关于人民监督员制度外部化的再思考

【内容摘要】随着人民监督员试点工作的深入进行，人民监督员产生和管理机制的外部化成为趋势。本文就人民监督员的产生方式、职责权限和组织管理等人民监督员制度外部化改革中的几个具体问题进行了探讨。

　　【关键词】人民监督员 制度外部化 再思考

　　作为检察机关主动接受外部监督和深化检察体制改革的一项重要举措，人民监督员制度试点工作已经在全国检察系统全面展开。试点工作开展三年来的实践证明，人民监督员制度对于加强检察机关职务犯罪侦查工作的监督，提高办案质量和规范化水平等方面发挥了非常重要的作用，推行人民监督员制度是符合当前检察工作需要的，代表了检察改革的正确方向，得到了中央领导的充分肯定，人民监督员制度的法制化已经被列入司法改革的日程。人民监督员试点工作对检察工作，特别是职务犯罪查办工作健康发展的重要性和必要性是毋庸置疑的。本文结合人民监督员试点工作的实践，试就人民监督员的产生方式、职责权限、组织形式和监督程序的完善与规范等方面的具体问题进行一些初步的探讨。

一、关于人民监督员的产生方式

　　人民监督员制度试点工作，是检察体制改革中的一项全新的工作，包括人民监督员产生方式在内的许多问题，在试点工作中正在得到规范和完善。试点工作初期，人民监督员都是各地检察院根据高检院的人选要求，自行选择和任命的。这种人民监督员的检察院内部主导产生方式，容易给人一种人民监督员受制于任职的检察机关的印象，不利于人民监督员监督职责的发挥。针对这些问题，围绕人民监督员的产生方式的外部化，近年来各地检察机关进行了很多有益的探索。Www.11665.Com综合各地人民监督员外部化的理论探讨和实践情况，总体来说，社会效果较好。可以说，随着人民监督员制度的法制化进程加快，逐步实现人民监督员产生方式的外部化是大势所趋。

　　人民监督员制度是检察机关主动接受外部监督的一项改革创举，设立人民监督员的根本目的是通过设立人民监督员监督程序，有效解决检察机关职务犯罪侦查工作部分环节外部监督机制不够健全的问题，促进职务犯罪侦查工作的健康发展。笔者认为，为了确保人民监督员制度监督目的的真正实现，提高监督工作的质量和社会公信度，实现人民监督员产生方式的外部化，是必要的，也是可行的。关于人民监督员产生方式的外部化的必要性和可行性，已在各地的试点实践中得到了进一步的印证，本文不再赘述。仅就具体操作中的两个具体问题，谈两点意见。

　　一是建立以各级人大常委会为责任主体的人民监督员选任和提名程序。目前，不论是内部化，还是外部化产生的人民监督员，其产生基础来源于检察机关的任命或报请权力机关任命。也就是说，人民监督员的选择权，基本上还是由检察机关行使的。这就不免给人以“人民监督员是检察机关自己人”，由检察机关控制的感觉，一定程度上影响到社会各界对人民监督员制度的客观评价和监督效果。

　　笔者认为，人民监督员制度既然是定位于对检察机关自侦案件的外部监督，应当逐步改革现有的人民监督员产生方式，逐步弱化检察机关在人民监督员产生环节上的控制力，实现人民监督员产生的外部化。从各地探索人民监督员外部化的实践看，由本地人大常委会负责人民监督员的产生应当成为改革方向。下一步，在试点的基础上，在人民监督员的产生环节上，各级人大常委会应当更加明确责任，不应当仅限于试点中的批准和颁发任命状。可以考虑由人大常委会专门委员会等牵头选任、提名和公示，在征求检察机关意见的基础上，报经人大常委会批准任命。这样做，可以从程序上消除人民监督员受制于所监督的检察机关的产生方式，更有利于人民监督员制度试点工作的开展。总之，作为一项外部监督制度，人民监督员的选定权应交给权力机关。作为被监督者的检察机关应尽可能减少影响力，特别是不应保留人选产生的决定权。但考虑到职务犯罪侦查工作的特殊性和当前反腐败工作的紧迫性，为了在加强外部监督的同时，促进办案案工作的健康发展，各级人大常委会在选择和确定人民监督员时，应当征求人民监督员拟任职检察机关的意见，在人民监督员的出口上也应赋予检察机关一定的权力。

