行政法基本原则的反思和重构

   内容提要：我国行政法学者对行政法基本原则的认识先后经历了从早期之“行政管理原则论”到晚近之“行政法治原则论”这样一个逐步成熟和发展的过程，但仍旧存在种种分歧和不足。本文在反思国内现有理论研究的基础上，采用矛盾分析、价值分析与宪政分析的方法，重新界定了行政法基本原则的概念和确立标准，并进而以行政法的根本价值-“法的正义价值”和行政法的基本矛盾-“法与行政的关系”为内在根据，结合现代宪政所包含的民主、法治、人权等原则与精神，提出应当将行政法的基本原则确立为行政法定、行政均衡和行政正当三大原则。

　　关键词：行政法基本原则，行政法定，行政均衡，行政正当

　　行政法基本原则作为行政法的基本问题之一，历来为我国行政法学者所关注。但究竟什么是行政法的基本原则及行政法的基本原则有哪些，却始终是个聚讼不休、悬而未决的“老大难”。本文拟对我国行政法的基本原则作些进一步探讨。

　　一、行政法基本原则理论之争述评

　　在我国行政法学上，关于行政法基本原则的认识先后存在着两种不同的观点：即早期之“行政管理原则论”和晚近之“行政法治原则论”。

　　（一）早期之“行政管理原则论”

　　该论认为，行政法的基本原则就是国家进行各方面行政管理时所必须遵守的基本准则。这种观点主要受前苏联行政法学的影响。在前苏联行政法教科书中，一般不提行政法的基本原则，而只强调国家管理或国家行政管理的“指导思想和基本原则”，把行政法的基本原则等同于“国家行政管理的指导思想和基本原则”。wWW.11665.COm如，原苏联学者b.m.马诺辛等在其所著的《苏维埃行政法》一书中就只论述了“苏维埃国家管理的基本原则”，而没有提及苏维埃行政法的基本原则。并认为“苏维埃国家管理的基本原则”有：“苏维埃国家管理的人民性”、“民主集中制”、“民族平等”、“社会主义法制”及其他管理原则。[①]受前苏联影响，早期我国大陆多数行政法学者也持这种观点。如，我国最早由王珉灿主编的第一本高校法学试用教材《行政法概要》，就把行政法的基本原则称为“国家行政管理的指导思想和基本原则”。并认为这些原则具体包括：“在党的统一领导下实行党政分工和党企分工”的原则、“广泛吸收人民群众参加国家行政管理”的原则、“贯彻民主集中制”的原则、“实行精简的原则”、“坚持各民族一律平等”的原则、“按照客观规律办事，实行有效地行政管理”的原则和“维护社会主义法制的统一和尊严，坚持依法办事”的原则。[②]

　　该种观点把行政法的基本原则等同于或事实上等同于“国家行政管理的指导思想和基本原则”，主要是基于这样一种认识：行政法是有关行政管理的法，因此，行政管理的基本原则与行政法的基本原则是同一的。[③]“行政管理原则论”这种观点主要影响于我国行政法学的初创时期，即20世纪80年代。但迄今仍有人持此种观点。如潘世钦等在其主编的作为“高等院校二十一世纪法律专业统编系列教材”的《行政法与行政诉讼法概论》一书中，仍将“党政分工原则”、“分级管理原则”、“民主集中制原则”等作为我国行政法的基本原则。[④]

　　（二）晚近之“行政法治原则论”

　　该论认为，行政法的基本原则是现代法治国家政府行使权力时所普遍奉行的基本法律准则。这种观点主要受欧美行政法学的影响。无论欧陆国家还是英美国家，其行政法基本原则都有着各自鲜明的个性特色，如法国的行政法治原则与均衡原则，德国的依法行政原则、比例原则与信赖保护原则，英国的越权无效、合理原则与自然公正原则，美国的正当程序原则与行政公开原则。但同时它们也存在着某些深层次的共性特征，即它们的形成与法治国思想同源，深刻地体现着民主法治国家的精神和观念。法治原则不仅孕育了行政法基本原则，而且推动了行政法基本原则的逐步发展并完善，始终是行政法基本原则形成过程中至关重要的因素。从总体上可以说，欧美各国行政法基本原则就是“行政法治原则”。[⑤]

