浅议行政许可法对行政管理的影响

论文摘要
行政许可法的实施，必将对我国各级政府的行政管理工作产生重大而深远的影响。本文试从行政许可法背景及意义、转变政府职能、更新行政管理理念、创新行政管理方式，以及从源头上防治腐败等方面略作阐述。
一、行政许可法的立法背景及意义
行政许可是必要的；旧的行政许可制度在新的市场经济环境下，易成为滋生腐败的土壤；计划经济时代的行政许可制度模式与新时期社会主义市场经济体制不相适应。
行政许可法的实施，是依法治国的重要体现，对进一步转变政府职能，推进行政管理体制改革，保障和监督行政机关有效实施行政管理，从源头上预防和治理腐败，具有极为重要的意义。
二、行政许可法将使政府职能实现根本性转变
行政许可法通过确立行政许可的基本原则，明确了行政许可的事项范围，规定了什么事项可以设定行政许可，什么事项不可以设定行政许可。从根本上改变了过去笼统的管理模式。政府的行政许可行为必须依法行使。
三、行政许可法将进一步更新行政管理理念
行政许可法促使行政管理更新管理理念，增强服务意识，转变许可模式，强化权责统一。
四、行政许可法将进一步创新行政管理方式
行政许可法的实行，将使权力导向型行政管理方式向现代的规则导向型行政管理方式的转变，也更有利于政府管理方式的创新。
五、行政许可法将有利于从源头上防治腐败
从制度上预防和治理腐败是行政许可法的一个重要的着眼点。

2004年7月1日施行的《中华人民共和国行政许可法》，是继国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法之后的又一部规范政府行为的重要法律。她必将对我国各级政府的行政管理工作产生重大而深远的影响。本文试从行政许可法背景及意义、转变政府职能、更新行政管理理念、创新行政管理方式，以及从源头上防治腐败等方面略抒己见。

一、行政许可法的立法背景及意义
行政许可法的出台有其深刻的时代背景。行政许可也就是通常所说的行政审批，是行政机关管理经济社会事务的一种事前监管的重要手段。在行政管理中，行政许可权的行使是必不可少的，也是十分有效的。行政许可之所以要通过立法来来规范，一是行政许可权也是行政执法权的一部分，随着我国依法治国方略的实施，按照依法行政的要求，必须将行政许可纳入法制化的轨道。行政许可与行政处罚等其他行政执法行为一样，都需要通过立法来规范。因此，制定行政许可法，是完善我国社会主义法律体系的重要任务。二是我国曾经长期实行计划经济，以往的行政许可带有很多计划经济的痕迹，缺乏公开性和透明度，限制市场竞争，甚至利用行政许可进行地区封锁和行业垄断，许多行政许可行为与建立社会主义市场经济体制的要求格格不入，有的已经成为阻碍生产力发展的严重障碍。随着我国加入世贸组织，按照世留组织协定和我国的具体承诺，行政许可应当以透明和规范的方式进行。因此，制定行政许可法，也是保障和促进社会主义市场经济健康发展的重要任务。三是以往的行政许可制度，与旧的管理理念和管理模式相互依存，形成了众多部门利益的格局，在一定程度上严重影响了政府职能的转变。行政许可的设置政企不分、政事不分、政社不分，越位、缺位、错位并存，重许可轻监管，或者是只许可不监管的现象比较普遍。由于缺乏依法监督，一些行政机关的工作人员利用行政许可进行权钱交易、徇私舞弊，行政许可成为滋生腐败的土壤和条件。为了保护公民、法人和其他组织的合法权益，进一步推进行政管理体制改革，真正解决长期存在的行政审批过多过滥、程序繁琐、权责脱钩、监管不力等问题，从源头上预防和治理腐败，从制度上规范行政许可的设定与实施，全国人大常委会第四次会议于2003年8月27日通过了《中华人民共和国行政许可法》，并于2004年7月1日起施行。行政许可法按照合法与合理、效能与便民、监督与责任的原则，把制度创新摆在了突出位置，确立了行政许可的一系列原则和重要制度。此法明确要求：行政许可设定应当于法有据，行政许可管理应当公开透明，行政许可服务应当便民快捷，行政许可权力应当与责任挂钩、与利益脱钩，行政许可强化事后监督检查。行政许可法的贯彻落实将从制度上防止作为权力的行政许可对社会经济生活和公民个人生活的过度干预，有利于转变政府职能，有利于改变行政许可的过多过滥，有利于行政机关树立服务意识与强化责任意识，真正做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿。
依法治国是中国共产党领导人民治理国家的基本方略。依法行政是依法治国的基本内容，依法行政的核心是规范行政权力，即治国者先受制于法。行政许可法的颁布实施,是对现行行政管理制度的重大改革和创新，对保护公民、法人和其它组织的合法权益，进一步转变政府职能，推进行政管理体制改革，保障和监督行政机关有效实施行政管理，从源头上预防和治理腐败，具有极为重要的意义。

