我国建立公职人员财产申报制度的思考

摘要:被喻为“阳光法案”的公职人员财产申报制度是极有价值的重要反腐手段。本文分析了中国建立公职人员财产申报制度的理由与依据,审视与检讨中国现行公职人员收入申报制度的缺陷,提出了完善中国公职人员财产申报制度的构想。

关键词:反腐败 财产申报制度 公职人员 重构 

    自2003年起,中国的反腐败走上了一条制度反腐、标本兼治的道路。当腐败已经成为制度的顽疾,从制度本身出手是中国反腐的必由之路,作为“终端治腐”重要措施的公职人员财产申报制度已被纳入了重要日程。
    一、中国建立公职人员财产申报制度的依据
    民主是腐败的天敌,透明是腐败的克星,而被喻为“阳光法案”的公职人员财产申报制度,便是极有价值的重要反腐手段。该制度最早起源于瑞典,1978年美国通过《政府行为道德法》是当前最完备的财产申报立法。“财产申报制度一般是以立法方式设定公职人员的义务,强制其如实申报个人财产!来源及各种投资活动。”自20世纪80年代以来,财产申报制度逐渐为世界大多数国家所借鉴、完善和实施,已经成熟,堪称肃贪治腐的利器。中国建立公职人员财产申报制度,有以下充分的理由与依据。
    (一)公职人员财产申报制度符合现代法治原则要求。公职人员代表国家从事社会公共事务管理、行使国家职权、履行国家公务,同时兼具公务身份与公民身份双重特征。wWw.11665.cOM所有公职人员的一切行为,包括某些个人行为都应受到广大民众的监督,严格依法办事。“从这个角度来说,也可以叫做公职人员个性的法定‘自我丧失’,也正是这种个性的法定‘自我丧失’,为公职人员的财产申报制度奠定了合法性基础”。公职人员的特定法律身份决定了他们应当承担依法申报个人财产的义务,财产申报法规定公职人员依法申报财产,是针对其作为公职人员这一根本法律身份做出的。权利义务平衡原则也要求公职人员承担依法申报个人财产的义务;还有,国家公共利益、国家权力的性质及其廉洁性的要求也决定了公职人员依法申报财产是其应尽的义务。个人的隐私应受法律保护,收入和财产公开,无疑与个人的隐私权相冲突,但各国最后都采取了公法优先和公共利益优先的原则,即当社会公众对政府官员的个人情况主张知情和要求予以了解时,后者不能以个人隐私权相对抗。恩格斯曾指出:“当个人隐私甚至阴私与重要的公共利益——政治生活发生联系时,个人隐私就不是一般意义上的私事,而是属于政治的一部分。它不再受隐私权的保护,它应成为历史记载和新闻报道不可回避的内容。”当然,公职人员依法申报财产,限制了公职人员的财产隐私权,应采取适当的补救措施,以使公职人员的合法财产得到保护。“我们应借鉴国外的有关财产申报书的公开性、获得和使用财产申报书的程序方式以及违法使用申报书的处罚等方面的规定,在建立中国财产申报制度时做出明确、可行的规定,使公职人员的合法财产受到有效的法律保护。”
    (二)公职人员财产申报制度是严惩腐败、反腐保廉和减少国家财产蒙受损失的需要。在我们传统观念中,家庭财产是秘而不宣的,这无疑为腐败行为提供了强有力的保护伞。有的工作人员随着职位的升迁、权力的增大,经不住钱财的诱惑,置国家法律和党内法规制度于不顾,大肆聚财敛财,并提前设计好财产的各种来路,如来源于配偶、子女或亲友等等,一旦东窗事发,便把财产化整为零,以减轻罪责,甚至可以免于惩罚,这就给反腐败斗争的顺利开展造成了一定的困难和障碍。近年来,全国所查处的领导干部腐败大要案中,相当部分都在不同程度上存在着巨额财产来源不明的问题。有的来源不明的财产数额甚至大大高于已查明的违法违纪金额,但按刑法标准量刑最高刑期只是五年。正是因为我们没有完善的国家工作人员财产申报法,国家工作人员平时的家庭财产状况不明,他们一旦腐败,“财产来源不明”就成了逃避严惩的强有力的保护伞。明知是贪污受贿,但无法取证,无奈之极。如果实行国家工作人员财产申报法,巨额财产在申报中没有反映,又无法说明的,一律以贪污受贿罪论处,那么,搞腐败的人就不得不严肃考虑腐败的成本问题了。
    如果国家工作人员个人的生活消费明显超出其家庭财产的实际状况,监督机构就可以依照财产申报法进行调查,这样,就能破除家庭财产秘而不宣这一盲区,使监督机制深入到国家公职人员特别是领导干部的家庭生活,及时从领导干部的个人生活消费中察觉其腐败的初芽,早打招呼,及时提醒,把问题解决在萌芽状态;对家庭财产实行监督,有助于抑制领导干部的非法收入,有助于促使领导干部本人在金钱、财物的诱惑面前能保持清醒的头脑,时刻提醒自己和家人勿触高压线。同时