　　在我国，自龚祥瑞先生出版《比较宪法与行政法》以来，行政法学界关于行政法基本原则的观点逐渐接受了欧美行政法学的看法。龚先生以英国行政法为背景，认为行政法的基本原则包括：行政法治原则（狭义）、议会主权原则、政府守法原则和越权无效原则。[⑥] 受此影响，在罗豪才先生主编的著作中作者指出，“行政法的基本原则，是指贯彻于行政法中，指导行政法的制定和实现的基本准则”，具体包括法治原则（又包括合法性原则、合理性原则和应急性原则）和民主与效率相协调的原则。[⑦]之后，在罗豪才先生主编的作为全国第二本高校统编教材的《行政法学》一书中，作者则直接将行政法的基本原则概括为行政法治原则，并将其具体分解为行政合法性原则和行政合理性原则。[⑧] 自此，我国行政法著作几乎都采用此说。这期间，尽管有的学者认为除了合法性原则和合理性原则外还有责任行政原则[⑨]，或者行政公开原则和行政效率原则[⑩] 等，但基本上仍然围绕着行政合法性原则和行政合理性原则来展开。可以说，在20世纪90年代，我国行政法学界比较一致地将行政法基本原则集中于“行政合法性原则”和“行政合理性原则”。

　　但到了90年代末，这种状态开始有所打破，主张将行政合法性原则与行政合理性原则作为行政法基本原则的观点受到了许多学者的质疑和批评。[11]许多学者纷纷提出对我国行政法基本原则的重新确立。如有学者主张行政法的基本原则只有一项，就是“依法行政原则”。[12]另有学者主张有三项原则，即自由、权利保障原则，依法行政原则，行政效益原则。[13]也有学者认为行政法基本原则是：有限权力原则、正当程序原则、责任行政原则。[14]还有学者主张是：行政权限法定原则、行政程序优先原则、行政责任与行政救济相统一原则。[15]另有学者借鉴德国的经验将行政法的基本原则总括为行政法治原则，具体包括如下几项：依法行政原则（行政合法性原则并包括法律优越与法律保留）、信赖保护原则、比例原则。[16]所有这些关于我国行政法基本原则的各种认识，虽然在内容上有若干区别，但从总体上仍旧是将行政法基本原则集中定位于“行政法治原则”，或“依法行政原则”，所接受的也仍然是欧美行政法的影响。同时由于该种观点构成了晚近我国行政法学的主流观点，因此笔者称其为晚近之“行政法治原则论”。

　　（三）对理论之争的评析
　　从早期之“行政管理原则论”到晚近之“行政法治原则论”，表明我国学者关于行政法基本原则的认识正在逐步成熟和发展。20世纪80年代“行政管理原则论”，将行政法的基本原则不仅在名称上称为“国家行政管理的”基本原则，而且在内容上带有较强的政治色彩，尤其是将行政法基本原则与行政学的基本原则混同起来。这显然是不科学的，它基本上反映了我国行政法学发展初期的实际情况。到了80年代末，我国行政法学研究有了较大的发展，行政法学者关于行政法基本原则的观点逐渐接受了欧美行政法学的看法，不仅在名称上改提“行政法的”基本原则，而且在总体上比较一致地将行政法基本原则集中定位于“行政法治原则”或“依法行政原则”。这表明我国行政法学关于行政法基本原则的研究已经取得了重大的突破和进步。

　　然而，究竟应当具体确立哪几项行政法基本原则，目前我国行政法学界仍旧意见纷呈，学者们之间的分歧甚至较以往更大一些。之所以如此，笔者以为，主要是因为目前我国行政法学界围绕何谓行政法基本原则，还存在着相当大的分歧意见。概括而言主要存在以下四种观点：第一种观点认为，行政法基本原则是指：“贯穿于行政法律关系和监督行政法律关系之中，作为行政法的精髓，指导行政法的制定、修改、废除并指导行政法实施的基本原则或原理”。[17]  第二种观点认为，行政法基本原则是指：“行政主体实施行政行为时所必须遵循的，体现在行政法规范中的、最基本的法律准则”。[18]第三种观点认为，行政法基本原则是指：“指导和规制行政法的立法、执法以及指导、规范行政行为的实施和行政争议的处理的基础性的法则。”它“贯穿于具体规范之中，同时又高于行政法具体规范，体现行政法基本价值观念”。[19]第四种观点认为，行政法基本原则是指：“贯穿于全部行政法规范之中并仅为行政法规范所贯穿，体现民主宪政精神，规范行政关系的全部行政法规范都必须遵循和贯彻的核心准则和纲领。”[20]

