摘要
本文从法律制度的角度对高薪养廉进行了系统的分析论证，得出了对公职人员的适当高薪是有助于养廉的结论，高薪将导致腐败行为总数量上的减少，并且还有利于通过市场上的人才流动，来自动地优化国家公职人员的结构、精简机构。本文运用法理和法史合参的方法，通过论证、归纳、对比等方法来阐述了高薪养廉的作用和局限，指出了实施高薪养廉的条件和充分发挥高薪养廉作用所需要的其他制度配合。
在论述过程中，本文总结提出了腐败的三大根本原因在于：权力资源的稀缺性、人的私本性、由于公权力行使过程不得不借助于私的人而导致权力的异化。
本文分析了高薪养廉制度在古今中外实施的历史和现状，从中提炼出成败得失的原因和对我国现实社会的借鉴意义，并最终提出了把高薪养廉和我国具体国情相结合的一些看法。
在进行历史事实的梳理和境外经验的借鉴的基础上，本文围绕着高薪养廉制度进行了理论上的深入阐述，从人性的私本性的论述指出了将把人性预设为私的重要意义；从人的需求层次理论论述指出了高薪养廉的边际效用，和在此基础上采取渐进的方式逐步摸索确定高薪养廉的最佳平衡点以发挥最佳效用而防止因支出过大而效用递减导致的得不偿失；本文更通过法经济学的分析，论述指出了几大可以用来分析包括高薪养廉制度在内的反腐败法律制度的经济学数学模型：（1）“腐败成本＝预备成本＋机会成本＋处罚成本”；（2）“预备成本＝取得权力的成本×被处罚的概率”；（3）“处罚成本＝处罚尺度×被处罚的概率”。WwW.11665.cOm在这些公式下，我们可以清楚地看到，高薪养廉在预备成本和处罚成本两方面提高了了腐败的成本，在其它变量不变的情况下将导致腐败数量的减少，因而高薪制度对于养廉是有效的，它以使一部分潜在的腐败者因需求得到满足而放弃腐败，并且它还通过增加腐败成本来作用于私的人群，使手握公权力的人们在私本质的作用下趋利避害而放弃腐败的企图。
本文还对高薪养廉制度的局限性进行了理性而清醒的分析，由于高薪养廉制度对权力的稀缺性和权力的异化没有影响力，它也不是从根本上抑制人类的私本质本身，而是与私本质妥协的结果，所以它在反腐败上是具有不彻底性的，这种不彻底性也导致了它的局限性。这种局限性主要表现在首先高薪养廉制度对法制建设具有依赖性，它无法独立地起作用，而只是反腐败措施之一；其次高薪养廉制度无法防大贪、巨贪，它只对降低腐败行为的数量上有作用。
解决腐败问题的重点应当是根除腐败的内在根源，而正如本文指出的那样，当这三种内在根源在可预见的历史时期内不可能得以根除的情况下，我们也许只能退而求其次，谋求把腐败抑制在一个社会可以容忍的范围内。高薪养廉制度的论证，正是在这样一种背景和认识下提出的。这项改革的经济代价可能是十分昂贵的，本文也因此在论述高薪养廉制度时提出了相应的减少这种代价和阵痛的方案。然而这些代价是必须付出的，高薪养廉制度一定能够在
一、高薪养廉的提出
（一）廉政的呼唤
1、权力的本质
廉政与权力密切相关，什么是权力？有种种不同的说法，有人认为“权力是指它的保持者在任何基础上强使其他个人屈从或服从于自己的意愿的能力。”[4]有人认为“权力是特定主体将他的意志强加于他物，使之产生一种压力继而服从的能力。”[5]罗素则说“权力可以被定义为预期结果的生产。”[6]并与物理学上的“能量”概念作了类比。[7]本文认为，广义上的权力就是一方对于另一方的一种具有强制力的优势。它并不一定表现为权力主体的意志，因为权力现象在社会中是错综复杂的，一个权力主体可能在另一种权力关系中只是服从者，但是即使是权力主体在执行比他更高一层次的权力主体的意志时，他仍然表现出一种强制力和居高临下的优势。权力也有公、私之分，而本文所探讨的权力仅仅是狭义的，是在政治法律领域的公权力中的最主要的一种：国家权力。
那么国家权力是怎样产生的？在中世纪，国家权力曾被认为是来源于上帝，“君权神授”，是“天意”对人性的安排，国家权力（王权）是神权的世俗化，因此王权应当服从于教权，这种思想被称为“托马斯主义”。[8]到17、18世纪，霍布斯提出“社会契约论”，他对国家下定义说“这就是一大群人相互订立信约，每人都对它的行为授权，以便使它能按其认为有利于大家的和平与共同防御的方式运用全体的力量和手段的一个人格。”[9]霍布斯将古希腊学者伊壁鸠鲁最先提出的“社会契约论”与自然法理论结合，论证了公民权利与国家权力之间的“源”与流的关系，这是具有进步意义的。社会契约论的观点后来被资产阶级启蒙思想家洛克、卢梭等人所继承和发展，从而树立了“公意、主权在民”的思想。对于国家权力的合法性，卢梭指出“权力”其实来源于“公意”，而“公意”则是人民通过社会契约将自身的“权利”让渡出来组成的，“每个人由于社会公约而转让出来的自己一切的权力、财富、自由，仅仅是全部之中其用途对于集体有重要关系的那部分”。[10]总而言之，国家权力归根结底是来源于人民的权利，权力合法性的源泉是人民，而不是神、君主、贵族等任何其它方面。这种权力学说成了现代资产阶级革命和国家学说的理论基础，具有极其深远的影响。发展到20世纪，自然法学得到复兴，出于对现行实在法的批判，产生了新自然法学，新自然法学对权力学说又有了新的发展，它可以分为两派，即新托马斯主义的自然法学和世俗的（非神学的）自然法学。其中法国哲学家雅克。马里旦继承和发展了中世纪的托马斯。阿奎那的神学法律思想，马里旦的国家理论被称为“工具主义”，他“在上帝和国家这两个概念之间，又插进入了一个抽象的人民的标志，在上帝是国家最终决定因素这一大前提下，又强调了人民的地位和作用，因而国家是人民建立的；国家的目的在于人民的共同福利；统治者的权威来自人民；人民控制着国家和他们自己的行政官员；国家和所有政府官员都要对人民负责；民主政体就是‘民有、民治、民享’的政府；国家只是一个为人民服务的工具”。[11]总之，现代西方资产阶级法学理论无论是否将国家权力视为一种人格或是一种工具，无论认为权力的最终和最高的来源为何，但在权力和权利的关系上，均承认权利先于权力，国家的权力是来源于人民，是公民权利的产物，也是为公民权利服务的。
