“公共利益”概念的宪法学初探

　　我国现行宪法文本在两处出现了“公共利益”的概念，第10条规定了土地的国家所有权和农村集体所有权，同时规定：“国家为了公共利益，可依照法律规定，对土地实行征用。”第13条规定了私有财产不受侵犯，但补充道：“国家为了公共利益的需要，可以对公民的私有财产实行征收或者征用并给与补偿”。宪法文本授权政府可以“公共利益”为宪法根据对农村集体土地以及公民的其他私人财产进行征收、征用。至于哪些人的利益可以代表“公共利益”宪法却并未给出明确定义。以宪法为依据，“公共利益”在《物权法》、《土地征收条例》、《城市房屋拆迁管理条例》等具体民事、行政立法中均有所体现，毫无疑问，这些下位法中“公共利益”的内容都必须建立在宪法对“公共利益”限定的内涵之上。因此分析“公共利益”的宪法内涵具有极大的理论和现实意义。

　　一、定义公共利益的宪法内涵的必要性

　　“公共利益”一词在各国宪法或宪法性文件中有不同的表达方式。法国1789年《人权宣言》第17条规定：“财产是神圣不可侵犯的权利，除非当合法认定的公共需要所显然必需时，且在公平而预先补偿的条件下，任何人的财产不得受到剥夺。”随后，1791年美国宪法修正案第5条也规定：“非经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产；非有公正补偿，私有财产不得征为公用。”

　　虽然早在我国1954年宪法中就已写入征地条款，并出现“公共利益”一词，但是从1954年以后的各部宪法中都未对“公共利益”的概念作进一步界定。值得我们注意的是，1954年宪法在引入“公共利益”后，以后凡涉及征地补偿的具体法律时，公共利益的目的逐渐被“国家建设”的目的所代替，如1958年由国务院颁布的《国家建设征用土地办法》第1条规定“为适应国家建设的需要，慎重地妥善地处理国家建设征用土地问题。”1982年宪法在其文本中再次将“公共利益”作为征收征用的唯一前提，但我们发现“公共利益”在随后的部门法立法工作中仍然没有得到足够的重视，“建设”继续成为代替“公共利益”的征收万能药。1986年《土地管理法》规定该法为“适应社会主义现代化建设的需要”，虽然《土地管理法》经修改增加了“国家为了公共利益的需要”征地的内容，但《土地管理法实施条例》并没有据此作出相应修改。再如《城市房屋拆迁管理条例》规定该法“为保障建设项目顺利进行”。行政法规立法级别的条文尚且如此规定，行政规章及以下的内容更是将“公共利益”抛之脑后，“国家建设”、“建设”、“经济建设”都成为了“公共利益”的代名词。①不可否认，“国家建设”、“建设”、“经济建设”无疑包含有一定的“公共利益”，但“国家建设”、“建设”、“经济建设”是否就等同于“公共利益”呢？如果在宪法上不对“公共利益”作进一步限定解释，公共利益很可能在随后的其他立法中被延伸出更多的外延，成为公权力侵犯公民私人财产的踏脚石和跳板。因此，对“公共利益”进行宪法定义的必要性和迫切性是显而易见的。

　　二、公共利益的宪法内涵应从个体角度定义

　　公共利益，可称之为公共的利益，简称公益。但对于什么是“公共利益”理论界有诸多争议。从字面含义分析，“公共利益”与“私人利益”相对应，私人也即个人，私人利益指的是作为社会组成元素的个人所享有的利益，公共利益的着眼点也就落到了社会大多数人或者全部人利益的范畴上，也必须落在了每个具体的实实在在的人身上，公共利益才是现实的、可以为人感知的。