　　以上诸种观点，在一定程度上揭示了行政法基本原则的法律性、特殊性和普遍性（或基本性、涵盖性、贯穿性）等特性或标准。但上述四种观点对行政法基本原则的界定视角或基点各不相同，分别为“法律关系”、“行政主体”、“行政法各个环节”和“行政法规范”。由于视角和基点不同，自然导致学者们对何谓行政法基本原则的不同理解，从而影响着行政法基本原则的具体确立。如，以“行政主体”为视角和基点，行政法基本原则主要是行政行为而不是相对人行为的准则；而以“法律关系”为视角和基点，则行政法基本原则不仅是行政行为的准则，还强调是相对人行为的准则。

　　其次，上述四种观点对行政法基本原则内在含义的揭示，也不够深入。第一、二种观点对行政法基本原则的界定仅仅停留在制度层面，侧重从制度层面构筑行政法的基本原则，而没有上升到价值层面展开探讨，也没有从宪法的角度理解和界定行政法的基本原则，明确行政法基本原则与宪法原则之间的关系。虽然第三种观点明确提出了行政法基本原则应当是行政法价值观念的体现；第四种观点意识到了行政法基本原则应当体现民主宪政精神，但都未进一步说明行政法基本原则应当如何体现行政法价值观念和民主宪政精神。同时，这四种观点都尚未从行政法内在的基本矛盾中揭示行政法基本原则的特性。基本矛盾规定事物发展全过程的本质，并规定和影响这个过程其他矛盾的存在和发展。行政法基本原则应当是反映和处理行政法基本矛盾的原则。由于没有反映行政法基本矛盾，必然无法揭示行政法的内在本质，难以真正显示行政法基本原则不同于政治的、行政管理的及其他部门法的基本原则的特殊性。

　　可见，上述诸种观点对何谓行政法基本原则及其标准的认识，还存在着种种分歧与不足。虽然这些观点在一定程度上揭示了行政法基本原则的法律性、特殊性和基本性等外在特性或形式标准，但由于各自的视角和基点不同以及对何谓行政法基本原则的认识还尚不够深入，所以对这些标准的涵义自然也就存在着不同理解，且欠深入。正因如此，现有这些标准无法为基本原则的确立提供明确、具体的指导。学术界提出的行政法基本原则之多，已充分说明现行确立标准的无导向性。因此，如何确立行政法基本原则，关键是要从理论的高度对何谓行政法基本原则及其确立标准作进一步深入的探讨。

　　二、行政法基本原则的确立标准

　　究竟何谓行政法基本原则？笔者认为，所谓行政法的基本原则，是指其效力贯穿于全部行政法规范之中，能够集中体现行政法的根本价值和行政法的主要矛盾，并反映现代民主法治国家的宪政精神，对行政法规范的制定与实施具有普遍指导意义的基础性或本源性的法律准则。这一定义反映出了作为行政法基本原则所必须具有的“法律”性、“特殊”性和“基本”性等特征或标准。所谓“法律”性，即行政法的基本原则作为“法”的原则，必须是一种法律准则；所谓“基本”性，即行政法基本原则作为法的“基本原则”，又是一种基本的法律准则，是行政法领域中最高层次的、比较抽象的行为准则，构成其他行为准则基础性或本源性的依据；所谓“特殊”性，即行政法基本原则作为“行政法”的基本原则，还是体现在行政法规范而不是其他法律规范中的基本准则，是为行政法所特有的基本原则，而不是与其他部门法共有的一般原则。

　　然而，作为行政法基本原则所必须具有的“法律”性、“特殊”性和“基本”性等特征或标准只是确定一项原则的形式根据。那么，确定一项原则的内在根据是什么呢？这个问题在我国行政法学中并没有被引起充分重视。笔者认为，根据上述关于行政法基本原则的界定，行政法基本原则作为一种法的“基本”原则，主要来源于它是行政法根本价值的体现；作为行政法的“特殊”原则，则主要来源于它是行政法基本矛盾的反映。所以，确立行政法基本原则，应当以行政法的根本价值和基本矛盾为内在根据或标准。

