公务员法的立法背景、原则、制度和实施的有关问题

一、公务员法的立法过程、遵循原则和总体思路

　　（一）立法过程及其特点

　　建立和推行公务员制度是我国干部人事制度的一项重大改革。1987年，党的十三大正式提出在我国建立和推行国家公务员制度。1993年8月，国务院制定了《国家公务员暂行条例》，在各级国家行政机关建立了公务员制度。之后，中共中央以及中共中央办公厅先后发文规定党的机关、人大机关、政协机关以及民主党派、群团机关的工作人员参照《国家公务员暂行条例》进行管理。《国家公务员暂行条例》的制定和施行，标志着我国公务员队伍的管理已初步纳入到科学化、法制化的轨道，对优化干部队伍、促进廉政勤政、增强干部队伍活力、提高工作效能，发挥了重要的作用。

　　2000年8月，中组部、人事部在深入调查研究，总结《国家公务员暂行条例》实施经验的基础上，着手研究起草《公务员法》。2001年12月，中组部和人事部向中央报送了《关于制定公务员法有关问题的请示》，就制定《公务员法》的必要性、立法的指导思想、坚持党管干部的原则、将党的机关工作人员纳入公务员的范围等问题提出建议。2001年12月27日，中央政治局常委会讨论并原则同意了这个请示。

　　2002年初至2004年初，中组部、人事部在征求意见的基础上，经反复研究论证，形成了《中华人民共和国公务员法（草案送审稿）》，由人事部于2004年3月报送国务院审批。国务院法制办收到此件后，立即征求了有关方面的意见。在此基础上，国务院法制办会同中共中央组织部、人事部对送审稿作了反复研究修改，形成了《中华人民共和国公务员法（草案）》。《中华人民共和国公务员法（草案）》已经国务院第71次常务会议讨论通过。

　　2004年12月，十届全国人大常委会第十三次会议对国务院提请审议的《中华人民共和国公务员法（草案）》，进行了初步审议；《公务员法》经过充分讨论后，在2005年4月十届全国人大常委会第十五次会议二审的时候，全国人大常委会委员长会议就决定二审通过。于是，在对经修改的《中华人民共和国公务员法（草案）》进行了再次审议后，4月27日，十届全国人大常委会第十五次会议通过了《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）。

　　公务员立法体现了以下特点：一是坚持党的领导：从《公务员法》立法过程，可以看出，中央对这部干部人事管理的法律是特别重视的；二是充分发扬民主，广泛听取各方面意见：《公务员法》从研究起草到审议通过，历时4年多，先后易稿20多次，中组部与人事部多次召开部会、党组会进行研究，起草小组与国务院法制办、全国人大内司委、法律委、全国人大常委会法工委等单位通力协作，开展了大量的立法调研工作，在全国范围征求意见三次，并开了六次专题讨论会，广泛听取了各地、各部门及有关专家学者的意见。三是严格依法办事。

　　（二）遵循原则

　　我国在制定《公务员法》过程中，注意把握了以下原则。

　　第一，坚持党管干部的原则。

　　《公务员法》全面体现中国共产党的干部路线和方针，坚持任人唯贤原则、德才兼备的标准和党管干部的根本要求，并将经实践证明为行之有效的党管干部的主要做法在具体制度中加以反映，体现党对各类机关干部的统一管理。

　　第二，坚持建设中国特色的公务员制度。

　　《公务员法》与中国特色社会主义政治制度相适应，从现阶段的中国国情出发，着重解决公务员制度建设中的主要问题。

　　第三，保持公务员制度的连续性和稳定性，同时吸收改革的成果，完善公务员制度。

　　《公务员法》以党的干部路线、方针和《国家公务员暂行条例》为基础，继承和发扬我国干部人事制度的优良传统，保持了公务员制度的连续性和稳定性；同时，积极吸收《国家公务员暂行条例》实施以来干部人事制度改革的经验和成果，并借鉴了国外人事行政的有益做法，在原有制度上有所创新，有所完善，有所发展。

　　（三）制定《公务员法》要解决的主要问题

　　第一，解决公务员立法层次较低问题，确立公务员制度的权威。

　　考虑到我国公务员制度处于起步阶段，先由国务院制定了《国家公务员暂行条例》，以积累经验，并检验其可行性，然后再正式立法，但以法律形式建立公务员制度是世界各国的通例；而且，由于没有《公务员法》，导致公务员管理权威性不够、执法检查机制不健全和强制力不够等问题比较突出。因此，应当解决公务员立法层次较低问题，由国家立法机关制定《公务员法》。

