论德国及我国台湾地区社会法的基本范畴

　　究竟什么是社会法？社会法调整何种关系？其内容和范围如何？这些社会法的基本范畴问题在我国当下仍然是仁智相见和颇有争议的问题。目前在我国大陆，不仅社会法的观念远不及刑法、民法普及，甚至社会法理论研究者之间对于何为社会法尚缺乏基本的共识，更遑论构建逻辑严密、体系完整的社会法体系用以指导丰富多彩的立法实践。为此，借鉴其他国家或地区的社会法理论，开展社会法的理论研究，弄清社会法的涵义、性质及体系就显得尤为必要。

　　一、德国社会法基本范畴

　　德意志民族自近代以来崇尚理性主义，擅长抽象思维，其不但构建了严整的社会法理论体系，而且在20世纪70年代还启动了编纂统一《社会法典》的工作[1].在德国，社会法已经成为一个独立的法律部门，拥有自己独立的研究领域。德国的社会法在性质上属于公法，属于公法中的行政法，因社会行政法律关系引起的纠纷采用特别的行政诉讼途径解决。我国台湾地区也借鉴德国社会法的概念、范畴与体系，并结合其立法实际，构建起了逻辑自洽、体系严密的社会法体系。然而，我国的社会法理论研究目前存在相当泛化的现象，对于何为社会法、社会法调整何种社会关系以及社会法的法律性质等均缺乏统一认识。虽然德国及其我国台湾地区社会法的理论和制度不一定是我国大陆理论及立法参考和借鉴的唯一来源，但德国及我国台湾地区理论所构建的社会法概念、范畴及其体系，对我国大陆社会法体系的构建具有重要的启发意义。

　　（一）德国社会法的涵义。

　　德国法学界对社会法的涵义主要从形式意义和实质意义两个方面给予界定。就前者而言，所谓社会法，主要是指“由立法者明文规定为社会法，或归纳为此一法学领域的规范”[2]20.德国《社会法典》第1册第1条对社会法作了界定，即“社会法典是为实现社会公平和社会安全而制定的包括社会救助和教育救助在内的社会给付的法律。”①形式意义上的社会法主要是纳入《社会法典》的法律规范。形式意义上的社会法容易使人们明了什么是社会法，所谓社会法就是立法机关所制定的《社会法典》，但这一界定对于一般人而言，并不明了社会法的性质。为此，德国学者又从实质意义上界定社会法，实质意义上的社会法是从给付的方式以及目的出发给社会法下定义。德国学者认为，社会法是能够实现社会安全任务的法律规范的总称，这些社会安全任务主要包括：“保障人民有一个符合人性尊严的生存条件；实现个人自由发展的均等机会；保护及促进家庭；实现个人就业自由以达其生活保障；降低或均衡特别生活负担等。”②总之，实质意义上的社会法主要是指以社会公平与社会安全为目的的法律，其作用在于通过建立与实施社会给付制度，消除现代工业社会所产生的各种不公平现象。在德国，社会法作为一个独立的法律领域，以往曾经存在不少争论，但今日已少有质疑。迄今在德国，关于社会法的概念与范畴，逐渐明确，并成为学术界、司法实务界、政治与社会上共同认可的概念与术语[3]125.在德国社会法是指与社会安全有关的法律规范或者社会给付的法律规范。

　　（二）社会法的性质。

　　至于社会法的性质，目前大多数德国学者将其定位为公法的范畴，并且属于特别行政法。与一般行政法上的干涉、侵害行政不同，社会法主要属于社会给付行政。在德国，社会法所调整的社会关系是人民与国家之间的权利义务关系，这种权利义务关系是宪法上人民与国家权利义务关系的展开形式，这种关系又称为社会法律关系。国家在社会法律关系之下承担的是公法上的社会给付义务，而人民享有的则是公法上的社会给付请求权。因此，从传统的法律分类角度而言，社会法实质上仍然属于公法或者说原则上属于公法的范畴。“由法律特性与属性观之，社会法主要属于公法领域。”[4]18德国汉斯？？察哈尔认为：“社会法的核心部门就是社会保险法。……，社会法在原则上属于公法范畴。”[5]而且，它属于公法中的行政法范畴，属于给付行政的范畴。行政法上的主要原则，如依法行政原则、合理行政原则等仍然适用于社会法的领域。个人的社会给付请求权是公法上的给付请求权，社会法上的争议为公法上的争议，由社会法院解决，德国《社会法院法》第1条明确规定，社会法院为特别行政法院。