　　（一）根本价值-法的正义价值

　　在法理上，相对于法的具体原则而言，法的基本原则“是体现法的根本价值的原则，是整个法律活动的指导思想和出发点，构成法律体系或法律部门的神经中枢”[21].行政法的基本原则作为行政法这一部门法的“基本”原则，作为各种行政法规范的本源性的依据，同样源于它是体现行政法的根本价值的原则。那么，行政法的根本价值是什么呢？我们认为，法律有其共同的价值追求，行政法乃法律之一种，现代法律的基本价值也就提示出行政法的价值。现代法律追求的基本价值是自由、平等、正义（公正）、秩序、效益等。行政法也不例外。行政法虽然有其特定的规范对象和制度内容，但行政法的价值追求并没有特殊性。行政法同样要保障公民的基本自由和权益，维护平等，追求正义，确保行政秩序的稳定。[22]但在各种法的价值中，正义却是“一个能综合、包容和指导、调整其他价值目标的最高的全局性的价值目标”[23]，而不是一个与其他价值目标相并列的一般性的价值目标。“法律的其他价值目标必须统一于正义这个目标中，只有正义这个目标充分实现了，其他目标才有可能真正实现，才具有合理性，而不至于为一种祸害。”[24]可见，从总体上或根本上讲，法的基本价值就是正义价值。行政法的基本原则作为法律价值的载体，其承载的根本价值也应当是法的正义价值。
　按照当代“正义理论集大成者”罗尔斯的观点，法的正义包括形式正义、实质正义和程序正义。形式正义又叫“作为规则的正义”或法治，它要求严格依法办事或法治，严格执行正义的法律。实质正义即法律本身的正义，又称为实体正义，它要求法律本身的实体内容（实体权利义务）的确定必须合乎正义。程序正义即介于实质正义和形式正义之间的一种正义，它要求制定和执行法律的过程必须体现正义。实质正义（实体正义）和形式正义主要是一种“结果价值”，是评价行为结果的价值标准；程序正义本质上是一种“过程价值”，是评价程序本身正义与否的价值标准。[25]行政法的基本原则作为法律正义价值的载体，应当承载、协调各项正义价值要素，并将这些法的正义价值都融入到行政法律制度之中。

　　（二）基本矛盾-行政与法的对立统一

　　行政法的基本原则作为行政法所特有的基本原则，这种“特殊性”显然应当源自于行政法的特殊本质。而行政法的特殊本质又是由行政法的主要矛盾所规定的。这是因为，“每一物质的运动形式所具有的特殊的本质，为它自己的特殊的矛盾所规定。”“这种特殊的矛盾，就构成一事物区别于他事物的特殊的本质。这就是世界诸种事物所以千差万别的内在的原因，或者叫做根据。”[26]在整个事物矛盾系统中，又有基本矛盾和非基本矛盾之分。基本矛盾也叫根本矛盾或主要矛盾，是“贯串于事物发展过程的始终并规定事物及其过程本质的矛盾。”[27]“它的存在和发展规定或影响其他矛盾的存在和发展。”[28]行政法的基本矛盾同样规定着行政法区别于其他部门法的特殊的本质属性，影响着行政法其它方面和环节的存在和发展。所以，行政法基本原则作为行政法所特有的基本原则，应当是反映和处理行政法基本矛盾的原则。那么，行政法的基本矛盾又是什么呢？我们认为，行政法的基本矛盾即行政与法的对立统一。这是因为，行政法作为规范行政权的法，其所要解决的核心问题即如何用法来规范行政权的问题。同时，行政与法的关系问题，也是各国行政法关注的焦点。“从本质上说，行政法乃是行政（权）与法（治）的对立统一，各种有关行政法的态度和理论学说-有些针锋相对-实质上就是对这对矛盾的不同观念。”[29]也就是说，行政与法的关系可以通过各种不同的观点来讨论。但无论是英美国家的法治观念还是大陆法系国家的依法行政观念，都旨在确定和有效处理二者之间的关系。正如日本学者藤田宇靖所言，“这是近代公法学和近代行政法学上最为关心的问题之一。”[30]作为行政法这一部门法所特有的基本原则，行政法基本原则主要应该集中反映现代民主法治国家之行政与法之间的对立统一关系。

　　行政与法之间究竟是一种什么样的关系呢？在20世纪初以前的早期资产阶级国家，奉行的是严格的形式主义法治国原则，即要求行政必须受到严格的法律限制。但20世纪以降，尤其是二战以后，社会问题日益增多，社会关系日趋复杂，国家法律不得不容许行政机关具有适度的裁量权，以使之适应复杂多变的社会生活。尤其是，“对于有效地实现某个重要的社会目的来讲，为自由裁量权留出相当的余地也许是至关重要的。”[31]这就是说，我们在强调对行政实行严格的法律限制的同时，也应当注意为这种限制寻找到一个合适的度，即在法律的范围内应当容许有适度的行政裁量权。正如k.c.戴威斯指出的，在当代行政领域内，准许大量的行政裁量权不仅是可欲的，而且也是必不可少的。但相应地，也应当警醒行政裁量权的危险或危害。“我们既要强调对行政裁量权的需要，也要注意到它的危险性”。[32] e.博登海默也指出，“为使法治在社会中得到维护，行政自由裁量权就必须受到合理的限制。”[33]