　　第二，解决公务员范围过窄问题，实现对机关干部的依法、统一管理。

　　《国家公务员暂行条例》规定的公务员范围较窄，仅限于国家行政机关的工作人员；中国共产党机关和人大、政协、民主党派机关的工作人员参照管理。由于我国党政机关干部队伍是一个有机整体，其从事的都是国家管理或与执政、参政有关的公共事务，均使用国家核定的行政编制，从国家行政费用中支付薪酬，对基本素质有着共同的要求，应由国家立法对其依法管理，并依法保障其权益。

　　第三，解决公务员管理体制与现行干部管理体制的衔接问题，加强对干部人事工作的综合管理。

　　《国家公务员暂行条例》规定的公务员管理机构是政府人事部门，而事实上，按照现行干部管理体制，政府机关中较高职务层次的公务员是党委组织部门管理的；党的机关与人大、政协、人民团体和群众团体等机关参照暂行条例的规定，也是党委组织部门统一协调和管理的。为了适应对机关干部队伍的依法统一、管理的需要，有关公务员管理机构的规定，需要与现行干部管理体制相衔接，在法律上明确公务员综合管理部门，在实际工作中由党委组织部门和政府人事部门根据职责分工履行公务员综合管理的职责。

　　第四，解决公务员激励机制不健全的问题，增强公务员制度的活力。

　　按照党的十六大关于建立职务与职级相结合的制度的要求，从职务设计上，建立多元化职务发展途径，在传统行政职务外，增设专业技术职务，在基层行政执法机构设立行政执法职务。同时，在现行级别基础上，通过增多级别数量，拉大级差，扩充级别功能，建立新的级别，从而增强职务与级别的激励机制，吸引人才，稳定队伍，调动公务员的积极性。

　　第五，解决公务员制度的创新与发展问题，把近年来干部人事改革的新成果通过法律形式确立下来。

　　《国家公务员暂行条例》颁布以来，我国干部人事制度改革逐步深入，在实践探索中取得了一些新成果，如公开选拔、竞争上岗制度，领导干部引咎辞职和责令辞职制度，部分职位的聘任制度等，应当通过《公务员法》将这些新的成果予以吸收和确认，以进一步丰富和完善公务员制度。

　　二、公务员法的基本原则和公务员的义务、权利

　　（一）基本原则

　　根据《公务员法》第五条至第九条的规定，我国公务员管理或任用，应坚持的原则有：

　　第一，公开、平等、竞争、择优和法治原则

　　所谓公开，是指有关公务员的法律、法规应当公布；公务员的录用、考核、奖励、职务升降和任免等工作，应当公开进行。公开原则在公务员制度中的主要表现：一是公开考试：公务员的录用，采取公开考试办法；录用考试的程序、要求、报考时间、地点、报考的资格条件、考试科目内容等应公布；提出的拟录用人员名单应予公示。二是公开晋升：部分领导职务出现空缺时，按照有关规定采取内部竞争上岗或面向社会公开选拔的方式，产生任职人选；公务员晋升领导职务的，应当按照有关规定实行任前公示。三是公开职位聘任：机关聘任公务员可参照公务员考试录用的程序进行公开招聘，也可从符合条件的人员中直接选聘。

　　所谓平等，是指公民均能平等地按其能力获得公务员职位并平等地享有公务员权利和受到平等对待，除德行和才能差别外不应有其他差别。公务员制度贯彻这一原则的主要表现：一是符合条件的公民有平等参加公务员考试的权利，在平等条件下竞争和被择优录用；二是在公务员的考核、奖惩、职务升降、培训、工资福利保险待遇、退休、职位聘任等管理环节中，要平等对待，一视同仁；三是公务员在任职期间，依法平等地享有法律规定的各项权利。

　　所谓竞争，是指公务员录用和管理采取竞争方式，实行优胜劣汰。竞争原则在公务员制度中的主要表现：一是通过竞争性考试，把符合报考公务员基本条件、拟任职位所要求的资格条件和其他条件的人才吸收到公务员队伍中来；二是部分领导职务出现空缺时，按照有关规定采取内部竞争上岗或面向社会公开选拔的方式，产生任职人选。