　　（三）社会法的体系。

　　德国的社会法体系可以从两个方面加以说明：一是《社会法典》的体系方面；二是学者所构建的理论体系方面。

　　首先是立法体系。从德国已经编入及计划编入社会法法典的立法而言，其体系内容分别是：第一编是总则；第二编是教育促进；第三编是劳动促进；第四编是社会保险总则；第五编是法定疾病保险；第六编是失业保险；第七编是意外伤害保险；第八编是儿童与少年扶助；第九编是康复和残疾扶助；第十一编是照护保险；第十二编是社会救助[6].由于德国社会法典涵盖的内容繁多，且各个特别的社会法制度在历史发展上有不同的结果，为此，德国学者根据社会法典的内容，在理论上予以抽象概括，提炼出社会法的学理体系。

　　其次是学理体系。目前，德国几乎所有的教科书均采用汉斯？察哈尔于1983年对社会法的理论体系建构[3]130,即根据各项社会法具体制度在保障社会安全上的功能，将德国社会法体系分为三个支柱，分别是社会预护、社会扶助、社会促进与社会补偿。社会预护制度属于预防性的社会保障制度，其宗旨和目的在于对人们将来必然发生的“生老病死”等社会风险提供预防性的社会保障措施。社会扶助制度属于社会安全保障的最后屏障，承担社会安全网的功能。而社会促进和社会补偿制度则是解决社会预护制度难以全面覆盖，同时又不符合社会扶助条件，针对社会预护制度和社会扶助制度无法解决的社会保障措施。上述三个支柱构成了德国社会法的体系，且它们在功能上具有相互连接、层层递进、相互衔接、全面覆盖的特征。同时，在配合权利救济程序制度，使得德国的社会法成为一个体系严密的逻辑体系。

　　1.社会预护制度。

　　社会预护是一种预防性的社会安全措施，是指在风险尚未发生之但必然发生的“生老病死”等社会风险所建立的社会保障关系，其核心是社会保险制度。社会保险已经成为德国当今最主要的社会法领域。德国联邦《社会法典》确立了健康保险、护理保险、失业保险、意外灾害保险及退休金保险的制度。

　　第一，全民健康保险。德国早在1883年就颁布了帝国保险规则，创立了社会保险中最早的医疗健康保险制度，帝国保险规则中的许多规定至今仍然有效，其中关于健康保险部分，则由1989年颁布的社会法典第5册所取代。德国的法定医疗健康保险，目前约覆盖90%的德国人口。由于法定健康保险费经常入不敷出，法定健康保险不能为人民提供有效的健康安全，为此德国鼓励投保私人健康保险。凡收入超过法定最低标准的被保险人均可以自行选择投保私人健康保险或法定健康保险。

　　第二，护理保险。前述法定健康保险在于保障人民发生疾病、伤害等保险事故时的治疗服务，但是如果被保险人身体上的损害无法完全治愈，且长期需要他人协助其生活起居、就医，则由护理保险解决，以减轻当事人及其家人精神与经济上的沉重负担。德国1994年颁布了护理保险法，护理保险法在制度上与健康保险法相互配合，法定健康保险的被保险人同时也是护理保险的被保险人，凡是具有加入法定健康保险资格的，同时也具有加入法定护理保险的义务，即被保险人加入法定健康保险的同时，也加入法定护理保险。