按照马克思主义观点，权利与权力都不是天赋的，都是一定社会历史发展阶段的产物，道德的和习惯的权利产生在前，法定权利和权力产生在后。而从法定权利与权力的关系上说，是先有了阶级和国家，有了公共权力和法律，然后才有法定权利。权利是夺取国家权力的阶级斗争的胜利者按阶级力量的对比进行分配的产物，因此权力是权利的渊源和前提，“没有人民的国家，就没有人民的一切”，不能把权力看成是一种消极的力量，不能忽视权利对权力的依存性。但是从另一种意义上说，夺取政权的过程，也可以说是人民行使革命权、起义权的过程。但是马克思主义并不象资产阶级法律那样承认这种权利是法定权利，（例如美国独立宣言、法国人权宣言那样），而认为这是一种道义上的权利。所以正确的认识应当是一方面人民权力是具有绝对性、主导性的，它是制定法律配置公民权利的前提和基础；而另一方面政府权力或某个政府官员的权力则是相对性、派生性的，它以公民的权利为基础，并受公民权利的制约。因为政府是由人民选举产生的，因此，人民的选举权（这是一种权利）是政府权力的基础。总之，人权与人民权力（政权）是法定权利的基础，而公民权利是政府权力的基础，政府权力是由政权和公民的权利所派生出来的。[12]马克思主义的权力观区分了习惯的、道德的权利和法定权利，并揭示了它们与国家权力之间的关系，强调了在阶级社会中权利和权力取得的基础都是阶级斗争的产物。但是它仍然承认对于具体的政府而言，它的权力仍然是公民权利的产物。
因此我们可以认为：权力是权力主体对于权力的受众的一种优势，它不仅存在于政治法律领域，也存在于个体之间，但是作为最典型的权力类型，在狭义上它特指国家公权力。国家公权力是阶级斗争的产物，由斗争中取得胜利的一方掌握和分配，并且在宏观上它来源于人的习惯的和道义上的权利，而微观上则来源于公民的法定权利，“人民是权力的唯一合法泉源”。[13]本文下文如无特指，则仅在狭义上使用权力概念，即国家公权力。
2、权力的滥用和异化
孟德斯鸠指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”[14]事实上对于权力的腐化倾向，古往今来的许多仁人志士都已经指明，阿克顿勋爵则更断言：“权力趋于腐败，绝对的权力便绝对地腐败。”现代法学家也重复着同样的道理：“对权力统治在建立和操纵社会方面的特征的观察表明，权力在社会关系中代表着能动而易变的原则。在它未受到控制时，可将它比作自由流动、高涨的能量，其效果往往具有破坏性。权力的行使，常常以无情的不可忍受的约束为标志；在它自由统治的地方，它易于造成紧张、摩擦和突变。再者，在权力不受限制的社会制度中，发展趋势往往是社会上有实力者压迫或剥削弱者。”[15]但是，既然权力本身是来自于公民的权利，而且是为公民权利服务的，那么为什么它又会反过来损害公民的权利、侵蚀国家和社会的肌体呢？这种与其设立的本来目的背道而驰的异化是如何发生的？
这主要是由于任何权力并不能凭空自动地作用于它的受体，来为他们谋福利，权力必然要通过人来行使，这一过程表现为国家通过其工作人员来行使公权力。而人性中的自私属性使得一些受委托掌握和行使国家权力的人将权力用作交换，这被称为“寻租”。在社会经济生活中，凡是稀缺的资源都可以在市场上转让，当这种交易被法律所允许时，交易就是合法的，而当交易被法律所禁止时，这种交易并不会消失，而是会转入“地下”，也就是通常所说的黑市。
由于国家权力对政治、经济、文化等国家事务的干预是不可能放任自流的，所以就必须掌握一些至关重要的自然资源，而权力本身也更是一种资源，例如征税权、特许和许可权、提供服务和保护等公共产品[16]等等，这两方面的原因使国家掌握了两类稀缺资源，一类是天然的，另一类是人为的。任何国家都控制着稀缺资源，并通过对稀缺资源的有选择性地分配来引导各
种组织和个人的行为。因为其资源的稀缺性，所以围绕这些资源的分配便会产生激烈的供求矛盾，这进一步提高了这些资源的相对价值。这就为公职人员的通过以权力交换金钱（租金）提供了机会，也就是说国家将各种权力委托给公职人员，这就是设租，而一些对稀缺资源有追求的组织和个人寻租。
权力资源的稀缺性仅仅为权力寻租提供了市场，但是权力不是物，它仅仅表现为国家意志，而意志本身是不可用于交换的。权力又是如何实现异化的呢？我国学者林喆对权力的异化作了五个层面的分析，尽管她不是从寻租的角度来阐述的，但是却刚好揭示了权力为何可以用于寻租及如何寻租这一关键问题。这五个层面是：