二、行政许可法将使政府职能实现根本性转变
长期以来，在计划经济体制下，或受计划经济体制的影响，我们政府行政管理职能的一个重要内容就是审批、许可。结果是管了许多不该管、管不了、也管不好的事情，在一定程度上阻碍了经济和社会的发展。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，转变政府职能一直是我国行政管理体制改革和机构改革的关键问题。特别是从1998年开始，在党中央、国务院领导下，以改革行政审批制度为切人点，进一步深化政府职能的转变，取得了显著成效。但是，要从根本上解决转变政府职能问题，仅靠减少行政审批项目是远远不够的。行政许可法的颁布，对行政许可的设定、实施、申请、审批、监管等都进行了详细规定，不仅对行政许可行为进行了规范，更重要的是为转变政府职能提供了法律保障。
行政许可法通过确立行政许可的基本原则，明确了行政许可的事项范围，规定了什么事项可以设定行政许可，什么事项不可以设定行政许可。比如，在政府行政管理与公民、法人或者其他组织自主决定的关系上，确立了公民、法人或者其他组织自主决定优先的原则；在政府行政管理与市场竞争的关系上，确立了市场竞争优先的原则；在政府行政管理与社会自律的关系上，确立了社会自律优先的原则，从而改变了政府职能的定位逻辑，即从“先政府、后社会、再市场”扭转为“先市场、后社会、再政府”。这就彻底颠倒了针对政府与市场、国家与社会关系进行制度安排的传统逻辑，大范围大幅度地降低了个人与组织从事经济活动和社会活动的门槛，使政府的行政管理职能实现根本性转变。
行政许可合法原则要求设定和实施行政许可的权限、内容、主体、程序皆须法定。首先行政许可法规定只有直接关系国家、社会重大利益的事项可以设定许可。据此，行政机关不仅要把自己原来专署的行政审批权部分让渡给社会，而且要将本属于社会的自治性管理权归还原主。其次、实施行政许可的主体必须是具有法定职权的行政机关或经法律法规授权的组织。这就要求改变过去行政许可实施主体混乱局面，克服地方和行业保护。因此，政府必须加快政企分开、政事分开、政社分开的步伐，“管其所管，放其所放”，将该管的管住、管好，将不该管的妥善地放开，做到不越位、不错位、不失位，树立诚信意识，依法谨慎、理性地行使权力，全面履行好经济调节、市场监督、社会管理和公共服务的职能。

三、行政许可法将进一步更新行政管理理念
“理念”，是思想、观念的意思，是近年来使用频率较高的一个词，它强调对目标、原则、方法的认定和追求。政府行政管理理念的更新，就是要不断转变传统的管理观念和方式，选择制定新的行政管理目标、原则和方法等，以适应政治、经济、社会发展的需要。
根据我国建立和完善社会主义市场经济体制的要求，更新政府行政管理理念，首先要进一步树立以民为本的管理理念。我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这就是以民为本的管理理念，其实质就是民主行政的理念。行政许可法的颁布实施，又给民主行政的内涵增添了许多新的内容。比如，在行政许可的设立方面，行政许可法第19条规定，起草法律、法规和规章草案，拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明该行政许可的必要性，对经济和社会可能产生的影响和采纳意见的情况；第20条规定，公民、法人或者其他组织可以向行政许可的设定机关和实施机关就行政许可的设定提出意见和建议。在行政许可的实施方面，从行政许可的申请、受理到审查、决定以及期限等都作了明确规定。以民为本的行政管理理念，从根本上讲，就是以人民满意不满意、人民高兴不高兴、人民答应不答应作为判断标准，使行政管理工作真正做到情为民所系、权为民所用、利为民所谋。
行政许可法确立的便民原则亦是以民为本行政管理理念的重要体现，它要求政府既是管理者也是服务者，从根本上转变了行政机关的角色定位，突出为民服务的宗旨。对符合条件的行政许可申请进行审批，政府不应再看作是对申请人的“赋权”，而是法定的义务。这就要求行政机关及其工作人员改变权力本位思想，增强服务意识，积极创造便民条件，实行一个窗口对外、集中办理、统一办理、探索综合执法、相对集中行政处罚权、相对集中行政许可权模式等，简化办事程序，提供优质服务，切实提高行政效率，要从思想上树立执政为民的理念。
以民为本、民主行政的基本特征就是“公开”和“透明”。公开透明也是行政许可法的基本原则之一。政府部门掌握着大量的信息资源，如果这些信息资源被社会充分、有效地利用，无疑会创造出更多的社会财富。同时，政府信息公开透明也是公民监督政府的一个有效途径和措施。国家机关按照公开透明的行政管理理念，公开法律规范，公开实施过程和结果，公开决策、执行、监督等行政行为的全过程，使广大人民群众及时了解和掌握国家的法律、法规、政策和措施以及重大社会事件等信息，真正实现人民依法管理国家事务、管理经济和文化以及管理社会事务的基本权利。这就是理论界呼吁打造的“阳光政府”。而行政许可法规定的公开透明原则，无疑为进一步树立以民为本、公开透明的行政管理理念，打造一个人民拥戴的“阳光政府”，产生强大的影响力和推动力。
此外，还要进一步树立责权一致和信赖保护的行政管理理念。一个法制社会必然是一个责任社会；自然，一个法制政府也应当是一个责任政府，这是不争的定律。然而，长期以来，在我们的政府行政管理实践中，权力与责任脱钩，有权无责的现象较为普遍；权力与责任挂钩，行政管理带有明显趋利性的现象时有发生。行政许可法按照责权一致的原则，设专章对行政机关违法设定、实施行政许可以及实施行政许可后不履行监督职责等，都规定了严格的法律责任，并明确规定由此造成公民、法人和其他社会组织利益损害的，要依法承担赔偿责任。责任形式从行政处分到违法许可的撤销，再辅之以追究刑事责任。这就为我们的行政机关在依法行政时做到：有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿，提出了基本要求。根据这一基本要求，还应当逐步建立、完善、推行高官问责制和责任追究制度，真正把权利和责任挂钩。同时，还要细化标准，增强可操作性，使问责制与追诉制并举，形成刚性制约机制，其最终目的就是建立一个责任政府。

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