　　然而，究竟在何处划定行政裁量权与法律限制之间的界限，或者说究竟如何使行政机关在被赋予适度裁量权的同时又受到有效的法律限制，这显然不能用一个简单的公式加以确定之，而必须考量现代法治的实质内涵与行政法的根本价值。在现代法治国家，民主、法治、人权等成为基本的宪政精神，法律本身必须具有实质的正当性即具有实质正义和程序正义，行政活动必须体现现代民主法治国家的要求。[34]因此，划定“行政与法的关系”必然要注入民主法治的现代宪政精神，体现行政法的根本价值取向。这就不仅要求行政活动要严格符合法律的规定，即体现法的形式正义，还要求行政活动具有实质的正当性，体现法的实质正义和程序正义。

　　三、行政法基本原则的重新确立

　　现代民主法治国家之“法与行政的关系”，直接决定着行政法基本原则的确定。从总体上讲，现代法治国家之“法与行政的关系”应当是行政受到法的控制。这反映在行政法基本原则上，即要求行政法在总体上实行行政法治原则。同时，根据上述三种具体的“法与行政的关系”，行政法的基本原则又可具体确定为三项，即行政法定原则，要求行政必须符合法的形式正义；行政均衡原则，要求行政必须体现法的实质正义；行政正当原则，要求行政必须体现法的程序正义。

　　（一）行政法定原则

　　行政法定原则，相当于德国行政法上的“依法行政原则”和我国行政法上的“行政合法性原则”。笔者认为，称“依法行政”容易引起与“行政法治”的界限不清；而采用“合法性”原则则又过于笼统、过于宽泛。因此，这里有必要提出“行政法定”这一概念来取代“依法行政”与“合法性”原则的表述。同时，正像刑法中“罪刑法定” 涵盖着刑罚权这一国家公权法定性之要义一样，“行政法定”这一概念涵盖着行政权这一国家公权法定性之要义。它们共同构成了“国家公权法定”这一公法的根本原则。所以，使用“行政法定”这一概念也是可行的。所谓行政法定，即“法无明文规定不得任意行政”，具体包括职权法定原则、法律优先与法律保留原则等内容。

　　第一，职权法定原则。这是指任何行政权力的来源与作用都必须具有明确的法定依据，否则越权无效，要受到法律追究，承担法律责任。首先，行政权力的取得和存在必须有法律依据；没有法律依据的行政权从根本上说是一种非法的权力。也就是说，行政主体的行政职权必须由法设定或依法授予，否则权力来源就没有法律依据。这是对权力来源的要求。其次，法律一经对行政权力作出规定，从另一角度看实际上也就是对行政权力的范围进行了限定，行政主体必须在法律规定的权限范围内行使其行政职权才是合法的。同时，法律不仅为行政主体设定了权限范围（实体），也为其规定了行使职权的方式和过程（程序）。行政主体行使行政职权不仅要依据法定的权限，还要依据法定的程序。这是对权力行使的要求，构成职权法定原则的核心。最后，职权法定原则还要求行政主体不得越权，如果越权则不具有法律效力。“这是因为，法律效力必须法律授予，如不在法律授权范围内，它就在法律上站不住脚。”[35]因此，法院及其他有权国家机关可以撤销越权行为或者宣布越权行为无效，并依法追究有关责任主体的法律责任。这是对权力行使后果的要求，构成职权法定原则的保障。如果违法的权力并不承担法律责任，那么权力来源于法律、权力应受法律限制将毫无意义。
　　第二，法律优先与法律保留原则。职权法定原则只是表明任何行政必须具有法定的依据，而并未揭示出作为其依据的各种“法”之间的关系问题。而在当代，一项具体而完整的行政职权往往不是由法律直接明确的；相反，一项职权的最后确定是由宪法、法律、法规、规章等多级规范共同作用的结果。这表明，随着行政立法权的膨胀，传统的权力法定原则发生了危机。因为，一旦行政主体的行政权实质上来自于行政立法，而与民意代表机关的法律不再有必然联系，那么所谓的权力法定便异化为权力权定，即行政权由行政（立法）权而定。[36]因此，行政法定原则还应当包括以解决法律与行政立法关系为核心的法律优先及法律保留这两项原则。

　　法律保留近似于英美法系国家的“依法而治”，是指在国家法律秩序范围内，某些事项必须专属于立法者规范，行政机关不得代为规定。[37]法律保留原则严格区分国家立法权与行政立法权，是法治在行政立法领域内的当然要求，其根本目的在于保证国家立法的至上性，划定了立法机关与行政机关在创制规范方面的权限秩序。法律保留范围的事项，行政机关非经授权不得自行创制规则，保障了法律规范位阶的有序性，防止了行政立法权自我膨胀，有利于民众权益的保护。因此，法律保留的意义就在于“明确权力秩序，确立授权禁区。”[38]