（1）权力与职务相分离。职务是国家权力分化的产物，国家权力在具体行使过程中必然需要依职设权，这一职权是不可转让的，所以要寻租必须使权力物化，物化的过程就是权力的行使，例如将国有土地使用权转让给某人，表面上看起来好象是物权的转移，而实际上寻租的却是对国有土地使用权的支配的权力。在这一层面的异化中，“权力与职务发生了分离，它不再是受职务限制的权力，而成为无须公职职务便可独立存在的商品，一种私权力。”[17]
（2）权力与主体相分离。公权力的实质主体是国家意志，形式主体是具体的任职者。但是公权力在行使的过程中，却有可能产生一种异化，即形式主体利用职务之便谋取私利，此时行使的是公权力，但是实际上却不是代表国家意志，而是代表任职者的意志，公权力变成了私权力。形式主体剥夺了自己原先所代表的那个实质主体的意志，使权力摆脱了原主体的控制，“而成为一种独立的、可以自由买卖或转让或赠与的物，一种索取他物的手段”。[18]
（3）权力与客体相分离。第一种公权力的客体在设定时都是特定的，而在行使时却有可能被任职者及新的主体视为一种可增值的商品，而向外扩张，以达到商品的增值目的。这一层面上的异化使间接的寻租成为可能，一些非公权力所直接指向的客体可以通过中介来达到寻租的目的。
（4）权力与职能相分离。对于权力的实质主体国家而言，权力的职能本应当是满足人民的物质文化生活需要，满足安全的需求，为以自己的权利而生成国家权力的民众谋取福利，这也是国家权力设定的初始目的。但是权力在形式主体的手中被滥用后，却发生了异化，变成了各寻租活动参与者谋取私利的工具，与原职能完全背道而驰。
（5）权力体系的分裂。国家公权力在行使时形成一个相互联系的权力体系，但是随着公权力与主体、客体、职务、职能的分离，这一特定的权力体系也发生分裂：抽象的公权力形式地存在着，而具体的公权力则实质性地被转移，并给私人带来利益。在形式上看公权力的形式主体仍然在一定的职位上行使着公权力，但是在实质上这个权力却已经被私人收买，国家的力量已经无法落实到实处了。[19]
就这样，在国家权力具体行使的过程中，由于国家不得不借助于公职人员这一中介来行使权力，而公职人员的人性之私、国家公权力资源的稀缺性以及行使权力中的异化可能性共同导致了公权力的寻租，被寻租而异化后的公权力行使就是权力滥用，它就是腐败的根源和必要条件。
3、廉政的呼唤
正是由于人民是权力的唯一合法泉源，而权力在实际运用中又往往被滥用而异化，因此廉政的呼唤就成为中外古今普遍存在的现象。我国的社会主义制度是人类历史上的一种新型社会制度，然而，基于上文的分析论证和我国建国五十余年的历史证明：在社会主义国家，腐败并不会自动地消失，因为人性之私、国家权力的稀缺性和权力异化可能性仍然存在，也就是说，只要有国家权力存在，在人性之私本质的作用下，就存在着腐败的可能性。这种腐败虽然一时难以根绝，但可以通过国家的各种主动性的制度和措施来得到防范、打击加以限制和防范。我们已经论证了权力的异化和滥用趋势，因此把腐败简单地归结为封建或资产阶级的遗毒就是一种自欺欺人，应该看到，腐败与权力的自身属性有关、与人性有关！也与现行制度的某些不健全有关。当然，社会主义的本质是提高生产力水平以满足人民日益增长的社会文化生活需要，腐败与社会主义的本质是背道而驰的。但是腐败本身就是一种权力的异化，它是任何一种权力的反动，它不但违背了社会主义的本质，甚至也是与任何社会制度的国家权力的原始目的相违背的。因此，我们一定要引起高度警惕，不能因为搞社会主义就以为可以对腐败问题高枕无忧。事实上，我国的腐败问题已经相当严重，已经严重地危害到社会和政权的稳定，严重危害到经济的发展和繁荣。
衡量各国的腐败程度是一个比较复杂的问题，如果从国际大背景的角度看，
国家和地区腐败程度越低，反之亦然）：加拿大8.25，新加坡7.84，英国7.11，
据1997年11月下旬由
格上涨，工资和价格如此螺旋式膨胀上升，循环不已。[30]
这些西方的工资理论都从某一个角度解释了影响工资水平的一些因素，但是却都不是工资的本质，只是为资产阶级的剥削制度服务的。其合理的一面可以吸收来解释工资制度的某些现象，但是不能被这些因素蒙蔽了工资的本质。
我国是社会主义国家，公职人员是人民的公仆，我国的分配原则要求我们按照按劳分配的原则来作为公职人员的薪俸制度的总的原则，并应当考虑各种社会的、经济的、历史的、道德的因素的影响。但是现实中的公务人员薪俸制度却不能完全体现这一点，公务人员的薪俸既不能反映其劳动价值，也不能体现其它因素，导致了现实中分配的种种不合理，这种状况已经相当严重，亟需改革。从另一个角度看，薪俸是国家吸引人才优化国家的治理的一个重要手段。而在确保国家公权力得以廉洁实施的目标下，薪俸制度也应当发挥重要的调节作用，这正是本文要论证的。
2、高薪养廉的提出针对腐败的严重状况，近年来不断有人提出以在某些国家取得成功的高薪养廉制度来抑制腐败，在这些人中包括国内政治界、法律界、
经济界专家，实务部门及普通群众等各行各业人士，也包括一些国外的反贪专家。但是在我国也有人怀疑这样一项制度对反贪的效果，使之成为争论最激烈的反贪制度之一。
反对者的理由主要有：从已破获的案例中，极少因为生活困难而腐败的；人的贪欲是无穷的，不可能靠高薪而满足；公务人员应当先天下之忧而忧，要让群众先富起来而不能自己先富起来；腐败是一种历史现象，从本质上说是剥削制度、剥削阶级的产物，官员的薪水低、待遇差不是腐败的主要原因；不符合