,制订《财产申报法》,将监督关口前移,一旦发现工作人员的家庭财产明显超出实际报告的部分,即可及时介入调查,将被违规或非法占有的国家财产及时依法收回,及时挽回国家的损失。
    (三)现代民主政治发展为财产申报制度提供了良好社会条件。中国现代民主政治的发展为社会公众提供了参与政治生活的合法途径,也使现代社会政治生活的透明度越来越高。“公正、公平、公开”原则不仅为社会经济的发展奠定了基础,也对现代政治体制提出了相同的要求,财产申报制度便是系统内部自我调整的必然产物。信用机制为基础的监督体系、执行体系和法律体系的相互作用反映出现代民主政治发展的基本特征,也是财产申报制度缺一不可的三大支柱。随着社会经济的发展,公民教育与文化水平的大大提高,中国公民的政治参与意识也稳步增强。面对公职人员腐败问题的大量滋生蔓延和严重危害,社会公众强烈要求对公职人员财产状况的全面监督,以有效消除腐败现象。广大人民群众参与反腐败斗争的积极性越来越高,形成了强大的社会力量,公民有序政治参与意识的普遍增强成为公职人员财产申报制形成的政治文化原因和社会条件。
    (四)政府信息化建设为财产申报制度的有效实施提供了科学技术支撑。财产申报制度的实施,是一个多部门相互协调作用的过程,对于准确性、及时性和保密性的要求比较高,那种传统的表格文字之类的方法已越来越难以适应行政现代化的要求。从冷战结束以来,伴随着信息技术,特别是网络技术的飞速发展,信息化成为各国普遍关注的一个焦点。政府信息化成为整个国家信息化体系建设的关键,中国加快政府信息化的步伐,推动政府信息化,推动行政管理模式向民主化、公众化的方向发展,政府信息化建设的成就斐然。政府信息化大大提升政府管理的公开性与有效性。中国网络经济和技术的发展速度很快,网络的覆盖率较高,已经初步形成全面的网络化和规模效益,宽带和接人技术的先进加快了银行、税务、工商等系统之间的相互联系,给中国财产申报制度的电子化奠定了必要的技术支持。
    二、我国财产申报制度存在的缺陷
    1995年颁发的《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》,成为我国建国以后第一个具有财产申报制度的某些特征的规范性文件,为财产申报法的制订打下了一定的基础。然而,数年的实践表明,收入申报规定还存在不少缺陷。主要表现在申报主体不完整、申报范围过于狭窄、申报类型单一、受理机构缺乏监管权威、执行机制不健全、违反申报的罚责过轻等方面。鉴于收入申报规定所存在的诸多缺陷,中央纪委、中央组织部于2001年6月15日联合发布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》。在这部规定中,对家庭财产申报的主体和范围作了延伸,将原先的申报主体由个人扩大为领导干部本人及其家庭成员(配偶及由其抚养的未成年子女和不能独立生活的成年子女),将申报个人收入改为报告现金、存款、有价证券、房产、10000元以上的债权债务、贵重物品等主要家庭财产。这体现了与时俱进和讲求实际效用的精神,比收入申报制度明显进了一步,也逐渐向发达国家财产申报法所规定的内容靠近。但从执行情况看,效果也不理想。究其原因,主要有几个方面:一是财产报告规定仍然没有成为一项规范的国家法律制度,约束乏力。二是对财产报告规定的规范不全面、不具体,操作性不强。三是财产报告对象范围过窄,只限于在现职省部级领导干部中试行,由于直接涉及高级领导干部的利益问题,易产生抵触心理,难以有效贯彻执行。四是对报告的情况没有严格的核实。没有在条款中严格规定必须对报告情况进行核实,只是提到“中央纪委、中央组织部对领导干部的家庭财产报告,可以核查”,这就显得弹性有余而刚性不足。不严格核实,报告就缺乏严肃性,难免有间接鼓励、纵容虚报之嫌,同时,使对虚报者实施处分的规定也难以落实。财产报告情况核实不到位,使那些经济上有问题的人在申报中得以蒙混过关,起不到反腐败功效。五是只有报告规定,而没有公布报告情况的规定,社会公众无法进行及时有效的监督。
    三、完善我国财产申报制度的设想
    (一)我国财产申报制度的主体
    1.我国的财产申报的主体应扩大到科级正职(包括科级)以上的国家工作人员以及所有国有企业的负责人。
    笔者认为,我国建立财产申报制度的初衷是打击腐败分子,在确定财产申报的主体时应考虑以下因素:(1)确定财产申报的主体必须能有效地打击腐败犯罪分子;(2)我国的财产申报法必须与我国的其它法律法规相协调,特别是与刑法相协