　　有学者主张，宪法文本上的“公共利益”应当从多个角度进行全面而综合的定义，其具有整体性、综合性、社会性和开放性的特征，并不是相对大多数人针对某一个事项的利益为基础而简单的求和，而应该是一个综合性的概念。②但是如果真如这种观点所言，用开放和综合的方法去定义“公共利益”，这里仍将面临一个很重要的障碍，那就是违宪审查制度在我国的缺失。从法律技术角度讲，为解决法律语言的模糊性，应当由法官在具体案件中运用自由裁量权借助法律解释的方法对法律语言给出确切的定义。在违宪审查权制度下，法官虽然不制定法律，但可以对立法中具体的内容、运用的具体词语进行审查，可以推翻不合符宪法规定的立法，以此来有效的保障公民权利不会因法律语言的不周延性而失去宪法保护。但在违宪审查制度未能建立的情况下，法官如果不能否认和推翻一项不合宪的立法，那么就只能根据一项不合宪的立法作出一项不合宪的判决。在开放定义“公共利益”的情况下，没有人可以审查宪法以下其他立法内容的合法性，那么“公共利益”很可能会变成一个打开后却无法关闭的闸门，成为政府肆意践踏公民私人财产的借口。因此，追求一个综合的、开放的“公共利益”虽然看上去完美、全面、包罗万象，但是正如张千帆教授所言，与其苛求十全十美而使概念复杂得不可定义――至少不同的人很难对其达成一致的理解，不如满足于一个有局限甚至有缺陷的定义。至少，局限性意味着这个概念具有确定的边界；至于缺陷则可以通过其它方式补救，并不一定非要期望普通的法治能解决全部社会问题。③抽象可以成为行动的纲领，但唯有具体才可以成为行动的准则，对于“公共利益”抽象的、宏大的解释，都会导致“公共利益”最终与“公共”相脱离，成为政府加诸个人的枷锁。

　　当然，这并不是说“公共利益”就简单等于“个人利益”的累加之和。功利主义学派提出用数量作为价值大小的衡量标准。问题是公共由个体构成，那么究竟涉及多少人才算构成“公共”，这个问题几乎是不可回答的。但是功利主义至少清楚地表明社会中每个个体的利益都是公共利益的平等组成部分，个体不应模糊在“公共”或“集体”的概念中，而民主制度的创造就是能够代表个体并实现其各自利益的最好途径和手段。故而功利主义学说虽然至今仍受到不同学派的挑战，但它一直是西方政治哲学和法学的“正统”理论。 　　三、公共利益的宪法内涵应把握的根本原则――以公民基本权利为界限

　　保障公民的基本权利是宪法得以存在的根本目的，基本权利保障了公民一部分的自由，但是公民的权利并非是没有界限的。个人组成集体和社会组织，个人必须让渡一部分自己的权利，即忍受社会对自己的权利进行一定范围内的制约，这种制约就主要表现为公共利益的制约。涉及公共利益需要政府对个人利益进行限制时，公民基本权利的割让必须要极其审慎。一般来讲，个人利益的让渡分为两种情况：第一，如果个体让渡其部分基本权利但并未导致其核心利益的当时，该利益可通过其他方式代替实现，那么这种割让就表现为一种“忍受”。第二，这种让步造成了核心利益的成分损失，该部分利益不能以其他途径实现，即不具有可替代性和可容忍性，那么获得相应利益的一方就必须对核心利益受损的一方进行补偿。代表公共利益的一方若要合法正当的使个人利益作出这种割舍和牺牲，首先必须对公共利益作出详细而明确的说明，交由民主机制作出表决。如果缺乏有力而服众的论证，就不能证明公共利益所承载的价值优先于私益的价值，私益就不能作出让步。另外，在个人利益因割让给公共利益而使得个人核心利益受损，以公共利益之名而受益的一方就必须对受损方进行等量补偿。那么如何评判公共利益和个人利益之间的重要性？胡锦光教授提出，现代社会，解决公益与私益的冲突问题，最关键的是对公益和私益在“质”和“量”上分别进行评价。所谓质的评价，是指如果公益和私益承载不同类型的价值，那么，以对受益人生活需要的强度而定，凡是对满足受益人生活愈需要的，亦即与生活需要紧密性愈强的，即是“质最高”的价值标准。所谓量的评价，是指如果公益和私益所承载的是同种类型的价值，那么，以受益人的数量而定，尽可能使最大多数人能均占福利的为“量最广”的价值。当然，这种“质”和“量”的评价不是普适性的，它必须根据具体的“个案”来衡量。④该方式是比例原则在宪法学的运用。

　　四、结语

　　“公共利益”是宪法学中一个重要的概念，公共利益所承载的价值类型与大多数人的利益有关，但我们必须看到，“公共”本身并非是抽象的，是由个体构成的实在体，公共利益无论多么重要，都只有在他被具体的个人享有时才会具有价值，所以理解我国宪法中“公共利益”的概念时必须看到宪法的公民权利保障书功能，在涉及个人利益与公共利益的价值衡量时，必须对二者进行“质”与“量”的慎重权衡。