败是权力本身的一种趋势，当权力与人的私本质结合，并通过异化的途径，就会导致腐败。腐败本身就是对任何一种权力的异化，在剥削制度下，它就是对剥削阶级的权力的异化，而在社会主义制度下，它就是对人民权力的异化。因此不能认为只有剥削制度的国家才能产生腐败，而不实行剥削制度的社会主义国家就不会产生腐败。
当然，实行高薪养廉制度是必须要考虑国情的，但是认为我国不存在高薪养廉的土壤，则未免是一种静止的观点。的确，我国社会长期存在“官本位”思想，由于几千年历史的沉淀，要完全改变这种思想最起码在可以预见的未来是不太现实的，但是这种思想却可以加以正面的引导和利用，可以用来培养公职人员的崇高感和荣誉感。研究表明，崇高感和荣誉感是有助于抵御腐败的诱惑的。因此高薪养廉与克服官本位的不利一面并不矛盾，而是相辅相成的。改革开放以来，我国的经济实力已经得到了较大的提高，而且目前仍然充满着
活力，保持着高速的增长，市场经济正在建立与完善中，这些成果都是世人瞩目的。与此相对应，国家的财政收入不断增长，用于支付行政管理费（内含公职人员工资）的财政支出也逐年提高，从1980年的66.79亿元，到1985年的191.53亿元，1990年的303.10亿元，1996年以后，年行政管理经费支出突破了1000亿元，1996年的1040.80亿元，1997年的1137.16亿元，1998年的1326.77亿元。[35]但是除了物价上涨的因素外，这些行政管理费支出的大幅提高却被国家公权力机构严重膨胀，“国家机关、政党机关和社会团体”的公职人员人数大幅上升所耗费。1980年，上述公职人员476万人，1985年691万人，1990年903万人，1996年1068万人，1997年1074万人，1998年1079万人。[36]因此本文认为，实行高薪养廉必须精简机构，高薪养廉的真正阻碍不是来自于其它方面，而是来自于机构臃肿造成的浪费。现阶段我国的政治体制改革已经展开，精简机构的工作正在实施过程上，对此确实应当引起高度重视，而高薪养廉制度也是可以随着改革的深入逐渐配套实施，以期达到良性循环。高薪养廉既然是作为一种法律制度来考虑，就不是一朝一夕的事情，而要有长远的实施规划，从某种意义上说，它的最终实现也取决于政治体制改革的成败。
在明确了这些之后，那么高薪养廉的标准问题，就是一个技术性问题了，如何算“高”，这本身就是一个相对的概念，如上所述，它一方面受制于一个国家的财政经济状况，另一方面也受制于机构的精简程度。即使在实行高薪养廉的国家和地区，高薪的标准也并不一致，一般来说，可以参照私有企业（部门）的管理人员标准确定普通公职人员的薪俸标准，再根据公职人员的职位和级别确定一些特殊职位（如司法人员）与普通公职的薪俸差异和等级差异。也有人提出高薪养廉在近期的起码标准应当是平均工资水平的两至三倍以上，理由是作为一定级别的公职人员的异地任职的廉政要求，就必须要有配套的措施保证其不必为配偶的工作丧失而担心。总之，在论证了高薪养廉制度的可行性后，这些技术性的问题并不难解决，也不应强求与国外发达国家的标准一致，作为一个相对的概念，本身就不存在标准答案，因此对于缺乏标准的担心也是多余的。
二、反腐惩贪史鉴
（一）封建皇朝反腐惩贪的历史评述
1、封建法律重典治贪的原因腐败是伴随着公权力的产生而产生的，与此同时关于为政清廉的思想也渐渐产生。观今宜鉴古，无古不成今。历史是不能人为地割断的，中华文化有着几千年未曾中断的发展沿革，更值得我们去探索其中有用于法制建设现实的东西。纵观我国封建社会，历代皇朝都将惩治贪赃，褒奖清廉作为吏治的重要内容，并积累了正反两方面的丰富经验教训，这些无疑都是值得我们借鉴的。
我国古代惩治贪赃，在认识上和制度上都有一个发展的过程。封建皇朝的反贪最终目的是为了维护皇权的“家天下”能够长久延续，并不是真正为了黎民百姓的福祉，即使有些开明帝皇或曾产生了君舟民水的重视民生的思想，但是由于历史的局限性，其根本目的仍然是为了巩固政权，稳定统治和社会秩序，安定民心，这与我们的现代法治思想是绝不相容的。正如我国学者指出：“在我国长达两千多年的封建专制主义发展史中，君权始终是地主阶级政权的核心，家国相通，君父一体，忠于君主和忠于国家是一致的。……所谓‘主卖官爵，臣卖智力’，就是反映了封建社会君臣之间的雇用关系的政治现实。而加强吏治，惩治贪赃，正是从这种政治现实出发，强调‘忠信敬上’，禁止‘犯上’、‘非上’，以强化皇权对官僚机构和上下百官的控制的产物。”“封建法律重贪赃之治的更为直接的原因，是迫于封建社会所无法解决而日趋激烈的阶级矛盾。封建官吏的越礼非分，法外诛求，不但妨碍了官权的高度集中，减少了朝廷的财政收入，更激化了社会矛盾，引起农民连连啸聚，奋起反抗，严重危及封建统治。所以，较有作为的统治者往往从官逼民反的历史教训中，认识到‘吏治之弊，莫甚于贪墨’，并认为‘此弊不革，欲成善治，终不可得’。”[37]以上是重典治贪的政治上的根本原因和直接原因，而重典治贪还存在着经济上的原因。贪污受贿，是一种利用国家权力（在封建社会就等同于皇权）去攫取经济利益的行为，因此，有学者把这种封建社会的贪污受贿看成是一种古代社会的特殊的再分配方式。[38]而这种再分配方式一旦脱离了统治者的控制，则可能会反过来驱使一些官吏谋求更高的政治地位甚至篡权夺位，韩非子指出：“犯法为逆以成大奸者，未尝不从尊贵之臣也”。[39]所以统治者又必须防止官吏个人的经济实力过度膨胀，从与民争利发展到与君争权。