调;(3)考虑我国的实际情况,做到灵活性与原则性的统一;(4)借鉴外国有关经验。综合以上因素,笔者认为财产申报的主要主体应是国家工作人员,即我国刑法第93条规定的:(1)国家机关中从事公务的人;(2)国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有企业、事业单位派到非国有公司企业、事业单位、社会团体从事公务的人员;(3)其他依照法律从事公务的人员。其中第(3)项根据第九届全国人民代表大会常务会第十五次会议《关于中华人民共和国刑法》第93条第2款的解释,把国家工作人员的主体扩充到村民委员会等基层组织协助人民政府从事行政管理工作人员。但是如果财产申报的人员和国家工作人员完全重合,财产申报的人员牵涉面太广,反而不利于国家有关机关集中力量抓好廉政建设。实际上,能够运用权力“中饱私囊”的只是那些握有一定权力的人。但如果按现行《规定》确定的申报主体,显然又不利于发现和惩罚腐败分子,现实生活中存在大量的“位不高权也重”的官员,把这些人员管好对于反腐败斗争特别重要。这些人员包括3类:(1)县级以下人民政府的各乡(镇)党委书记、各乡(镇)长;(2)县级以上人民政府的下属机构——如工商、税务、物价、金融、公安、铁路、民航、交通、农业、经贸管理、外汇管理、城建、土地管理、房产管理、技术监督、医疗卫生、烟草专管、劳动安全、商标、专利、人事、教育、文化新闻、广电、统计等等的全部公务员;(3)小型国有企业的负责人。有些企业不大,但其资产尤其是固定资产却不少,有必要把这些人纳入到财产申报的人员范围中去。综合来看,把我国财产申报的主体扩大到科级正职以上(包括科级)比较合理。这一方面避免了财产申报人员过多,保证了效率,另一方面又可以有效地对各级官员进行监管,兼顾了公平,可以说是公平与效率的统一。为更加严密周详,还应将下列人员纳入申报主体范围:“(1)各级党的机关、人大机关、政协机关和行政机关以及社会团体、国有企业、事业单位县(处)级以上领导干部或者负责人离休、退休后5年内的;(2)各级人民检察院、人民法院从事检察、审判工作的检察官、法官离休、退休后5年内的;(3)各级公安、财政、工商、税务、海关等国家行政机关中的所有公职人员离休、退休后5年内的。”
    2.财产申报的主体还包括上述人员的配偶和子女。这样可以预防有些腐败分子转移财产,还能够最大限度地反映官员的廉政程度。在外国,把有关人员的家属作为财产申报的主体已有立法先例。如巴基斯坦和美国都有此相关法律规定。
    (二)财产申报的范围
    确定财产申报范围应坚持一个最基本的原则,即能够较为全面、准确地反映申报主体的财产状况。在我国出台新的财产申报法的时候应考虑把财产申报的范围作适当扩大,至少应包含以下方面:(1)收入。具体包括《规定》中所列的各项收入以外,还应包括受馈赠、继承、和其他的收入。(2)动产。包括银行存款、积蓄价值在1000元以上的生活用品、电器设备、股票、证券。(3)不动产。包括房屋及其他的固定设施。(4)债务。包括5000元以上的私人债务和银行债务。把债务列入申报范围,一方面是因为在有些地方的官员拖欠银行或其他债权人的债务不还;另一方面债务的变动可以直接反映申报人的财产变动的情况。(5)5000元以上的支出。包括旅行或其他消费。
    (三)财产申报的时限和申报的种类
    为全面规范和监督公职人员的财产状况,规定初任申报、在职申报、离职申报和离职后申报都是必要的,这也是各立法例的通例。具体规定如下:
    1.初任申报:科级以上国家工作人员以及相对应的企业、事业单位人员及其配偶和子女必须在其任职后60天内按规定进行财产申报。
    2.在职申报:又称日常申报。财产申报人员必须在规定的日期内每年向有关机关进行财产申报;具体日期可在每年的7月1日至20日申报本年度上半年的财产,次年1月1日至20日申报前一年度下半年的收入。实际上每个申报人员每年必须申报两次。
    3.离职申报:财产申报主体在离职前30天内必须向有关机关进行财产申报。
    4.离职后申报:申报主体必须在离职后5年内向有关机关进行财产申报:这主要是为了防止事后受贿,以有效地打击腐败分子。
    (四)财产申报受理的登记机构
    在我国,根据现行《规定》的规定,受理财产申报的机构

