林业行政许可监督刍议

　　摘 要：林业行政许可是采用国家强制手段干预森林资源开发利用的有效方式。近年来，商业贿赂已严重侵蚀到林业行政许可活动中，对林业部门工作人员的职务廉洁性带来了巨大挑战。我国林业行政许可监督分为内部监督和外部监督两大类，监督机制尚不完备。应当建立完善的林业行政许可监督体系，将林业行政许可监督落实到每一个工作环节中，有效预防商业贿赂的发生。 

　　关键词：林业行政许可；商业贿赂；林业行政许可监督体制；内部监督；外部监督

　　abstract: forestry administrative permission is an effective way of intervening in forest exploitation and utilization through national compulsive means. in recent years, forestry administrative permission has been eroded seriously by commercial bribes which challenge the probity of officials in forestry fields. the supervision of forestry administrative permission in china is divided into internal and external supervisions. sound supervision mechanism is desired. thus, efforts should be made to establish a more consummate supervisi on system so as to prevent commercial bribes effectively.

　　key words: forestry administrative permission; commercial bribe; supervision system of forestry administrative permission; internal supervision; external supervision
　　
　　林业行政许可是指林业主管部门根据当事人的申请，依法对申请人进行审查并赋予符合法定条件的申请人从事某种活动的法律资格或实施某种行为的法律权利的一种具体行政行为。wWW.11665.COm由于林业行政许可涉及的项目多、数量大，在利益驱动下，容易成为商业贿赂侵蚀的领域。作为国家行政许可制度的重要组成部分，林业行政许可制度关系到国家生态建设和森林资源可持续发展的大局。应健全林业行政许可监督机制，加强林业系统内部监督，改进外部监督机制，从制度上预防商业贿赂现象的产生。
　　
　　一、林业行政许可与商业贿赂
　　
　　在林业行政许可实施过程中，实施机关可以批准或不批准行政许可申请人的申请，可以依法撤销、吊销、注销已作出的行政许可，还可以对被许可人的活动实施行政监管。如果不对这些行政权力的行使加以有效监督，就有可能发生商业贿赂行为。
　　在林业行政许可实施中，商业贿赂主要表现为以下几种形式：（1）直接贿赂。即直接给予现金以及债券、股票、股票认购券、现金支票等有价证券，是较常见的商业贿赂形式。（2）间接贿赂。即不直接向实施机关工作人员行贿，而是给予其亲属财物，或者为其亲属支付学习、培训、考察的全部或部分费用、减免债务、提供担保等，是较为隐蔽的商业贿赂形式。（3）变相贿赂。即利用合法的外衣掩盖非法获取的利益，公开或半公开地实施商业贿赂。例如，给予顾问费、咨询费、指导费、劳务费、提成奖励等所谓劳动所得；以官方或社交活动名义馈赠礼金或者价格昂贵的生活用品、工艺品等。
　　商业贿赂给法制精神、诚信理念带来极大冲击，阻碍市场机制的正常运转。近年来，商业贿赂已严重侵蚀到林业行政许可活动之中，对林业部门及其工作人员的职务廉洁性带来了巨大挑战。目前，我国林业行政许可实施中的商业贿赂预防监督机制尚不完备，因此，需要加强林业行政许可监督，建立完备的林业行政许可预防监督机制。
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　　二、我国现行林业行政许可监督体制及存在的问题
　　
　　林业行政许可的监督可分为两类：一是林业行政机关内部对林业行政许可的监督；二是林业行政机关外部对林业行政许可的监督，即自律监督和他律监督。
　　内部监督是指各级林业主管部门作为监督主体，依上下级隶属关系或管理职能对行政机关的监督。内部监督包括：（1）自我监督。是指林业主管部门对其主管实施的林业行政许可活动进行的监督。（2）层级监督。是指上级林业主管部门对下级林业主管部门实施的林业行政许可活动进行的监督。（3）复议监督。是指行政相对人对林业行政许可实施机关的具体行政行为不服，向该实施机关的本级人民政府或者上一级林业主管部门申请复议，由复议机关对实施机关的林业行政许可活动进行行政复议审查。（4）监察监督。是指监察机关对林业行政许可实施机关工作人员的违法违纪行为实施的监督。（5）审计监督。是指审计机关对林业行政许可实施机关及其工作人员有关财务收支活动的真实、合法和效益进行审查核算的监督。上述监督形式中，自我监督和层级监督缺乏具体的可操作的程序性规定，影响监督效能的发挥；而复议监督不是经常性的，只能对个案起到纠错作用。
　　外部监督是指林业主管部门以外的监督主体对林业主管部门及其工作人员实施的监督。外部监督包括：（1）权力机关监督。指各级人大及其常委会依照其立法权限对涉及林业行政许可设定的法律、法规、规章进行审查，撤销与上位法相抵触或者不适当设定的有关规定；通过法定程序罢免渎职、失职人员职务等。（2）司法监督。指人民法院和人民检察院的监督。人民法院的监督主要是通过行政审判对林业行政许可的合法性进行审查；人民检察院的监督主要是对涉嫌渎职、贪污、贿赂犯罪的林业行政许可实施机关工作人员进行侦查和提起公诉。（3）林业系统外部的监督。指林业系统外部的个人、组织针对林业行政许可实施机关及其工作人员的违法违纪行为提出批评、建议、申诉、控告、检举或者通过媒体曝光等。上述监督形式中，权力机关的工作方式主要以开会形式进行，不能对林业行政许可实施全面、有力的监督；而林业系统外部的个人、组织也不能直接采取有效监督措施，其监督作用有限。