尽管封建社会重典治贪的原因与现代法治社会不同，但是只要我们明确了这些区别后，对于其治贪的具体制度却还是不乏可取之处的。而且几千年来的重典治贪制度对群众的心理影响也是十分巨大的，例如我国现行刑法对贪污、受贿罪的最高刑都是死刑，较其他许多国家为重，不能说没有历史思维的影响，这也是反映群众意愿和呼声的。
2、封建法律重典治贪的成败正是由于这种反贪原因的历史局限性，决定了封建社会的反贪必然是不彻底的。因为就百姓而言，他们在
民间，时见州县官吏多不恤民，往往贪财好色，饮酒废事，凡民疾苦视之漠然，心实怒之，故今严法禁，但遇官吏贪污蠹害吾民者，罪之不恕”[41]但是明中期以后，廉政法制废弛，吏治大坏，终于走上了覆灭的轮回之路。其实这是有其背后的深刻原因的。
在
例如在汉初的法律中甚至规定，官吏接受了其他官吏或百姓的饮食，就要被免职。以后觉得这样处罚过重，又改为“吏及诸有秩受其官属所监、所治、所行、所将，其与饮食计偿费，勿论。”这就是说，收受了下属的饮食，如果付了相应的费用的话，可以不追究，如果不付钱，则照罚不误。[42]
再例如《唐律疏议》规定，作为负有领导、主管某项工作的官吏“监临主司受财而枉法”的（相当于现“受贿罪”并为他人谋取的是非法利益的），如果数额达到十五匹就要处绞刑，[43]“监临主守自盗及盗所监临财物”的（相当于现法律之“贪污罪”）在处罚上要“加凡盗二等”，如果数额达到“三十匹”就要处绞刑，而常人盗窃，即使五十匹，也才是加役流而已。[44]
我国古代保证吏治清明的廉政法律制度还有很多，发展到唐代已经相当完备了，如果仅仅从
他所上的《答手诏条陈十事》中，也认为官吏因“俸禄不继”而“不得不贪”。另一名臣王安石认为：“人主于士大夫能饶之以材，然后可责之以廉耻。方今士大夫所以鲜廉寡耻，其原亦多出于禄赐之不足。”在这一思想指导下，宋朝曾多次提高俸禄，到南宋后期，官俸已“七八倍”于宋初。[51]尽管由于宋朝物价上涨厉害，薪俸增加的速度不及物价增长那么快，所以还称不上“高薪养廉”，而只是“增俸养廉”。但是这一举措与其他重典治贪的法律配合，“重禄重法”还是起到了一定的抑制腐败的作用，一个开封府吏曾谈到他对重禄重法的感受为：“向时遇事，且思如何可以取钱，又思如何可以欺罔官员，实无心推究人枉直，自今诚恐有暇及此。”[52]它生动地反映了“重禄重法”对部分官吏腐败的抑制作用。宋神宗曾与王安石谈到，在重禄重法初步实施后，被断罪的相关官吏从每年七百减到每年二百。[53]这个数字虽不能说十分准确，但它所反映的官吏腐败致罪的比率下降却是事实。
试图在制度上实行高薪养廉的是雍正皇帝。清兵入关后，基本上是继承了明朝的制度，官吏的俸禄也定得很低。而且还不断要求官员们“捐俸”、“减俸”以满足军事行动带来的国家开支，使得官员的正常收入与生活益显窘迫。官员为了维持其正常生活或挥霍性消费，以及迎来送往、打点上司，除了靠贪污受贿外，还有一种弥补措施，就是征收耗羡（也叫“火耗”）。所谓耗羡本来是指征收赋税、交纳钱粮时对合理损耗的补贴，所以允许地方官在征收时每两加征一二分（2%－3%）作为对合理亏损的正常补贴。但由于国家没有正式的制度，各地征收的标准相关悬殊，所以这笔“计划外”的收入一般都要加到一钱（10%）以上，重的要加至四五钱，[54]甚至达到正额的数倍。[55]这些多数都成了官员们的额外收入。康熙年间，官员的贪污现象已相当严重，康熙皇帝也觉察到情况的严重，曾经惩办了一批贪官，也树立了一批清官典型，但是康熙却没有意识到低薪制度的弊病，没有在惩贪的同时解决官员的合理待遇问题。晚年的康熙不仅不再致力于肃贪，反而认为“为官之人，凡所用之物，若皆取诸其家，其何以济？故朕于大臣官员，每多包容之处，不察察于细故也。人当做秀才时，负芨徒步，及登仕版，从者数人，乘马肩舆而行，岂得一一问其所从来哉！”[56]他还在上谕中说：“所谓廉吏者，亦非一文不取之谓。若纤毫无所资给，则居常日用及家人胥役，何以为生？如州县官止取一分火耗，此外不取，便称好官。若一概纠摘，则属吏不胜参矣。”[57]他就没有想到既然当官的必须有必要的开支，为什么国家不能从制度上保证他们有足够的合法收入，使他们不必从非法的途径想办法呢？雍正皇帝继位后，决心改革积弊，他一方面严厉打击腐败，整顿吏治，另一方面也正视现实，解决了官吏俸禄过低和地方政府开支没有保障的问题。具体的办法就是“耗羡归公”，将全国的耗羡统一规定为每两加征五分，列入正常税收，存留藩库，官员按级别从中提取“养廉银”。雍正宣称：“与其州县存火耗以养上司，何如上司提火耗以养州县。”[58]“养廉银远远高于正俸的标准，，总督高出83.87－129.03倍，巡抚高出64.52－96.77倍，布政使高出32.26－58.07倍，按察使高出23.08－64.95倍，道员高出14.29－57.14倍。”[59]级别越高，养廉银的倍数也越多，到州县官中的同知，养廉银仍高出正俸5－20倍。而一些佐杂官员，则养廉银与正俸比例显得较低。这样一来，官员们完全可以过上体面的生活，也不必再为办公费无处开支而发愁了。这样做实际上并没有增加国库的开支，百姓的负担也没有增加，相反不少地方都有所减轻。于是雍正期间，吏治有了明显改善，腐败虽不能说就此绝迹，但的确大大减少了。但是到了乾隆时期，对贪官污吏的惩处逐渐放松，吏治又趋于腐败。清朝三代帝王的例子生动地说明了惩贪必须与养廉同时并举，才能奏效，不能有所偏废。
