(19) 参见王锡锌主编《行政过程中公众参与的制度实践》，中国法制出版社2008年版，第2页。

(20) 参见胡弘弘、邓晓静《公民的司法参与权研究》，《现代法学》2007年第6期。

(21) 参见王锡锌《公众参与和中国新公共运动的兴起》，中国法制出版社2008年版。

(27) 参见郭道晖《尊重公民的司法参与权》，《国家检察官学院学报》2009年第6期。

(23) 参见章舜钦《和谐社会公民政治参与权的法治保障》，《长江论坛》2008年第3期。

(25) 参见吴昕春《公共选择与公民参与集体行动的动力》，《安徽大学学报》2002年第5期。

(26) 《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1956年版，第82页。

(27) 《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1995年版，第250页。

(28) 参见沈宗灵《法理学》，高等教育出版社1994年版，第64页;张文显主编《法理学》，高等教育出版社、北京大学出版社1999年版，第215页。

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