　　法律优先，“亦即法律对于行政权之优越地位，以法律指导行政，行政作用与法律抵触者应不生效力。”[39]这一原则的内涵主要也是限制在法律与行政立法的关系上，它实质上强调的是法律对于行政立法即行政法规和规章的优越地位，其具体的要求有三：一是行政立法必须具有明确而具体的法律根据；二是行政立法不得与法律相低触，在已有法律规定的情况下，行政法规、规章不得与法律相抵触，凡有抵触，应以法律为准，法律优先于行政法规、规章；三是在法律尚无规定，根据特别授权，行政法规、规章作了规定时，一旦法律就行政事项作出规定，法律优先，行政法规、规章都必须服从法律。[40]总之，法律在最高的终极意义上具有规制和裁决行政立法行为的力量，是行政立法行为的最终导向和唯一准绳。

　　（二）行政均衡原则

　　行政均衡原则，是指行政主体在选择作出何种内容的行政行为时得全面权衡各种利益关系，以作出最佳的选择判断，从而实现其实体内容的“均衡合理”，体现法的实质正义。它全面涵盖着均衡各种利益关系的准则，可具体导出平等对待、禁止过度和信赖保护三项子原则。平等对待原则是其中均衡不同个人利益之间关系的准则；禁止过度原则和信赖保护原则则是其中均衡公共利益与个人利益之间关系的准则。

　　第一，平等对待原则。“平等对待原则”，是作为宪法原则的“平等原则”在行政法中的具体化。它是行政主体针对多个相对人实施行政行为时应遵循的规则，具体包括同等对待、区别对待和比例对待三种情形。其中，同等对待规则，要求行政主体在同时面对多个相对人时应当一视同仁，反对歧视；在先后面对多个相对人时应当前后一致，反对反复无常。区别对待规则，要求行政主体在实施行政行为时应当认真区别各相对人的具体情况。比例对待规则，要求行政主体应当按不同情况的比重来设定相对人的权利义务。

　　第二，禁止过度原则。禁止过度原则，亦可称行政适度原则，系由作为宪法位阶的“比例原则”在行政法中的具体化。所谓“禁止过度原则”，即要求行政主体在限制个人利益的手段与实现公共利益的目的之间进行权衡，以选择一种既为实现公共利益所绝对必要，也为对相对人利益限制或损害最少的手段，具体包括必要性原则和合比例性原则两个部分。必要性原则，又称最少侵害原则，是指行政主体在面对多种适合达成行政目的的手段可供选择时，应选择对相对人利益限制或损害最少的手段。这就要求行政主体在依法限制相对人的合法权益、设定相对人的义务时，应当全面考虑各种因素，对各种利益进行权衡，尽量使相对人所受的损失保持在最小范围和最低程度。比例性原则（即狭义的比例原则），又称为相称性原则，是指行政主体对相对人合法权益的干预不得超过所追求的行政目的的价值，两者之间必须合比例或相称。这就要求行政主体即使依法可以限制相对人的合法权益，设定相对人的义务，也不应当使相对人所受的损失超过所追求的公共利益。

　　第三，信赖保护原则。信赖保护原则是诚信原则在行政法中的运用。诚信原则即诚实信用原则，其基本含义在于行使权利、履行义务，应依诚实及信用之方法。[41]诚信不仅是私法的要求，也是公法的精神，“苟无诚信原则，则民主宪政将无法实行，故诚信为一切行政权之准则，亦为其限界。”[42]诚信原则在行政法中的运用十分广泛，但最能够直接体现诚信原则的是信赖保护原则。所谓信赖保护原则，是指当行政相对人对行政行为形成值得保护的信赖时，行政主体不得随意撤销或者废止该行为，否则必须合理补偿行政相对人信赖该行为有效存续而获得的利益。