　　第三，意外伤害保险。德国早在1871年就制定了帝国强制责任法，该法规定特定行业的企业主对雇员的职业伤害要承担私法上的责任，如采矿业的企业主要承担职业伤害雇员的生活保障责任。1884年颁布的帝国意外伤害保险法将职业伤害的私法责任上升为国家的公法责任，即以国家的力量介入职业伤害领域，凡雇员发生意外伤害事故，雇员便拥有向国家请求给付的权利。1997年后，意外伤害保险法被正式纳入德国社会法典的第7册中。

　　第四，失业保险。德国只到第一次世界大战之后才建立起失业保险制度。第一次世界大战后，德国作为战争的发动者，其国民经济受到重创，经济萧条，加上大批士兵返回家乡寻找工作机会，进而造成了大量的失业现象。为了安抚失业者，稳定战后的局势，德国便通过行政立法手段，规定地方政府有责任和义务来照顾失业者，通过行政立法建立了失业保险制度。1922年又建立了职业介绍制度，协助失业者寻找就业机会及雇主，进一步完善了失业保险制度的内容。1927年将失业保险正式纳入社会保险体系，其立法精神是通过社会保险的方式来照顾失业贫民。1969年颁布劳动奖励法，1997年将劳动奖励法正式列入社会法典，成为社会法典第3册的内容。

　　第五，退休养老保险。退休养老保险是德国社会保险制度中设立较晚的一种，1891年颁布了伤残及老年保险法，从而奠定了现行德国退休金保险制度的基础。1911年德国在颁布的帝国社会保险法中，又将老年保险法纳入其中；1992年两德统一后，又重新改革了法定退休金保险制度，并将其纳入《社会法典》第6册。德国退休金制度有两个方面的功能：一是保障自主与非自主劳动者在老年时的经济生活来源；二是当被保险人发生残疾事故或不幸死亡后，保障其家庭成员的经济生活。

　　2.社会扶助制度。

　　社会扶助制度主要是保障人民最低生活条件的社会保障措施。其中，最基本的社会扶助措施是社会救助制度，论文格式它构成了德国社会安全体系的最后一道防线。社会救助制度与社会保险制度、社会补偿制度有所不同，社会救助不需要失业、疾病或者伤害等条件限制，只要人民事实上有需要，就可以向国家提出给付请求，其条件是申请人的平均收入必须在一定标准之下，其给付条件具有无因性，也即不追究发生贫困的原因，也无须相对人的事前金钱给付。社会扶助的财政经费来源于国家预算。以往国家是否给予社会救助完全取决于行政机关的单方面决定，人民并不具有主观上的公法请求权，但自1954年6月24日德国联邦行政法院的一项判决之后，这一权利也成为人民的一项基本权利。根据该项判决，只要人民存在主观上的请求权，那么，社会行政机关就有义务与职责进行收入状况调查，并裁量确定给付的形式与数额[4]23.原则上，社会救助的给付方式分为个人协助、金钱给付与事实给付三种。社会救助的目的在于协助处于生存困难的人民以自己的力量再次投入共同生活，也就是通过国家的帮助获得自立。

　　3.促进制度与社会补偿制度。

　　社会促进制度是为了使社会弱势群体分享社会整体发展的成果，进而达到个体发展的机会平等所采取的社会保障措施，主要是对社会弱势群体的倾斜性保障措施，例如对老人、妇女、儿童、残疾人、失业者等的倾斜性保障等。在社会竞争中，老人、妇女、儿童及残疾人等社会弱势群体与正常人相比，在体力、智力等方面往往处于不利地位。为了确保使其达到与正常人基本相等的竞争条件，纠正形式平等之下的实质不平等，德国在社会法制度上特别推出了一系列的社会促进措施，这些社会促进措施主要包括教育促进、儿童津贴、教育津贴、生活补助、住房补助以及青少年扶助、高龄老人补贴等。德国社会促进制度的给付对象并不限于本国人，也包括在德国的外国人。德国的社会促进措施主要以年龄为标准来区分给付对象，并通过不同的立法来实现给付：例如12岁以下者适用儿童福利法；12岁以上未满18岁者适用少年福利法；65岁以上则适用老年人福利法，与此并行的有身心障碍者保护法，等等。社会促进制度在功能上既提供一般的需要，同时也兼顾保障弱势群体，例如少数民族及身心障碍者。