　　二是完善和丰富人民监督员的来源组成，使之更具代表性和专业性。目前，在人民监督员的构成中，已离职离岗的原地方党政领导干部占有相当大的比重。不可否认，离职的党政领导领导干部工作经验丰富，决策能力强，有助于提高人民监督员队伍的决策能力和决策效率。但考虑到人民监督员的职责主要是监督职务犯罪侦查活动的合法性，是一项专业性较强的专门监督活动，在人民监督员的人员组成上，应当根据检察工作的特点，尽可能选择那些有监督能力、年富力强、能胜任这一工作的人士来担任人民监督员，以求最大限度地体现监督工作的客观、公正。具体来说，在人民监督员的选任原则上要力求专业性与代表性兼顾，既要考虑履行监督工作必需的知识和工作阅历，又要有确保一定的代表性。可以考虑由以下人员组成人民监督员的主体：一是具有丰富法律和其他专门知识的法律、政治、经济等学科的专家教授等专门人才；二是有较高社会威望的社会中介组织从业人员，如律师、注册会计师、公证员、仲裁员等；三是退离职的党政机关领导干部、普通国家公务员及国有企事业单位工作人员；四是人大代表、政协委员的比重应逐步提升；五是工会、妇联、共青团等群团组织和企事业单位等基层组织工作人员等。各类人员应当在人民监督员队伍中占有一定的比例。由上述几类人员为主体组成的人民监督员队伍，具备了相当的专业性和代表性，对于提高人民监督员监督工作的法律效果和社会效果会起到较好的促进作用。

二、关于人民监督员的职责权限

　　人民监督员的监督范围和职责权限是人民监督员试点工作中十分重要而又比较敏感的问题，在人民监督员制度外部化改革中必须高度重视，合理界定。

　　关于人民监督员的监督范围。人民监督员监督案件的范围主要是针对外部监督机制相对缺乏的职务犯罪侦查工作的侦查和审查起诉阶段。高检院在试点初期，确定了检察机关职务犯罪侦查中应当纳入人民监督员的“三类案件”，随着试点工作的全面推开，又将“五种情形”纳入到监督犯罪之中。应该说，对三类案件、五种情形是高检院在总结试点工作开展以来的经验的基础上，慎重提出的，基本上涵盖了职务犯罪侦查工作的全过程。为了确保监督重点和监督效果，各地检察机关在开展试点工作时，应当严格遵循高检院的规定，不能随意扩大案件监督范围。但人民监督员制度毕竟尚处在试点和探索阶段，在不违背法律禁止性规定的前提下，应当采取审慎的原则，鼓励各地在试点中适度扩大人民监督员监督范围。鉴于目前各地检察机关自侦案件办案的规范化程度和办案质量不断提高，真正能够启动人民监督员监督程序的案件相对较少，不利于人民监督监督作用的发挥，特别是多数人民监督员具有较高的职业道德水准，也不满足于常年无案件度的现状。因此，可以考虑让人民监督员适度参与其他与职务犯罪查办工作有关的检察业务的监督以及对检察机关规范化建设、执法执纪等方面的监督。

　　关于人民监督员的权限。从笔者了解的试点情况看，绝大多数人民监督员对试点工作有着高度的责任心和参与意识，但也存在着监督手段和途径不多、监督质量不高的问题。为保障人民监督员正确履行监督职责，保护人民监督员履行监督职责的积极性，必须赋予人民监督员履职所必需的职权。笔者认为，应当保证人民监督员享有以下权利：

　　1）对职务犯罪查办情况的知情权。各级检察机关应当定期向本院人民监督员通报职务犯罪查办情况，对重大有影响的职务犯罪案件，应当邀请人民监督员旁听庭审过程。人民监督员应当有权向检察机关进行问询和了解案件办理情况，必要时，可以查阅案卷或者同步录音录像资料。检察机关有关职务犯罪侦查工作方面的执法检查和工作会议，也应当尽可能邀请人民监督员参加。

