我国小产权房问题的背景、现状和出路探讨

摘 要 “小产权房”问题是在我国土地城乡二元化的历史环境下产生的，随着日益繁盛的房地产市场问题与矛盾而日益加剧的现象。“他山之石，可以攻玉”，但是由于土地所有制的极大区别，外国也根本不存在所谓的“小产权房”问题，这使得我们也无借鉴可用。究竟该如何妥善处理这一矛盾，是当前我国政府和法律不得不面临的一个问题和挑战。我国的“小产权房”问题错综复杂，本文从背景，现状，存在问题，现有政策和我们对于这一矛盾的个人建议几个方面对我国小产权房问题进行探讨。

关键词 小产权房 相关政策 解决方法。

一、我国小产权房存在的背景和诱因。

（一）城乡二元土地所有制下，农村集体土地所有制的被动性。

在我国城乡土地二元化的体制下，集体土地所有者与国有土地所有者之间权利是完全不对等的。我国《土地管理法》第43 条、第 44 条明确规定，不论任何单位及个人进行工程建设并且需要使用土地的，必须依法按照规定程序申请，才能合法使用国有土地；将农用土地变性为建设用地的，或者工程建设需要占用土地的，必须按照法律法规有关要求办理变性转用手续。由此可见，对于农村集体而言，他们本身并不拥有集体土地产权，至少在完全意义上的土地产权不可能拥有，因而在土地流转市场里边是不可能存在农村集体所有土地的。而小产权房的出现，不仅从根本上打破了政府垄断土地一级市场的格局，同时也是农民和农村集体参与土地资源优化配置，分享工业化和城市化发展中土地增值收益的必然结果。

（二）城镇化快速发展加速了住房需求，进而促使城市房价迅速提高。

我国工业化、城市化快速发展，大量农村剩余劳动力转移到城镇和非农产业就业，虽然解决了“两化”发展中对劳动力的需求，但也加剧了城市的各种负担，对住房的需求首当其冲。市场规律的作用下，随着需求的增加，房价也“一路高歌”。大量的中低层次消费者只能把视线转移到在价格上有很大优势的小产权房上来解决“住房难”的问题。

小产权房的存在对多方的利益化是其存在的现实条件。对政府而言，其解决了一部分中低层居民的住房问题，缓解了政府压力。对农民和乡镇集体而言，小产权房的收入虽然远低于城市的商品房，但其实农民和农村集体组织的获利远远地高于土地补偿款。对购房者而言，其能够以低廉的价格在房价极高的城市周边解决住房问题，自然获利。

二、当前我国政府和各地政府关于小产权房的相关政策和试行办法评价。

解决小产权房的问题并不是近几年才被关注和重视起来的，政府从上世纪末就开始着手提出相关政策以解决这一问题。而近年来小产权房问题“不轻反重”的走势，也对政府尽快提出解决之道提出了紧迫性。

2010 年 1 月 28 日，全国国土资源工作会议明确了国务院对处理小产权房的要求：一是所有在建和在售的小产权房必须全部停建和停售；二是将以地方为主体组织摸底，对小产权房进行普查；三是责成领导小组研究小产权房问题，拿出相关处理政策。

2011 年 5 月国土部出台《关于加强保障性安居工程用地管理有关问题的通知》，明确提出要防范和杜绝擅自利用农村集体土地兴建公租房，严肃查处“小产权”房，维护良好的管地用地秩序。

当年 11 月 10 日，国土资源部、农业部等部门提出相关意见明确提出，违法宅基地和集体建设用地必须依法依规处理后才可登记。对于农村集体经济组织非法出让或出租集体土地用于非农业建设、城市居民在农村购置宅基地、农民住宅或“小产权房”等违法用地，不得登记发证。

通过近几年的政策倾向可看出，政府基本上是从农村土地利用方面反复强调小产权房的不合法性，政策目标主要是要禁止小产权房建设和销售。这样的做法显然存在着一定的问题和不足。

1.在未找到解决小产权房问题的合理路径的情形下，一味的要求“禁止”、“查处”，只能是“治标不治本”，难以达到预想中的结果。“小产权房”的存在是在我国城乡土地二元化的特点下出现的，是农民和农村集体追求土地利益平均化，要求分享工业化、城镇化建设成果的产物，若政府不能合理的解决这一矛盾，为农民谋取相应的利益，那么关于查处、禁止小产权房交易的规定只不过是口号，难以贯彻执行，“强制实施”只会带来一系列的社会矛盾。

2.强拆、没收、停建等强硬做法势必导致社会资源的浪费。

通过调研报告显示，各地政府在执行相关政策时做法各不相同，其中采取的政策大部分是强拆、没收和停建，这其中有 72%的建筑物并没有被复耕，而是被闲置在村落里，造成了土地资源、建设资源的严重浪费。同时，在人地矛盾激化下，这种做法只会进一步抬高城市内房价的提高，导致社会的不和谐。

三、各地对待和处理小产权房问题的方式政策。

由于国家层面上对小产权房的解决没有一个统一的、规范的处理政策和法律规定，使得我国各地对于小产权房问题在落实上采取了各不相同的方式。

（一）以强令拆除和没收为主要手段。

在我们的调研过程中，采取这种方式的地区主要是北京和海南。以北京为例，2007 年，北京是政府对房山区青龙湖镇的违法建筑和宅基地的滥用情况进行整治，最终拆除了大批的小产权房，退还了非法占有的集体土地，并对建设、施工单位处以罚款并没收非法所得。另一个案例则是被称为国土资源部“一案一处理”新政的“第一大案”。北京 2010 年对小产权房“水岸江南”的强制拆除。

