宪法下的新闻自由的保护与限制

　　在美国的宪政史上，作为第一个对媒体加以事先限制的案例，“五角大楼文件案”最终是新闻自由战胜了国家安全而告终。1971年5月1日，《纽约时报》发表标题为《美国对越南问题的决策过程史实》的研究报告。最终，最高法院以6：3表决，认为政府所出示的证据并不足以禁止敏感文件的披露，因而否定了政府禁止发表的要求。法院的全体意见指出：“对于任何对言论的事前限制，本院都假设它违宪无效。因此，政府具有沉重的举证负担，去证明施加这类限制的理由。”基于不同法律理由，几位法官分别表达了赞同意见。

　　布莱克大法官的意见尤为鲜明，他从新闻自由和反对任何事先限制的观念出发：“对纽约时报和华盛顿邮报的禁止令，每拖延一秒钟都是对宪法《第一修正案》的冒犯。美国的新闻自由，其目的是为被统治者服务，而不是为统治者服务。只有一个自由的，不受约束的新闻界，才能揭露政府的欺瞒。” 他的意见反映出美国对新闻自由的保护程度之高，因为一方面宪法第一修正案的历史证明：必须让新闻出版界自由地发表无论何种来源的新闻，不受审查、禁止或预先制止；另一方面，宪法赋予新闻出版自由必不可少的保护，甚至对新闻界的错误进行有限制性的赦免，其主要目的是使新闻出版自由在民主体制中履行特殊的使命。如果裁定总统有“天生的权力”借助法院阻止新闻发表，将会置宪法第一条修正案于死地，并毁灭政府希望“保证”的人民的基本自由和安全。况且，本案是以牺牲消息灵通的代议政体为代价保守军事和外交秘密的，并不能为我们的共和国提供真正的安全。因为保卫一个新国家的必要办法就是规定言论、出版、宗教和集会各项自由不容侵犯。

　　大法官斯图尔特从分权的角度阐述了监督行政权力的重要性阐述了自己的意见，他认为：“与议会制国家的政府总理相比，美国总统在国防和外交这两个重要权力领域中拥有巨大的宪法独立性。在我们国家生活的某些领域里，由于缺乏政府的制衡，对行政部门在国防和外交领域中政策和权力的惟一有效的限制，只能来自一个开明的公民团体，来自一个信息完备和有批评精神的公众舆论，只有这些才能保护民主政府的价值。正因为如此，可能就是在这一领域里，一个警惕、自觉、自由的新闻界最能实现第一修正案的基本目标。因为没有一个信息完备和自由的新闻界，就不会有开明的民众。”不过新闻自由的前提必须是有一个开明的团体，一个警惕、自觉、自由的新闻界。这也很好地解答了我之前的疑问：新闻自由真的能有效地监督政府的行政权力吗？当一个监督者和批评者是善意的、明智的并且自觉的时候，新闻自由就能真的有效地制约和监督行政权力。

　　哈兰法官基于三权分立原则出发提出了这样的意见：“根据我的判断，司法机构不得超越司法探询，以自行决定信息公开对国防的可能影响。对外交政策的执法决定具有政治――而非司法――性质。我们宪法把这类决定完全委托给政治部门。它们应该被直接对人民负责的机构做出；这些机构或者促进或者危及人民的福祉。对于这类决定，司法机构既无能力、又无手段、亦无责任；它们长期以来被认为属于政治权力领域，且不受制于司法干涉或探询。在每个案子根据合适的基本规则而受到听证的时期，我觉得应继续限制出版。我不能相信，禁止事前限制的理论会阻止本院维持现状，直到能对本案所涉及的重要国家事务做出负责任的决定为止。”

　　我个人认为也许在三权分立的国家，三个权力的分工明确，不得超越每一个的界限，但是令我疑惑的是，如果三者之间不得越界，整个社会该如何运作下去呢？如果仅有制衡，那么宪政体制将会永远陷入低效率甚至无效率的状态；只有在制衡的基础上不断地达成妥协才是宪政的根本要义。因此，法院在行使司法权之时需要以专断的手段迅速对案件做出裁决，不得有丝毫的拖宕，以减少权力对抗所带来的低效率以及消耗更多的社会成本。但其实，据我了解，美国的宪政特点和共和政体共同决定了美国司法具有专断属性。从宪政角度讲，美国追求的是权力均衡态势上的一种制衡与妥协。所以我并不赞同哈兰法官的意见。

　　我国新闻自由法律制度的一个特点是，关于新闻自由的法律、法规较少，而且比较笼统，调整新闻法这一领域的多是一些行政管理性的规定和规章。如何更注重新闻自由成为了我国目前一个紧迫的任务。以下是我的一些拙见：

　　一是要通过司法途径进一步保障宪法赋予公民的基本权利，涉及到宪法司法化问题。目前，宪法司法化在大多数国家都得到了广泛认同，这是美国新闻自由保护的一大重要特征，将其写入宪法，而且宪法司法化也已经成为世界各国普遍的做法。如果宪法可以像其他法律法规一样进入司法程序，直接作为裁判案件的法律依据，那么公民在宪法上所享有的基本权利，即使没有转化为普通法律规范上的权利，在受到侵害时也能够到保护。这对于缺少具体法律保护的新闻自由权利来说，具有特殊重要的意义。我国是成文法传统的国家，但没有成文的新闻法，宪法对新闻自由权利的原则性规定更需要以司法化的形式来加以保障。因此，“宪法司法化”在我国对新闻自由权利的保障具有特别重要的意义，我赞同大多数学者的意见，将宪法司法化作为保护新闻自由的方法之一。

　　二是要制定《新闻法》。我国宪法的第22、35、51、41条都有关于新闻自由的规定，但是宪法毕竟是根本大法，从宏观上看，只能对新闻自由进行抽象的规定，面面俱到的实施细则是不可能的，所以，需要更加完善的法律法规来对其进行更细致的规范。与新闻相关的法律法规的缺失，容易造成行为人没有明确的行为准则，司法机构没有明确的执法依据和可操作性的法规的不清楚的混乱状况。从我国的司法实践来看，使新闻活动有法可依，克服混乱状态，以保障宪法赋予公民的权利，也要尽快完善新闻立法。《新闻法》的通过和实施，将为广大人民群众和新闻工作者行使民主权利提供法律保障，减少新闻侵权。考虑到我国的现实，在目前的情况下，是否可以先进行行政立法，由国务院颁布条例进行规范。待条件成熟后，上升为法律。（作者单位：浙江工商大学法学院）