如何加强对抽象行政行为的监督

论文摘要

国家对社会的管理除了具体行政行为之外，目前，抽象行政行为已成为各国政府进行行政管理的一项最重要的手段。长期以来，由于对抽象行政行为存在不同认识，也由于我国行政诉讼法和复议法一直将部分抽象行政行为排除在司法审查的受案范围之外，我国远未建立起对抽象行政行为监督的有效机制。现行的法律和法规有时对抽象行政行为的监督还有空白,而有时虽然有规定,但也十分笼统,从而对抽象行政行为的监督形同虚设。而对抽象行政行为进行有效的监督正是一个国家实现行政法治的重要标志，因此有必要对此加以深入研究。本文试图分析我国对抽象行政行为监督的现状，结合国外的一些做法提出建立和完善我国抽象行政行为监督机制的设想。
   
关键词：抽象行政行为  监督机制  建立  完善

抽象和具体总是相对而言的，因此，抽象行政行为也是相对于具体行政行为的一个学术概念。目前对抽象行政行为的定义带有普遍性的观点认为，抽象行政行为是指行政机关制定和发布普遍性行为规范的行为，其范围包括行政立法行为和其他一般规范性文件的行为，具体是指制定行政法规、规章以及其他具有普遍约束力的决定、命令的行为。这一行政行为相对于行政机关针对某特定对象采取的行为，具有对象非特定性、效力的未来性和规范的反复适用性三个特征，因此被称为抽象行政行为。
    一、当前我国是如何对抽象行政行为进行监督的及在实施过程中存在的问题
    1990年10月1日实施的我国行政诉讼法第12条第2款规定，对于因行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍性约束力的决定、命令而提起的诉讼，人民法院不予受理。1999年4月29日通过的我国《行政复议法》第7条就纳入行政复议申请范围的抽象行政行为的范围和方法作出了规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请”（一）国务院部门的规定：(二)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；(三)乡、镇人民政府的规定。前款所列不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。”由此可见我国行政诉讼法和行政复议法均将部分抽象行政行为排除在诉讼和复议的受案范围之外，因此对部分抽象行政行为的监督主要依赖于权力机关监督和行政机关的自身监督两种方式。这两种形式的监督是我国目前对抽象行政行为进行监督的最主要形式，至于说要群众监督和代表监督等也是形式上的监督，而没有以必要的形式确定下来。
(一)人大和上级行政机关的监督
    从宪法、组织法的规定来看，首先，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令：其次，县以上地方各级人民代表人会常务委员会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；再次，国务院有权改变或者撤销各部委以及地方各级人民政府不适当的命令、指示和决定、规章；最后，县以上地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。这是目前我国对抽象行政行为进行监督的一个主要方式，也是从法律上确定下来，规定了具体进行监督的形式和办法。
    (二)备案审查、法规清理和诉讼监督
    从具体做法上看，国务院各部委及地方各级人民政府制定的规章要向国务院备案，国务院通过备案审查可以发现规章中存在的不当或违法问题，从而加以纠止。有些省、  自治区或直辖市人民政府也要求其所属工作部门和下级人民政府将其规范性文什上报备案。此外，国务院在组织清理规范性文件过程中可以发现抽象行政行为存在的问题并予以解决。人民法院通过行政诉讼也可以解决一部分抽象行政行为存在的问题。