在这些历史上的举措中，我们还可以看出实施高薪养廉制度是需要有一定的条件的，那就是：首先，机构和官员要比较精简。例如明朝机构臃肿，冗员极多，所以即使在明知薪俸太低引得贪风盛行，也不得不维持这种低薪。其次，国家的经济实力要发展到较强大。例如清朝康熙时，对于低薪带来的腐败当时的政府并非没有看到，事实上也已经有监察御史赵璟在康熙8年（公元1669年）时向皇帝发表了一通议论，并明确指出“臣以为俸禄不增，贪风不息，下情不达，廉吏难支。”[60]要求增加俸禄，但因军费支出的刻不容缓和国家财政的困难，在此情势下，加俸当然是不可能实现的，所以赵璟的增加俸禄以养廉的要求，尽管是合理的，但得旨仅仅是“该部知道”。发展到雍正年间，通过“耗羡归公”的方法，才增加了国家的财政收入和经济实力，使养廉银的经费有了着落，打开了反腐败的新局面。而宋朝则不顾机构膨胀、官吏队伍的冗滥和国力的“积贫”，一味强行实施增俸养廉，结果“吏部以有限之官，待无穷之吏，户部以有限之财，禄无用之人”[61]搞得户部长期入不敷出，导致国力始终无法振兴。这就是不顾客观条件限制，不以裁减冗员创造条件而导致的恶性后果。
2、历史上高薪养廉的效果分析我国历史上的高薪养廉制度有成功的，也有失败的，回顾历史，我们发现凡是将高薪养廉与其它反腐败措施结合得好的，则都可以获得比较好的效果，这些其它反腐败措施主要是指重典治贪的法律制度，加强道德教育，加强群众监督等等。高薪养廉制度在某些朝代取得了较好的效果，正是在于它是符合了人性的需求，解决了人的基本需求，这种基本需求不仅包括生活上的生存问题，还包括了与人的社会地位相称的经济收入和开支问题。如果说高薪养廉制度有其合理性，那还在于它符合了人的正常心理，对公职人员来说，利用了人对较高的既得利益不愿轻易失去的心态，在守法和枉法所带来的利害得失面前，他们宁愿选择守法拒贪以保持其已有的名誉、地位和经济利益，而不愿意选择枉法贪赃可能带来的利益损失或将要受到的法律严惩；对群众来说，减少了他们对因低薪导致的官吏生活困难而腐败的同情心理，高薪养廉更有利于激发他们把矛头对准仍然胆敢贪污受贿者。因此我们看到无论是宋朝的“重禄重法”，还是清朝雍正年间的“养廉银”制度，都在一定的程度上起到了养廉抑贪的作用，这些作用是客观存在、有史为证的，不能轻易否认。
但是当高薪养廉制度失去其它制度的配合，或者由于其它制度的原因导致高薪养廉制度名存实亡的时候，则它不但不能起反腐败的作用，甚至会适得其反。例如清代自从雍正以后“高薪养廉”制度即已确立，但是却并没有随经济的发展物价提高而增加。此外，清朝的养廉银并没有从国家的正项收入中支出，而是用非法征收的耗羡银两来支付，实际上是对“私征加派”的承认，是政府对官吏贪污行为的妥协，这种妥协在收到一时之效后，一旦与后世的法制废弛相结合，就导致了“耗羡归公必成正项，势将耗羡之外又增耗”成了现实。清朝又由于政府开支的紧张，各种名目繁多的削弱官员经济收入的制度相继出台，例如以罚代刑的“罚俸”、“罚廉”制度，官员“进贡”制度，“捐纳”买官制度，全凭皇帝好恶而不一定官员有过失就要自认缴银的“议罪银”制度，这些都不仅有悖于养廉银制度的本义，而且在实际效果上也大大地削弱了养廉银制度的效果，使得官员盘剥敲诈百姓有了借口。到了晚清因国家的财政困难，俸
银、养廉银常常停支，官员们便“借口于养廉不足，肆行侵渔”。[62]随着时间的推移，清代的养廉银制度好景不长，并没有扼制住官吏的侵贪势头，不但没能成为官吏生活的保障制度，反倒成了官吏侵贪的借口，走向了失败。而宋朝则由于增俸的速度根本就赶不上物价上涨的速度，所以增俸措施只是起到了一定的缓冲作用，并没有真正达到高薪的程度，所以王安石实行的厚禄之制，“皆谓吏禄既厚，则人知自重，不敢冒法，可以省刑，然良吏实寡，赇取如故，往往陷重辟，议者不以为善。”[63]收效与期望的相差较大，而且后来新法废弛，可见高薪养廉的制度也不能孤立地实行，严格执法、重惩赃吏与加强官吏的道德修养教育，都是必不可少的。
三、他山之石
（一）境外及我国香港地区的高薪养廉
1、境外高薪养廉的措施
从国外的反腐败措施来看，早期也是与我国现状一样，把注意力主要集中在惩贪肃贿方面，而由于惩治犯罪毕竟是事后的追究，并且单纯的刑事打击效果也并不理想，难以遏制贪污贿赂案件的增多，所以不如防患于未然，因此各国渐渐地把注意力转移到预防犯罪方面来，通过多种途径来促使公职人员廉洁奉公。总的说来有两个大方向进行预防：一是如何使握有公权力的人主观上不愿去滥用公权力；二是如何使公权力客观上最大程度地不可能被利用。前者可能通过对公职人员的教育，后者则包括对公职人员的任用、选拔，对权力的监督制约等一系列措施，各国的廉政法规内容趋于丰富多样，高薪养廉则是介于两者之间的重要举措。