为各人事机关。笔者认为,财产申报的本质是通过使财产透明化来有效地预防和打击腐败犯罪,而这已经超出了人事部门的职能。因此,接受财产申报的机关应该具有以下特点:1.能有效地打击腐败分子;2.具有法律监督的法定权力;3.能有效避免内部监督的弊端。根据这一设想,笔者认为,在全国人民代表大会及地方各级人民代表大会设立一个廉政机构来接受有关人员的财产申报是比较合理的,这样一方面可以使人大能更好的行使法律监督权,另一方面可以把干部的任免、处分与财产申报结合起来,可以更好地达到财产申报的目的。
    (五)财产申报的原则
    我国现行《规定》未规定财产申报的原则。在国外,有些国家通过立法的形式来体现申报原则。笔者认为,财产申报原则至少应该包括以下三原则:
    1.强制申报原则。符合条件的有关人员必须在指定的时期内作好财产申报。对于无正当理由逾期不申报和拒绝申报的要追究法律责任。
    2.如实申报原则。有关申报人员必须实事求是地申报个人财产,不隐瞒、不谎报、不假报。
    3.公开原则。受理申报的机关必须及时地把申报者的财产数额以一定形式公开,接受人民的监督。
    (六)不申报或不如实申报的法律责任
    要求不申报或不如实申报的有关人员负行政责任是完全必要的,但只有行政责任却是远远不够的。过于“宽松”的责任很容易使申报人员存在侥幸心理,不利于打击腐败分子,而我国对不申报或不如实申报者却没有规定刑事责任。笔者认为对不申报或不如实申报的人员可设定以下的法律责任:
    1.行政责任。对于没有正当理由不按时申报的,应当责令其申报,如能如实申报的,给予党纪政纪处分。
    2.刑事责任。对于拒不进行财产申报的人员以及申报不实且财产差额在1万元以上的,应当追究刑事责任,具体以公职人员拒不申报财产罪和公职人员不如实申报财产罪定罪处罚。
    完善财产申报制度并不是孤立的,它必须与刑法和《党政领导干部选拔任用工作条例》相协调。对按财产申报制度进行申报,经审查其财产或支出符合刑法第395条之规定的,完全可按刑法第395条处理。但395条的法定刑过低(5年以下有期徒刑或拘役),且定罪的数额较高(10万元),这在一定程度上会影响打击犯罪分子的功能。因此,有必要修改刑法第395条,使罪刑相适应,适当提高该条刑律的法定刑和降低追究刑事责任的数额标准。对于申报不实或拒不进行财产申报的,差额在1万元以上的,我们可以设立财产申报不实罪和拒不进行财产申报罪来追究申报人的刑事责任。其法定刑的设置可与贪污罪相当。2002年7月23日颁布实施的《党政领导干部选拔任用工作条例》未涉及财产申报。笔者认为,在新的财产申报制度实施后,该条例也要作必要的修改,把财产申报与干部的提拔任用结合起来,以使法律体系相协调。有关人员财产申报的记录,应是组织人事部门任用、提拔干部的一个重要依据。对于有不良财产申报记录的,一律不能提拔;人事部门在提拔、任用干部时应当审查其财产申报记录。同时审查机关应特别做好阶段性的审查工作,严防“39岁现象”和“59岁现象”。

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