　　三、林业行政许可监督体制的完善
　　
　　提高林业行政许可的透明度，明确实施机关的责权分配，向社会公示审批条件和程序，使申请人及公众知悉林业行政许可全过程，是监督行政许可权的有效方法。因此，应当建立完善的林业行政许可监督体系，将林业行政许可监督落实到每一个地区、单位和部门。[2]
　　（一）林业行政许可内部监督体制的完善
　　1.自我监督的完善
　　首先，要建立林业行政许可登记资料查询制度。通过对林业行政许可决定的经常性查询，有效监督行政许可决定的公正性。尤其是对于有数量限制的许可，应通过查询促进实施机关做到公平、公正，确保申请人平等竞争。
　　其次，要制定林业行政许可回避规则。林业行政许可均是依申请人的申请所作出的行政行为，实施机关及其工作人员与行政相对人的接触因行政活动而发生，要确保不发生商业贿赂行为，需要在行政活动中建立回避规则，避免滋生腐败和行政权力的不当运用。建立林业行政许可回避规则，使工作人员不参与涉及有自身利益的审查处理过程，防止工作人员因私人恩怨致使行政权力被不当运用。
　　第三，健全林业行政许可听证制度。听证制度是行政许可程序中的重要内容，制订具体可操作性的林业行政许可听证规范，保证行政相对人的听证权利，确保听证过程的公开性和透明度，有利于防止商业贿赂和权力滥用。
　　第四，建立科学的专家评审制度。林业行政许可评审专家应选自不同单位，从专家库随机抽取三人以上的单数组成专家评审委员会，对许可申请进行独立的科学审查。[3]专家评审有助于提高行政许可决策水平，保证许可审查的科学性，有效避免商业贿赂的发生。
　　第五，明确各级林业主管部门的审查职责。林业行政许可项目大多经由下级主管部门初审后上报上级主管部门审定，但应明确各级林业主管部门的职责、期限以及经费等，并制定相应的制度。[4]
　　2.层级监督的完善
　　上级林业主管部门应改进对下级林业主管部门实施林业行政许可监督的方式，采用不定期或定期检查的方式，随时到下级部门的工作场所监督审查行政许可活动，要求下级部门对林业行政许可活动作出汇报，对下级部门的行政许可活动进行监督检查。如发现存在商业贿赂，应及时依法进行处理。
　　3.复议监督的完善
　　应充分发挥行政复议案件受理范围广、审理程序简便、便利行政相对人等优点，规范林业行政许可行政复议程序，完善行政复议监督程序，避免暗箱操作。
　　4.监察监督的完善
　　监察机关应通过定期检查林业行政许可案卷，走访进行投诉的行政相对人并听取其意见，及时督促实施机关依法颁发许可，或者责令实施机关依法改正对已经取消或擅自设立的许可事项的审批行为。
　　5.审计监督的完善
　　审计机关在对林业行政许可活动进行财务审查时，除审查资金管理和使用情况外，还应对违反国家规定的财务收支行为进行制止，并向社会公布审计结果。
　　（二）林业行政许可外部监督体制的完善
　　1.权力机关监督的完善
　　权力机关除对林业行政许可设定进行审查外，还应有计划、有重点地开展执法检查，并通过检查、调查和视察活动监督林业行政许可的有效实施；办理公民对林业行政许可的来信来访和申诉，督促实施机关采取措施纠正行政不当行为；制定林业行政许可评议考核工作制度，采取开通评议专线电话、进行民意测评等方式，对林业行政许可加强日常性监督；并针对许可设定、审查环节及收费事项中发生的问题进行立法上的完善。[5]
　　2.司法监督的完善
　　人民法院对林业行政许可的审判监督，主要是通过林业行政许可行政诉讼案件的审判，实现其监督功能。人民法院在案件审理中发现利用职权从事违法犯罪活动或者其他违纪行为，应即时向有权国家机关提出司法建议，惩戒违法违纪的工作人员。人民检察机关除加大对林业行政许可中的贪污、贿赂、渎职犯罪案件的打击力度外，应重视对林业行政许可诉讼案件的检察监督。
　　3.林业系统外部监督的完善
　　林业系统外部的个人、组织只能提供监督信息，不能直接采取有法律效力的监督措施，有必要加以完善。
　　对重大林业行政许可审批事项，应当向社会公示。这有利于公众积极参与林业行政许可监督，防止行政许可权的滥用或者不当行使，保障行政相对人的批评、建议、信访、举报、申诉、检举、控告的权利。同时，还应建立林业行政许可举报保护和奖励制度，对举报人身份严格保密，并给予适当的物质奖励。
　　
　　参考文献：
　　[1]周佑勇.当代中国行政法治的发展[c]//周佑勇.东南法学：2008年第1辑.南京:东南大学出版社,2008:13.
　　[2]乔艳秋.林业行政许可制度存在的不足和完善建议[j].黑龙江科技信息,2008（22）:121.
　　[3]李雄华.论林业行政许可[j].林业经济问题,2002（5）:276.
　　[4]唐忠平,朱西昌.浅谈林业行政许可制度的完善[j].中国林业,2007（6a）:53.
　　[5]国家林业局.国家林业局行政许可工作管理办法[c]//卢昌强.林业行政许可工作手册.北京：法律出版社,2007:96-101. 　 本文链接：http://www.qk112.com/lwfw/fxlw/xingzhengfa/119762.html