高薪养廉制度目前主要是在一些经济实力较为发达的国家和地区实施，它们利用物质上的实力为后盾，制定出相应的制度和法律，实行高薪养廉（又叫厚俸养廉），“使公职人员能够在优厚的薪酬、大量的福利、确定的职业下，安心工作，不致于轻易涉贪而冒丧失职位和优厚报酬的危险。如美国《联邦薪水法》、《联邦工资比拟法》均规定，联邦雇员的工资要和私营部门人员的工资相当，而英国法律规定一般公务员的实收工资不得少于最低生活费用的120%，且必须高于劳动者保障工资额。而这些国家的津贴、奖金收入更为可观，英国占公务员收入的10－20%，法国、联邦德国、日本等国则高达30－40%，这是一般民间企业职工所望尘莫及的。另外，公职人员实行‘无过失长期任职’的职务常任制，工作职业相当稳定，退休年金要高于私营部门。”[64]
作为高薪养廉的典范新加坡的做法应当是具有示范意义的。新加坡有6万名公务员，主要分成四个等级。在严格的制度约束和素质要求的同时，新加坡公务员享有亚洲乃至世界最高水平的工资福利待遇。“虽然在新加坡建国之初由于国家经济能力无以支付公务员的高工资，但在重视立法预防腐败的同时，还是逐步走上了高薪养廉的道路。新加坡公务员的工资水平在1973、1979、1982、1989年连续四次上调，1989年上调以后的公务员工资达到世界各国的最高数。正如李光耀总理在1985年3月22日向议会解释提高内阁部长工资水平的理由时所言，支付给政府领导人应该得到的最高的工资，是建立廉洁政府的保证，若他们收入太低，他们就难以抑制诱惑而去贪污受贿。”[65]这充分说明了新加坡政府认识到：低薪不足以养廉，如果大多数官员生活在贫困中，要制止腐败是很困难的。他们的领导人认为，既要求政府工作人员努力工作，廉洁奉公，又不给他们本应该得到的较高的报酬，这种“廉价”的政府在世界上是没有的。新加坡1985年的政府工作人员收入是：总统年薪24.3万美元，总理年薪22.84万美元，部长年薪17.2万美元，常任秘书年薪13.4万美元。而同期美国总统年薪是10万美元，高级公务员年薪是6.58万美元。再看新加坡政府内第四级公务员（从事体力劳动的打字员、司机、杂役人员等）的收入，他们工资收入月平均为10800新元，是产业工人月平均工资约600新元的16倍强。除此之外，新加坡的公务人员还有优厚的福利待遇没有计算在上列数据内（如退休金、假期、医疗照顾、在职培训、贷款等等）。[66]1997年的资料显示，“政府官员在减薪2%－7%的情况下，平均年薪仍达8.84万美元，而同期新加坡人均年收入仅为1.8万美元”。[67]
我国香港特别行政区也是实行高薪养廉制度的受益者，官员和公务员的薪俸待遇、福利待遇、社会保障十分优厚，使他们丰衣足食。从1972年到1982年，香港对中下级公务员薪金提高了2至2.5倍，以后每年以10%左右的增幅提高工资。而负有反贪重任的廉政公署，其薪金是高于其他部门同级公务人员的。据悉，廉署首席调查主任的月薪起点是80660元（指港元，下关于香港部分同），总调查主任为62055元，高级调查主任为45855元，大学毕业、有2－3年管理经验的调查主任的月薪起点则为24480元。[68]而在1998年9月的统计数据表明：“督导级及以下雇员的工资”平均为11384元。[69]大大低于公务人员的收入水平。而香港政府用于支付个人薪酬的开支也由1990／91年度的234.43亿元、1995／96年度的348.32亿元、1996／97年度的374.04亿元、1997／98年度的401.14亿元、1998／99年度的440.92亿元逐年上升。[70]
其它国家的高薪养廉措施可以通过下表来对照说明：
薪俸对照表：[71]
近年来，一些发展
98年世界主要国家竞争力报告》第3.34指标中，香港的得分为6.45分，排在加拿大、新加坡、英国之后，而在美国、德国、法国之前。
当然，我们很难把这些成果完全归结为高薪养廉的结果，这不是事实，高薪养廉要产生其预期的反贪方面的效果，本身也是需要一整套配套措施的，这是一个良性循环的关系。有学者把通过“高薪”来达到“养廉”的目的视为一项综合工程中的一个环节，并总结出必须做好“严条件”、“精机构”、“善政体”、“严法纪”四项工作来形成合力，[74]这种分析是有道理的。
严条件是指要提高国家公职人员的任职标准、工作质量条件与撤职条件，不能花纳税人的钱来养无用之人，首先就必须把住用人关口，确立公开选拔考试制度，择优录用，如果工作不能达到相应的质量，就应当予以撤换。在新加坡要成为高级官员是非常不容易的，新加坡从
早期教育就开始寻找从政人才，对他们进行严格培训，并常常派他们到国外深造，并不计较家庭背景，而重实际能力。[75]“美国法律规定，严禁在公职人员录用考试中泄题等舞弊行为，如果舞弊被查出，要罚款一千美元，或者监禁一年，有的既要罚款，还要监禁。”“英国文官考试每年一次，分考勤与考绩，以考绩为主，考核结论对调薪提级有至关重要的影响。”[76]精机构就是要求国家机关必须精简，否则不但无法达到廉洁高效的目的，反而会由于对公职人员支付高薪的巨额财政支出，导致国家难以支撑的经济负担，薪金的分配也无法体现出合理性。精就要求人员的素质要高，人事制度必须有利于有才能的人才脱颖而出，简就要求人数要少，不能允许有机构职责重叠的冗员。善政体也包括了上述两项，而除了这两项外还必须有一系列的配套制度，要把包括上述两项在内的有效措施制度化、法律化，就是形成政体，而不是一种临时性的措施。