　　所谓择优，是指通过竞争优先录用或使用优秀人才。择优原则体现在公务员制度的各个方面，主要表现：一是录用公务员，采取公开考试、严格考察的办法，从报考者中择优录用；二是公务员的晋升标准，包括考核的结果、工作实绩、组织领导才能等，优者晋升，特别优秀的可按规定破格或越一级晋升职务；公务员在定期考核中被确定为不称职的，按规定程序降低一个职务层次使用。

　　所谓法治，是指对公务员的管理要依照法定的权限、条件、标准和程序进行。具体包括：（1）按照法定的权限范围对公务员进行管理，不得越权；（2）按照法定的条件对公务员进行管理；（3）按照法定的标准对公务员进行管理，不滥用职权；（4）遵循法定的正当程序对公务员进行管理，依法保障公务员的知情权、参与权、监督权和救济权；（5）公务员依法履行职务的行为受法律保护。

　　第二，监督约束与激励保障并重原则

　　监督约束与激励保障并重原则要求：一方面，公务员的管理要充分体现对公务员的监督约束，对公务员的录用、考核、职务升降、辞职辞退、纪律处分等环节，要贯彻监督原则，采用有效的监督方法和程序，防止和纠正公务员违纪行为，预防和惩治腐败现象，以提高效能；另一方面，要建立健全对公务员依法行使职权、履行职责的保障机制，保证公务员有行使本岗位职权的权利和其他权利及必要的工作条件，并在对公务员的考核、晋升、奖励、工资福利保险待遇等环节，建立激励机制，以调动公务员的进取心、积极性和工作热情。

　　第三，任人唯贤、德才兼备原则

　　坚持任人唯贤，按照德才兼备的标准选拔干部，是党的干部路线的基本内容，也是公务员任用应坚持的原则之一。

　　公务员任用坚持任人唯贤、德才兼备原则，即在录用、晋升、考核、奖励公务员等环节上，坚持用“德”和“才”两把尺子去衡量，要求二者同时具备。

　　德才兼备的原则体现在对公务员管理的各个具体制度之中，如对公务员的录用、晋升、确定职级、考核、奖励等环节，都强调了既注重政治思想表现、品德和廉洁，又注意工作能力和工作实绩。

　　第四，分类管理和效能原则

　　所谓分类管理，是指以工作任务和工作性质为主要依据，通过对“公务员”进行科学合理分类，按照各类公务员职位的性质、特点和管理需要以及各类公务员的特点实施不同的管理方式。

　　所谓效能，是指要讲究效率，提高管理效能。效能原则要求按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，科学规范部门职能、合理设置机构，优化人员结构；还要尊重人才，发现人才，合理使用人才，并把他们配置在最佳位置上，充分发挥他们的积极性和潜能。制定《公务员法》，就是要在确定职能、机构和编制的基础上，进行职位设置，确定职位职责和任职资格条件，以提高效能。

　　（二）公务员义务和权利

　　根据《公务员法》规定，公务员应当履行下列九项义务：（1）模范遵守宪法和法律；（2）按照规定的权限和程序，认真履行职责，努力提高工作效率；（3）全心全意为人民服务，接受人民监督；（4）维护国家的安全、荣誉和利益；（5）忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令；（6）保守国家秘密和工作秘密；（7）遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德；（8）清正廉洁，公道正派；（9）法律规定的其他义务。

　　总结我国人事管理工作的经验，借鉴国外的有益做法，《公务员法》规定了公务员应享有的八项权利：（1）按照规定的权限履行职责应当具有的工作条件的权利；（2）非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或处分的权利；（3）获得工资报酬，享受福利、保险待遇的权利；（4）参加培训的权利；（5）对机关工作和领导人员提出批评和建议的权利；（6）提出申诉和控告的权利；（7）申请辞职的权利；（8）法律规定的其他权利。

　　三、公务员法的主要制度及其创新

　　（一）公务员法体现的公务员管理的四个机制

　　公务员法共18章107条。主要是两方面规定：一是关于公务员制度和公务员管理的总括性规定，包括公务员制度的指导思想、基本原则，公务员的范围、条件、 义务与权利，公务员的职务与级别，公务员管理机构以及违反公务员法的法律责任等；二是关于公务员管理各个环节的基本管理制度的单项性规定，包括公务员的录 用、考核、职务任免、职务升降、奖励、处分、培训、交流回避、工资福利保险、退休、申诉控告、职位聘任等。

　　公务员法的内容涵盖公务员管理的各个环节，体现了以下四个机制。

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