    这些看似完备的监督制度实际上收效甚微。究其原因无外乎两点：一是上述监督几乎都是机关之间或者关内部的监督， 由于缺少有效的程序规则，因而无法顺利进行。也就是说这些监督也就是机关对机关、上级对下级的要求而已，但没有具体的措施和细节上的要求，特别是在程序上没有详细的规定，比如什么时间报、报到哪一级等等。二是在这些监督形式中，没有行政行为的利害相关人参与，同时缺少程序的发动者，无法沟通行政行为主体和行政相对人之间的关系，也就是制定行政行为的主体缺乏与相对人的沟通，制定者总是占主导和主要地位，也就是说，制定方说了算，相对人也就是服从和执行，没有其它的权利，因此，使得上述监督形式有名无实。
    二、目前我们有必要建立和完善对抽象行政行为进行监督的有效机制
    有权力就要有监督，不受监督的权力必然导致腐败，这种现象在目前的社会当中已显露得十分明显，缺乏监督的特权，使有些部门和个别人尽显特权思想，从而使国家和人民的利益受到损害，使国家的尊严和法律的严肃性受到损害，其结果就是对权力的限制越少，产生腐败可能性就越大。纵观社会上的腐败现象，无一不与权力缺乏有效限制有关。现代法治的内涵要求行政机关的一切活动均应守法，均应置于法律的有效监督之下抽象行政行为由于其在行政管理中的重要地位，较之其他行政行为而言，对其实施有效的监督显得更为突出和必要。概括起来，对抽象行政行为有效监督的必要性有以下几方面：   
    (一)抽象行政行为本身性质的需要
    具体行政行为毕竟是针对个别人的，即使违法，对相对人造成的损火也是局部的。但抽象行政行为则不同，它是针对普遍对象作出的，适用的效力不止一次，只有反复性、层次多、范围广，因而产生的影响要远远大于具体行政行为。从抽象行政行为所具有的这些特性，可以看出它造成的影响是不特定的人，并具有反复性，因此，对抽象行政行为的监督是十分必要的。
    (二)改变抽象行政行为违法现状的需要
    由于立法排除了对部分抽象行政行为的复议和诉讼监督，其他监督机制义跟不上，致使抽象行政行为违法问题日趋严重。有些行政机关，特别是基层行政机关，习惯于使用抽象行政行为违法征收财物、摊派费用、设置义务工等。还有—些行政机关为了争夺收费权、处罚权、许可权，推卸职责和义务，只考虑部门利益和小集团利益，不顾大局，不顾群众的疾苦，而一味追求经济利益，而有的单位和部门更是不顾法律权限和分工，随意通过抽象行政行为扩张本地区、本部门的权限，导致规章打架、冲突、重复和管理失控。这些行为不仅破坏了我国法制、政令的统一，干扰了执法，也严重影响了政府在人民群众中的威信。为扭转这种形状，促使行政机关依法行政，就必须加强对抽象行政行为的有效监督。
    (三)保护相对人合法权益的需要
    没有救济就没有权利，行政法从本质上说就是救济法。抽象行政行为既然比具体行政行为对相对人造成的损害可能还要大，影响还要广，理应对这一行为加以更严格的监督。但是，现实的情况恰恰是相反的，相对人在受到具体行政行为侵害时，可以运川法律赋予的救济途径，通过复议和诉讼监督行政机关，保护自己的权益：而在受到抽象行政行为侵害时，却无能为力，只能以举报、上访的形式提出。但这两种形式又是如此的无力和无奈，相对人的举报要私是被相互推诿，要么是置之不理，特别是我国目前的上访渠道看是畅通，其实也是抚慰相对人的一种手段，有的时候，信访部门的语言显得十分可有可无，相对人是欲哭无泪，投诉无门，到最后也是不了了之，其原因就是没有建立一个有效地监督抽象行政行为的法律制度，这是极不利于对相对人的保护。有的结果可能造成对相对人一生的伤害，或对相对人的经济和家庭造成不可估量的损失和侵害，成为影响社会稳定的因素，在社会造成很坏的影响。
    三、其它国家是如何对抽象行政行为进行监督和管理的
    进入二十世纪以来，为适应社会发展的需要，鉴于抽象行政行为在国家行政管理中的重要地位，如何保证抽象行政行为的合法性和公正性，既能发挥其积极作用，又不至于威胁公民的利益，就成为各国行政法一个共同关心的问题。经过多年的实践，各国建立了一系列的制度，这些经验和做法对于我国不无可资借鉴之处。概括起来，这些制度主要包括行政复议、司法审查和听证制度。

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