例如我国的澳门特别行政区，在回归前是葡萄牙的殖民地，它受“高薪养廉”思路的影响，对公务员提供特别优厚的福利待遇，但是由于其浓厚的殖民地色彩，对公务人员的录用、管理、晋升、待遇上不能一视同仁、公平公正，政制变化无常，现代公务员制度更不完备，实际上这些丰厚的待遇都被葡萄牙人所享用，而华人不能得到平等的竞争机会，这种严重的殖民地政体和非本地化特点就导致了尽管有高薪养廉制度，但是却政府效率低下，与民众缺乏沟通。[77]严法纪也是一种不能有丝毫忽视的重要手段，属于恩威并施中的“威”，而且它的含义要更广，不仅包括一些惩罚性的法律措施，而且也必须有预防性、保障性的法律措施。在新加坡，由于立法周全而明确，执法严明，使贪污行为很容易被查处，而且还要为此付出相当大的代价，腐败的成本远大于收益。
除此之外，也必须重视“高薪养廉”与“以德养廉”的结合，尽管德不是法律所调整的内容，但是其作用是无论怎么强调也不为过的，说到底，高薪养廉其实也是通过人的内心心理起作用的。例如新加坡就大力开展了具有东方文化特色的廉政道德教化，成为东方文明的礼义之帮。我国香港也是如此，对公务人员从筛选、锻炼和考验等各种程序中，长期坚持不懈地进行教育和考核。
（二）境外高薪养廉的附带利益从境外实行高薪养廉制度的情况看，实行得较好的国家或地区，不但通过“高薪”收到不同程度的“养廉”效果，而且也获得一些附带利益。高薪养廉的第一个附带利益就是精英治国。如果说一开始提出并实施高薪养廉制度的目的主要是在于廉政建设的话，那么不管有意无意，高薪养廉制度确实带来了公职人员的精英化。优厚的物质待遇和令人羡慕的社会地位，为国家吸引了大批的精英分子参与国家管理，担任国家公职。这样一来，只要
人力资源的市场充分平等竞争，充分自由开放，那么精英分子就会从私营部门往国家公共部门流动。但是国家公职的职位是有限的，不可能满足所有的想进入国家机关的人的需要，机关的设立、人员的编制必须有法律上的依据和经过法定程序，因此，一方面国家机关总能从大量的竞争者中筛选到最优秀的人才，另一方面，在国家机关外围争取机会的竞争者会对已经进入国家机关担任公职的人才形成一种竞争压力，如果他们不继续提高自己的能力，以为可以松懈下来不思进取，就有可能会失去目前的待遇优厚的工作。而当代西方行政改革中出现了一些管理方式的重要变化，引进了一些私营部门的管理方法来进行公职人员的管理，例如美国的高级文官制度，并不存在终身制。而香港的廉政公署的职员均是严格挑选的精英，采取向全社会公开招聘录用的形式，对职员的要求很严，已录用人员若不称职，廉政专员有权将其惩戒或开除。而且，廉署对其人员有“解雇免释权”，即解雇员工时可以免去解释，避免了工会干涉等诸多麻烦。目前廉署职员人数稳定在1200名左右，大部分以合约形式受聘，合约届满时，可在双方同意下再续约。[78]这些措施都保证了外部存在大量渴望得到优厚职位的竞争对手而带来的压力的有效性，这些竞争对手是潜在的，而且是不特定的，因此公职人员除了勤勤恳恳工作并不断提高自己的工作能力外，别无他法。第三，由于公职人员的人员编制数有着严格的限定，而且在任何一个国家，政权总是惟一的，在单一制国家，中央政府也是惟一的，并不象私营部门一样可以随便开业和停业，所以并不会出现象有人担心的那样，由于精英人员受高薪的诱惑而源源不断地从私营部门流向公务机关而导致私营部门的“失血”现象，影响企业的发展。事实上，在高薪养廉与其它配套措施实行得好的国家，不但没有出现私营部门“失血”而失去活力，相反，在精英治国的促进下，私营企业得到了更好的发展。
从现代政治学的角度考察，一个政府是不是强政府，并不取决于政府的外在形式，而归根结底取决于政府的内在质量。一个政府即使拥有庞大的军事官僚机器，实行军事独裁统治，倘若没有政府质量做保证，也不能成为强政府。所以政治学上的强政府是指高质量的政府，而精英治国就做到了这一点。新加坡就是一个成功的典范，他们自觉地利用高薪养廉制度，来“网罗最能干和最坚强的人来领导新加坡”。[79]如果没有精英们来执掌政府，就不会有新加坡的现代化。精英治国的益处可以用几个方面的高质量来描述：政府的高度理性；决策的高度科学；效率和创新能力高；政府自律。
如果我们承认人类劳动在不同的个体之间是有质量上的差别的这一事实的话，那么就不难理解，在精英治国的前提下，劳动效率是会提高的。这就带来了高薪养廉的第二个附带利益：效率提高和成本减少。由于有精英们的高效管理，就能够以较少的人数来管理较多的国家事务，从这一基点出发，我们可以发现高薪养廉既以精简的机构为条件，而它本身又包含着能使机构得到精简的潜在因素，而随着机构的精简，不但效率得到了提高，国家权力的行使过程让国家本身和使国家权力的相对人双方面的机会成本都得以减少，节约了社会资源，而且这种效率的提高所创造的效益是可以抵销为养廉而支出的高薪的。从这种意义上也可以认为，向优秀的精英人才支付高薪也是符合他们所付出的高质量的劳动的价值的。因此，只要把高薪养廉作为一项法律制度加以稳定地实施，就可以通过市场上的人才流动，来自动地优化国家公职人员的结构，这种附带利益最终会形成一种良性循环，而使高薪对财政的压力降低。
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