　　2）接受相关培训教育的权利。不同于以往的行风监督等监督措施，人民监督员工作是一项专业性、政策性很强的专门监督工作，在很大程度上影响着检察机关对职务犯罪嫌疑人的最终定性处理。要胜任这项监督工作，人民监督员需要掌握一定的法律业务知识和道德水准。产生人民监督员的人大常委会和检察机关有义务为人民监督员的学习培训提供必要的条件（最好以人大常委会为主进行，检察机关根据需要提供法律专业方面的咨询和支持），帮助人民监督员不断提高法律素质和决策判断能力，逐步提高监督水平。

　　3）获得一定物质保障的权利。人民监督员参与监督工作，需要占用一定的时间精力，需要必备的物质设施，对人民监督员提供一定的物质补偿是有必要的。这一点，高检院已经做出了明确规定，必须落实到位。物质补偿最重要的意义体现在对人民监督员工作价值的尊重和肯定。必须考虑到监督的独立性和公正性是人民监督员制度的最大价值所在，因此在确定补助标准时，应当适当，不能让人民监督员产生对履职补助的过度依赖性，以充分保证监督工作的独立性和公正性。

三、关于人民监督员的组织形式

　　关于人民监督员的人员规模问题。就一个具体的检察院来说，人民监督员的人数应保持一定的规模，不宜太少。如果人数太少，又会影响人民监督员组成的广泛性、代表性和监督工作的公正性、独立性。当然如果人数太多，既浪费社会人力资源，又不利于提高监督的效率。笔者认为，从目前人民监督员工作的开展情况看，基层检察院应保持15-20人规模的人民监督员人选库。人数的多少主要是考虑本院查办职务犯罪的数量规模。在对具体案件进行监督时，人民监督员不一定全部参与个案监督，可以根据案件情况和人民监督员自身的实际情况，从中选择三人以上单数的部分人民监督员参与监督和评议。

　　关于人民监督员的组织管理。目前对人民监督员的组织管理主要以所任职的检察机关管理为主，这种组织管理模式与人民监督员的外部监督的制度定位并不完全适应。人民监督员制度既然定位于外部监督，检察机关除接受监督外，不应过多参与对人民监督员的组织管理工作。只有这样，才能在广大人民群众中对这一制度产生公正印象，也才能真正发挥人民监督员的独立监督作用。笔者认为，人民监督员监督的外部化，组织管理体制的外部化是重要一环，仅仅达到产生方式的外部化是难以达到外部监督的初衷。

　　随着人民监督员制度试点工作的不断深入，逐步淡化检察机关对人民监督员组织管理中的影响和制约，建立起以地方人大常委会管理为主，向人大常委会会负责的新的组织管理体制是十分有必要的。为更加有效规范地开展人民监督员试点工作，人大及其常委会对检察机关的监督与人民监督员的监督应当有机结合起来。两者是两个不同层次、不同作用的监督，各有监督重点和监督手段，并不矛盾和冲突。由于人大常委会是人民监督员的责任机关，有实现两种监督方式的结合的有利条件，两种监督手段相结合，有利于提高人民监督员的监督效率和监督效果。人民监督员应当切实担负起人大常委会赋予的职责，对产生他的人大常委会负责，定期向人大常委会汇报工作。为了推进监督工作的顺利进行，可以考虑发挥人大常委会执法监督工作机构的作用，来专门负责人民监督员工作，包括人民监督员的选任、提名和日常的学习培训、管理和监督考核。

　　3、建立和完善人民监督员和任职检察机关的协作配合机制。在建立起以人大常委会为主的人民监督员组织管理体制后，检察机关与人民监督员之间应当继续保持密切的的联系协调机制。人民监督员办公室作为检察机关人民监督员工作的承办部门，要切实履行好职责，经常性地了解人民监督员开展监督工作中遇到的问题，及时向本院领导反映，提供必要的法律咨询帮助，为人民监督员正确履职创造良好的条件。