　　当然，信赖保护原则的适用必须具备一定的条件。首先，存在信赖基础。即行政行为生效且此生效事实被相对人获知，相对人如不知有该行政行为的存在，即无信赖可言。若无信赖感，也就无从适用信赖保护原则。其次，具备信赖行为。亦称信赖表现，是指相对人基于对授益性行政行为的信赖而采取的具体行为。信赖保护原则的适用，必须是相对人已采取了信赖行为，且信赖行为具有不可逆转性。其主要表现为：授益性行政行为赋予行政相对人的是某种物质利益，而行政相对人已对该物质利益进行了处分，如对作为物质利益载体的特定物、不可分物等进行了处分；或授益性行政行为赋予行政相对人的是某种资格，而行政相对人依此资格从事了某种行为。[43]再次，信赖值得保护。即值得保护的信赖须是“正当的信赖”，且信赖利益须显然大于撤销或废止原行政行为所欲维护的公共利益；否则，该信赖也不值得保护。这就得对信赖利益与否定原行政行为所欲维护的公共利益进行客观的对比或权衡。一般认为，行政主体在对这两种利益进行权衡时，应当考虑如下因素：撤销对受益人的影响；不撤销对公众和第三人的影响；行政行为的种类及成立方式（经由较正式行政程序所为的行政行为，受益人对其信赖的程度更大）；行政行为违法性的严重程度；行政行为作出后存在的时间长短。通过对信赖利益与撤销或废止之公共利益间的权衡，在前者显然大于后者时，就不得撤销或者废止原行政行为，即维持原行政行为的效力；在相反的情形下，行政主体虽可撤销或者废止原行政行为，但必须给予相对人合理的信赖补偿。至于信赖补偿的范围，应由信赖利益受损害的程度决定。
　　（三）行政正当原则

　　行政正当原则源自于英国的自然公正原则和美国的正当法律程序原则，其基本涵义在于行政权力的运行必须符合最低限度的程序公正标准，具体包涵避免偏私、行政参与和行政公开三项内容。行政正当原则直接体现了现代法治国家对行政权力公正行使的最低限度、也是最基本的要求，从根本上承载了现代行政程序的基本价值追求-程序正义，是确保程序正义观念在行政行为中得以实现的重要保障。这说明行政正当原则在内容上具有“根本”属性，从而也构成了一项重要的行政法基本原则。

　　第一，避免偏私原则。它是指行政主体在行政程序过程中应在参与者各方间保持一种超然和不偏不倚的态度和地位，不得受各种利益或偏私的影响。避免偏私原则，是程序中立性这一最低限度的程序正义要求在行政程序中的具体体现。它具体包括如下要求：一是没有利益牵连。即行政主体及其行政人员和行政人员的亲属，与所作的行政行为没有个人利益上的联系。二是没有个人偏见。即行政主体应给予当事人同等的机会，不偏袒任何一方当事人，不带任何偏见。在行政程序中贯彻“避免偏私”原则，不仅要求行政主体在实施行政行为时实际上没有偏私的存在，而且在外观上也不能让人们有理由怀疑为可能有偏私存在。这就需要包括回避制度、禁止单方面接触制度、职能分离制度等在内的一系列制度来加以保证。

　　第二，行政参与原则。它是指受行政权力运行结果影响的利害关系人有权参与行政权力的运行过程，表达自己的意见，并对行政权力运行结果的形成发挥有效作用。行政参与的核心是公平听证。所谓听证，即“听取意见”。它意味着行政主体负有听取当事人意见的义务。行政主体在作出对当事人的不利决定时，必须听取当事人的意见，不能片面认定事实，剥夺对方辩护的权利。这是行政参与原则的核心要求，也是保证相对人有效参与行政程序的前提条件。如果相对人在行政程序中始终保持沉默，没有机会阐明自己的观点，那么这种参与就是无意义的。

　　第三，行政公开原则。它是指行政权力运行的每一阶段和步骤都应以相对人和社会公众看得见的方式进行。按照现代民主与法治的基本要求，行政公开化的内容应当是全方位的，不仅行政权力的整个运行过程要公开，而且行政权力行使主体自身的有关情况也要公开。就行政权力的整个运行过程而言，要公开的内容包括事先公开职权依据、事中公开决定过程和事后公开决定结论。[44]但涉及国家秘密或个人隐私、商业秘密的内容，不得任意公开。行政主体还必须采用相应的方式公开。根据公开的对象不同，一般采取不同的方式。对社会公众的公开，主要有：会议旁听、媒体报道、刊载、查阅、公榜、“政府上网工程”等。对特定相对人公开的方式主要有：阅览卷宗、表明身份、告知或送达、说明理由等。

　　参考文献：

　　[①] 参见[苏]b.m.马诺辛等：《苏维埃行政法》，黄道秀译，群众出版社1983年版，第17页以下。

　　[②] 参见王珉灿主编：《行政法概要》，法律出版社1983年版，第43页以下。

　　[③] 这种对行政法的认识在行政法学上被称为“管理论”，原苏联、东欧学者和我国大陆早期的行政法学者多持该论。参见周佑勇：《行政法原论》，中国方正出版社2000年版，第43页。