　　社会补偿制度是基于特定原因如因战争或暴力犯罪发生损害时由国家提供的给付；社会补偿在性质上属于公法上的损害补偿，是在当事人承受了原本属于社会整体负担而遭受到健康上的损害时给予的补偿。德国典型的社会补偿制度是对于战争受害者的补偿，此外，还有因为预防注射所导致的健康损害以及对于犯罪受害者的补偿等等。在给付目的上，社会补偿有别于其他类型的社会法制度，其给付额度的多少往往并不在于实际的损失补偿，而是强调社会连带理念的象征性“精神补偿”.因此，其经费并不是来源于相对人事前交纳的保险费或类似的金钱给付，而是由社会捐赠以及政府编列预算所成立的基金来提供。

　　4.权利救济制度。

　　有权利必有救济，有救济才有权利。权利救济制度的目的在于保障人民实现社会法上的给付请求权。德国社会法上的救济主要有两种：行政救济和司法救济。所谓行政救济是指人民向行政机关内部请求权利保护的救济制度，德国于1980年颁布了社会行政程序法，并将其纳入社会法典第十编之中，用以规范和保障人民社会法上的行政救济程序。所谓司法救济是指人民向法院请求权利保护的救济制度。《德国基本法》第19条第4项规定了人民在权利受到侵害时的法律救济途径，根据《德国基本法》第92条、第95条第1项及《法院组织法》第135条之规定，德国除了设有一般法院之外，还设有劳动法院、社会法院等。关于社会行政救济途径主要分为社会法院的救济途径和一般行政法院的救济途径。

　　根据德国1954年1月1日生效的《社会法院法》的规定，社会法院管辖因社会保险关系发生的特殊行政案件。该法第51条规定：“社会法院审理有关社会保险、疾病保险、失业保险、战争牺牲者的生活救助、职业介绍以及承保机关与特约医生之间的公法上的争议。”①社会法院主要是解决保险人与医疗机构、保险人与保险对象之间因公法关系发生的争议，解决投保单位（雇主）与保险对象（雇员）之间发生的公法争议。除此之外，社会法院还管辖私法上的健康保险争议以及公法上与私法上的护理保险争议，社会法上的公法争议原则上归属于社会法院管辖。但是，依据德国联邦《行政法院法》第188条规定，有关社会救助、青少年救助、战争受害者之照护、严重残疾者之照顾及教育金进修辅助等事项产生的纠纷，则由一般行政法院管辖。总之，德国社会法上的争议，除非基于法律的特别规定由一般行政法院管辖之外，其他社会法上的争议则由社会法院管辖。

　　总之，德国社会法制度建设日益趋于完备，社会法的概念、范畴、体系也趋向成熟和定型，并形成理论建构与制度建设的良性互动，进而成为其他国家和地区社会法制度建设与理论建构的借鉴。

　　二、台湾地区社会法的基本范畴

　　作为大陆法系国家滥觞的德国法自近代以来就对我国就有很深的影响，德国的民法、公法对台湾地区的立法及理论构建具有很深的影响，其主要表现在社会法上，其理论的构建及其立法均可以看到明显的德国法印记。[论文网 LunWenData.Com]