（二）建立试点改革，尝试寻找“小产权房”的合理解决途径。

有部分地方结合地方特点，在若干个小城镇进行改革试点工作，典型地区为上海和成都。以上海为例，上海的解决方式主要由两部分组成，一是开展“增减挂钩”工作。选择上海市条件成熟的乡镇开展城乡建设用地增减挂钩工作，通过建新、拆旧和土地复垦，实现试点内建设用地总量不增加，耕地面积不减少，用地布局更加合理。二是发展建设用地使用权有偿使用与流转试点镇。

允许试点镇的集体以出让、出租等形式对集体建设用地进行有偿使用，所得利益归集体所有，并允许土地使用人将集体建设用地流转，以减少在处理小产权房问题中的阻力和矛盾。

（三）分层次分情况处理。

这种情况典型的是深圳。深圳在 2009 年出台的《关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》中规定“经普查记录的违法建筑，市政府应当区别其违法程度，根据本决定以及土地利用总体规划、城市规划和土地利用计划的要求，分别采用确认产权、依法拆除或者没收临时使用等方法，分期分批处理”。同时，深圳有关负责人也表示，全市已经通过两次农村城市化改造，土地所有权已经从二元结构转变为一元结构，所以全市农村城市化历史遗留违法建筑问题在本质上不同于小产权房，深圳市已不存在所谓的“小产权房”问题。

各地在处理小产权房问题上解决方法的多样性也从实践上对国家层面尽快制定统一、明确的法律规范提出了要求。

四、解决我国小产权房问题的原则和方法探究。

小产权房问题错综复杂，解决起来不能只是简单地提出具体的强制性执行命令。首先应该结合民法中《物权法》和《土地管理法》，以《宪法》为监督机制，秉持一定的基本原则。

（一）坚持以人为本原则。

小产权房涉及到政府、农村集体组织、开发者、购房者等诸多主体利益，这就为解决这一问题提出了最基本的要求“必须坚持以人为本”，兼顾和平衡各方利益关系，走科学的解决之道。在处理小产权房问题时，既要严格依照法律和政策办事，也要考虑到各方的现实利益，坚持“以人为本”，尽量使得利益均衡化，怀“始终代表最广大人民群众的根本利益”之心把握好处理该问题的总方向。

（二）坚持公平，等价原则。

在《宪法》中，“农村土地集体所有制”和“城市土地国有制”是并立、同等地位的两种土地所有制。而我国现有的土地政策明显显示出对这两种土地制度的不平等性。国有土地可享有转让、出租、抵押的权利，并可以在市场交易中实现土地增值。而农村集体土地所有者并不真正具备对集体土地的相关收益权和处分权。

要解决我国的小产权房问题就需要实现集体土地与国有土地的“同地、同价、同权”，在土地问题必须坚持公平、等价原则。

（三）坚持试点改革，稳中求进原则。

国家层面需要制定相应的政策和法律规范，在制定规范和执行规定的同时，可以借鉴上海和成都的做法，“分区域”、“分期”对小产权房问题进行解决，对新的政策进行试点检验。最终通过试点改革区带动大规模的小产权房问题解决。

对于小产权房问题解决的建议：

（一）地方政府对于小产权房问题不能“一刀切”，应具体问题具体分析。

据调研显示，对于政府强力解决小产权房问题的做法，如强拆、没收等，68%的被访者不予支持，因而，违法小产权建筑决不能一拆了之。这也是符合建设资源节约型、环境友好型社会的客观要求，特别是当前我国城市住房市场供不应求，住房保障体制不甚完善的大背景下，对于违章建设的小产权房应当区别对待，如对于符合城乡统筹发展规划、土地利用规划，且未占用耕地的，不应强制拆除而应当保留，另觅他用。

（二）限制城市房价的不断高涨；完善住房保障体制。

小产权房最吸引人的地方就在于其价格优势。近年来，我国大中城市的房价长期快速上涨，远远超出了当时当地一般就业人员的收入水平。与此同时，城市的住房保证机制不甚完善，经济适用房、廉租房的建设始终无法满足住房要求。这使得小产权房存在着大量的购买群。因而要解决这一问题，平衡房价，完善住房保障体系是不可避免的问题。

（三）放宽对农村集体土地的过度限制，为农村集体建设用地留下适度的流转空间。

根据《宪法》和《土地管理法》的相关规定，在农村集体所有的宅基地和集体建设用地上，农民可以自行经营，而且农民自建的住房可以进行交易，而唯一的限制就是不能占用耕地。在这一前提下，可以借鉴上海“增减挂钩”的做法，留符合土地使用规划的小产权房一条活路。

六、结语。

小产权房的建设违反我国现行农村土地利用相关法律法规，但其涉及国家、农村集体、农村个人以及小产权房购买者等多方利益，如何妥善对待和解决这一问题已成为各级政府亟待解决的难题，同时小产权房问题的合理成功解决可能会成为我国改革土地制度，完善土地使用方式的重要里程碑。

参考文献：

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