　　[④] 潘世钦等主编：《行政法与行政诉讼法概论》，吉林人民出版社2000年版，第30页以下。

　　[⑤] 周佑勇：《西方两大法系行政法基本原则之比较》，载《环球法律评论》2002年第4期。

　　[⑥] 参见龚祥瑞：《比较宪法与行政法》，法律出版社1985年版，第319页以下。

　　[⑦] 参见罗豪才主编：《行政法论》，光明日报出版社1988年版，第25页以下。

　　[⑧] 参见罗豪才主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1989年版，第35页以下。

　　[⑨] 参见张树义主编：《行政法学新论》，时事出版社1991年版，第48页以下；杨解君等：《依法行政论纲》，中共中央党校出版社1998年版，第36页；陈端洪：《中国行政法》，法律出版社1998年版，第47页。

　　[⑩] 参见杨海坤：《中国行政法基本理论》，南京大学出版社1992年版，第149页以下；姜明安主编：《行政法学》，法律出版社1998年版，第9页以下；姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第51页以下。

　　[11] 参见孙笑侠：《法律对行政的控制》，山东大学出版社1999年版，第179页；姬亚平：《行政合法性、行政合理性原则质疑》，载《行政法学研究》1998年第3期；黄贤宏、吴建依：《关于行政法基本原则的再思考》，载《法学研究》1999年第6期。

　　[12] 应松年主编：《行政法学新论》，中国方正出版社1998年版，第42页。

　　[13] 薛刚凌：《行政法基本原则研究》，《行政法学研究》1999年第1期。

　　[14] 孙笑侠：《法律对行政的控制》，山东大学出版社1999年版，第180页以下。

　　[15] 黄贤宏、吴建依：《关于行政法基本原则的再思考》，《法学研究》1999年第6期。

　　[16] 马怀德主编：《行政法与行政诉讼法》，中国法制出版社2000年版，第38页。

　　[17] 罗豪才主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1998年版，第49页。

　　[18] 叶必丰：《行政法学》，武汉大学出版社l996年版，第33页。

　　[19] 姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第38页。

　　[20] 熊文钊：《现代行政法原理》，法律出版社2001年版，第51页。

　　[21] 沈宗灵主编：《法理学》，高等教育出版社1994年版，第40页。

　　[22] 薛刚凌：《行政法基本原则研究》，载《行政法学研究》1999年第1期。

　　[23] 严存生：《论法与正义》，陕西人民出版社1997年版，第12页。

　　[24] 同上，第13页。

　　[25] 参见肖建国：《程序公正的理念及其实现》，载《法学研究》1999年第3期。

　　[26] 《毛泽东选集》（第1卷），人民出版社1991年第2版，第309页。

　　[27] 李秀林等主编：《辩证唯物主义和历史唯物主义原理》，中国人民大学出版社1990年版，第163页。
　[28] 《毛泽东选集》（第1卷），人民出版社1991年第2版，第320页。

　　[29] 陈端洪：《中国行政法》，法律出版社1998年版，第33页。

　　[30] [日]藤田宇靖：《行政与法》，李贵连等译，《中外法学》1996年第3期。

　　[31] [美] e.博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第370页。

　　[32] kenneth culp davis ， discretionary justice ， university of illinois press， 1971， p. 25 .

　　[33] [美] e.博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第369页。

　　[34] 周佑勇：《论依法行政的宪政基础》，载《政治与法律》2002年第3期。

　　[35] [英]威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第44页。

　　[36] 参见司久贵：《行政权正当性导论》，武汉大学博士学位论文2001年5月印，第126页。

　　[37] 参见陈新民：《行政法学总论》，台湾三民书局1997年版，第52页。

　　[38] 范忠信、范沁芳：《论对授权立法中授权行为的监控》，载《法律科学》2000年第1期。

　　[39] 转引自城仲模：《行政法之基础理论》（增订新版），台湾三民书局1994年版，第5页。

　　[40] 应松年：《依法行政论纲》，《中国法学》1997年第1期。

　　[41] 参见杨解君等：《行政法学》，法律出版社2000年版，第65页。

　　[42] 罗传贤：《行政程序法基础理论》，台湾五南图书出版公司1993年版，第65页。

　　[43] 李春燕：《行政信赖保护原则研究》，载《行政法学研究》2001年第3期。

　　[44] 参见章剑生：《论行政程序法上的行政公开原则》，《浙江大学学报（人文社会科学版）》，2000年第6期。

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