　　（一）社会法的概念。

　　社会法作为一个新型的法律领域，台湾地区对其认识也经历了一个逐步深化的过程。对于社会法的涵义，台湾地区以往也存在广义、中义、狭义之说。广义的社会法是指国家为解决各种社会问题而制定的法律，包括劳动法、社会保障法、经济法、环境法、自然资源法、人口与计划生育法、科学技术法、教育法、文化法、卫生法、住宅法、公共事业法、农业法等。中义上的社会法则仅指劳动法和社会保障法，其中社会保障制度不但涉及个人，也同时关系集体利益，社会法即是关于该制度的法律规范体系。狭义上的社会法则仅限于劳工福利、社会福利、社会保障或社会安全制度的相关法律规范。随着理论研究的深入，台湾地区学者对社会法的认识日趋深入，其后，狭义上的社会法逐渐被学界所接受[7].例如，1990年代台湾地区国科会“学门规划资料-法律学”部分由王泽鉴先生撰写，其将社会法定位为社会安全法，并明确区分劳动法与社会法。依据王泽鉴先生的界定，“社会法即系以社会安全立法为主轴所展开的，大凡社会保险法、社会救助法、社会福利法（儿童、老人、残障福利）、职业训练法、就业服务法、农民健康保险法等均属于社会法研究的范围。”②1994年，由法治斌主持的“法律学科人力资源现状调查与分析研究”课题，将社会法与劳动法做分开处理，其中由郭明政所撰写的社会法部分，继续沿用王泽鉴先生的见解，将社会法定位为社会安全法，并仿照德国社会法理论体系，探讨台湾地区社会法的概念、范畴与体系[3]122.可见，台湾地区学者对社会法内涵的界定与把握经历了“去粗取精、去伪存真”的过程，并最终形成共识。

　　（二）社会法的性质。

　　鉴于社会法作为一个新兴的法学领域，一如大陆地区，台湾地区学者对其开展的研究远不及民法、刑法和商法，但近年来，社会法的研究在台湾地区属于快速发展的阶段。虽然对社会法的涵义及其范畴并不完全一致，但大体上而言，台湾地区学者基本形成了某种共识，即认为社会法从其法律特性而言，主要属于公法领域，尤其属于公法上的给付行政。如同一般行政法，社会法所规范的是人民与国家之间的权利和义务关系，国家在社会法关系下所承担的角色为公法上社会给付的提供者、义务人及资源分配者，而人民则享有请求国家社会给付的权利。基于此，社会给付义务机关之间的关系，例如，社会保险人与各级自治团体之间的法律关系如中央及地方政府，均属于公法上的法律关系。由此，社会法在属性上属于特别行政法，在功能上以给付行政为主，至于一般行政中占有重要地位的干预行政，在社会法律关系中则仅居于次要地位。例如，依据“全民健康保险法”的有关规定对被保险人征缴保险费、滞纳金及其罚款，其性质属于干预行政的内容。虽然在保险费的征收征缴方面属于干预行政，但社会法的核心内涵却是给付行政。总之，社会法在法律属性上属于公法的范畴，属于公法中的特别行政法，并以给付行政为主。

　　（三）社会法的体系。

　　由于台湾地区的法学和法律深受德国法制影响，并且社会法一词的用语也取自德国，因此，其概念、范畴及体系基本上借鉴、参考德国的理论及制度，并参照德国的理论来尝试界定社会法的概念、范畴及体系。以台湾地区的法学著作为例，其对社会法体系的构建，基本上是以德国的社会法体系为范本进行架构。例如，周怡君、钟秉正合著的《社会政策与社会立法》一书即借鉴德国的分类模式，将台湾地区的社会法体系分为“社会预护”、“社会扶助与促进”、“社会补偿”三个支柱，构成其社会实体法，外加社会程序及权利救济法，由四项相互联系的内容构成[2]31.

　　谢荣堂编著的《社会法入门》和《社会法法规汇编》两书也以德国的社会法体系为依据，分析和架构台湾地区的社会法体系，并认为狭义上的社会安全体系就是一般所称的社会福利制度，其以社会保险制度、社会补偿与福利服务、社会救济制度为三大支柱，上述三大支柱属于社会法实体法，外加社会行政程序及权利救济制度，进而构成一个逻辑自洽的社会法体系。由此可见，台湾地区的社会法理论体系，虽然学者之间对社会法具体制度的称谓不同，但对社会法内容、体系的认识则是相同的，即社会法主要由社会预护、社会扶助、社会促进与社会补偿构成[3]122.

　　1.社会预护制度。

　　台湾地区的社会预护制度主要是指台湾地区的各类社会保险立法，其内容涵盖以下方面。

　　第一，健康保险的立法主要有：全民健康保险法及其施行细则、全民健康保险医疗办法、全民健康保险预防保健施行办法、全民健康保险医事覆盖机构特约及管理办法、全民健康保险被保险人无力缴纳相关费用认定办法、农民健康保险条例、农民健康保险施行细则等。其中，全民健康保险法于1994年制定之后，迄今已经修改七次，健康保险覆盖台湾地区所有人。

　　第二，劳工保险的立法主要有：劳工保险条例及其施行细则、劳工保险争议事项审议办法、劳工保险审议给付实施办法、劳动基准法及其施行细则、职工福利金条例及其施行细则等。

　　第三，其他职业保险的立法，即除了劳工之外的其他职业人群的社会保险法律法规。具体包括：公教人员保险法及其施行细则、军人保险条例、公务人员退休法及其施行细则、学校教职员退休条例、身心障碍者参加社会保险保险费补助办法等。

　　2.社会救助制度。

　　社会救助的立法主要包括：社会救助法及其施行细则，低收入户现金给付加成补助标准作业须知、内政部急难救助金申请审核及拨发作业规定、县（市）游民收容辅导自治条例范例、身心障碍人士子女及低收入户学生就学费用减免办法、中低收入户老人生活津贴发给办法、灾害防救法等。

　　3.社会促进制度与社会补偿制度。

　　台湾地区的社会促进制度主要涵盖一般社会福利制度立法和特殊福利制度立法。一般社会福利立法主要包括：儿童福利法及其施行细则、少年福利法及其施行细则、老人福利法及其施行细则、老人参加全民健康保险无力负担费用补助办法、老年农民福利津贴暂行条例、老年农民福利津贴申领及核发办法等。特殊社会福利立法包括：身心障碍者保护法及其施行细则，身心障碍者生活托育养护费用补助办法、军人及其家属优待条例、国民住宅条例及其施行细则等。

　　社会补偿制度主要包括一般社会补偿立法和公职人员社会补偿立法两大类。前者包括国家赔偿法及其施行细则、二二八事件处理及补偿条例、九二一震灾重建暂行条例、犯罪受害人补偿法等。后者包括公务人员抚恤法及其施行细则，学校教职员抚恤条例、军人抚恤条例、国军军事勤务致人民伤亡损害补偿条例、国军退除役官兵辅导条例、国军老旧眷村改建条例等。

　　4.权利救济法类。

　　台湾地区社会法上的权利救济途径主要采用行政救济途径进行，包括行政程序法、行政执行法及其施行细则、诉愿法、行政诉讼法及台湾地区“司法院大法官会议”作出的有关解释等。台湾地区的社会法立法已经有了相当的成果，大部分领域已经颁布法律，且相应的社会法制度与程序也做到有机连接，成为有救济途径的法律制度。更值得称道的是，台湾地区的社会法理论将现行的社会法规范加以类型化处理，用于指导社会法的立法实践，使台湾地区的社会法理论与社会法制度有效地嫁接，从而使理论促进实践的发展。

　　三、结语

　　反观我国大陆地区，不仅社会法的观念远不及刑法、民法普及，公众对何为社会法不甚了了，甚至是一些非从事这一领域研究的专业人员对于何为社会法也是一派茫然。更为不安的则是，社会法理论研究者之间对于何为社会法尚缺乏基本的共识，更遑论构建逻辑严密、体系完整避免福利遗漏的社会法体系用来指导丰富多彩的立法实践！总之，在我国大陆，社会法的概念、性质和体系、社会法不同内容之间的关系以及社会法的基本制度等基本范畴问题，在短时间内恐怕难以取得一致，社会法的理论研究可谓任重而道远。[论文网]

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