【摘要】依法追究行政人员责任的行政问责制度，是国家法律制度和国家监督体系的重要组成部分，其法理基础是人民主权原则和权力制约原则。目前行政问责制在全国各地积极推行，但存在缺乏统一的制度架构、问责程序设置简陋、责任方式配置不合理等问题。以宪法和法律为依据构建统一的行政问责法律制度，在行政问责事由、责任形式、问责程序、监督实施和被行政问责对象的权利救济等方面进行完善和制度创新，有助于发挥问责制度的功能，全面推进依法行政，提高行政效率，建设法治政府。
【关键词】行政问责；人民主权；权力制约；行政问质；法制化
【正文】
问责制度是国家法律制度和国家监督体系的重要组成部分，建设健全、高效的问责制度，是衡量成熟法治国家的重要标志。中央开始对重大责任事故负领导责任的官员实行问责之后，各地便迅速形成一股强势的行政问责风暴，中央部委和地方政府部门相继出台了行政问责的文件。由于我国行政问责缺乏对制度的理性建构，全国没有形成系统化的统一制度，问责实践还存在一些问题。行政问责法制化有助于发挥问责制度的功能，全面推进依法行政，提高行政效率，建设法治政府。
一、行政问责的界定和法理基础分析
国内
学术界界定行政问责，主要有以下几种观点。一种观点认为，行政问责制是公众对政府进行问责的制度。行政问责制是指公众对政府做出的行政行为进行质疑，它包含明确权力，明晰责任和经常化、制度化的“问”——质询，弹劾，罢免等方方面面，是一个系统化“吏治”规范：它不仅是指犯了错、违了法要追究，它的涉及范围还包括能力不足、推诿扯皮等看似有损“官体”的“小节”，还包括公众对政府行为以及政府本身的“合理怀疑”等方面。wWW.11665.coM[1]另一种观点认为，行政问责是行政系统对行政干部的问责制度，属于同系统内部问责。他们认为：“所谓行政问责制，就是指对现任各级行政主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失，不履行或者不正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给现行行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和实现追究的制度。”[2]“行政问责是政府实现其行政责任的一种自律或自我控制，即行政自律机制，所谓行政自律机制，是政府凭借自身的行政权力所建立起的一种内部控制机制。”[3]
上述概念忽视了行政问责活动的法律属性。对行政官员的公权力行为或与公权行使有关的行为及造成的不良后果应当依法追究责任，实质是通过责任约束，限制和规范行政权力的行使。要使行政问责成为行政权力行使的一种构成性因素和一种内在的监督机制，就必须将其法制化使行政权力的行使和相应责任构成逻辑上的必然关系。在价值规范上，行政问责应体现现代依法行政的基本理念；在实践功能上，行政权的本质决定行政问责既要保障行政权力积极、高效行使，并富有开拓性和创造性，同时又要使这种权力不脱离法治和基本道德规范的约束。[4]从法治要求看，行政问责是指针对行使行政权力的人员不履行或不适当履行法定职责和义务的行为，特定主体通过一定的程序，依法要求其承担否定性后果的一种追究活动。行政问责的内容包括问责主体、问责对象、问责事由、责任方式、问责程序和实施保障等方面。
行政问责是国家权力行使和监督的有机组成部分，其法理基础是人民主权思想和权力制约理论。主权学说的起源可以追溯到古希腊，而近代卢梭以公意为基础的人民主权思想是近代最有代表性的民主思想。在他的思想中，人民主权是不可转让，不可代表，不可分割的，并且是绝对性与相对自主性的统一。在卢梭看来，这种主权应属于参加契约的全体人民，人民拥有立法权，政府受托于人民，为人民的利益行使权力。卢梭说：“唯有公意才能够按照国家创制的目的，即公共幸福，来指导国家的各种力量。”[5]人民主权思想的核心是国家一切权力来自于人民，政府的建立应该经人民同意，政府的权力应受人民的监督。在政府和人民的关系中，人民是主人，国家机关及其工作人员只是受托者。马克思在批判黑格尔的君主主权思想时，就曾以人民主权思想作为反封建主义的武器。他指出：“人民的主权不是从国王的主权中派生出来的，相反的，国王的主权倒是以人民的主权为基础。”[6]列宁在《三种宪法或三种国家制度》的提纲中，十分清楚地指出了民主共和制本质就尉全体人民享有全部权力”。[7]我国是人民民主专政的国家，《宪法》序言宣告：“中国人民掌握了国家的权力，成为国家的主人。”《宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”由此，人民主权原则以国家根本法形式得到确立。行政问责制本质上是以人民主权思想为理论基础，以保障人民主权的宪法原则落实而建立的一项制度，它以责任为后盾，确保权力运行不脱离人民的监督。一切政府权力都是派生性权力，其权力的本源是人民共同体。因此，作为国家行政权力的行使者，应对权力授予者承担责任。在一切行政问责中，行政官员承担的责任本质都是对人民承担的责任，问责的不同形式只是使责任最终得以实现的种种途径。
行政问责的另一法理基础是权力制约思想。在历史上，权力制约思想也可以追溯到古希腊时期。亚里斯多德从人性恶的角度论述了权力制约的必要性。他认为：“人类倘若由他任性行事，总是难保施展他内在恶性”[8]，尤其是“常人既不能完全清除兽欲，虽最好的人们（贤良）也未免有热情，这往往在执政的时候引起偏向”[9]，而相互制约是防止人们恶欲膨胀的根本途径。他说：“人之间互相依仗，而又互相限制，谁都不得创造性行事，这在实际上对各人都有利。”[10]除此之外，亚里斯多德还提出了官员的选任、监督等一系列权力制约的方法。洛克是近代分权学说的倡导者，他认为国家有三种权力：立法权、执行权和对外权。立法权和行政权应当分立。他说：“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，这就会给人们的弱点以绝大的诱惑，使他们动辄要攫取权力，借以使他们自己免予服从他们所制定的法律，并且在制定和执行法律时，使法律适合于他们自己的私人利益。”[11]尽管洛克提到了权力分立，明确提出不同权力之间制约思想的是法国思想家孟德斯鸠。在其名著《论法的精神》一书中，孟德斯鸠明确将国家权力分为立法权、行政权和司法权，三种权力由三个不同的部门行使，相互制衡。在他看来，“有权力的人们使用权力一起到遇有界限的地方才休止”。因此，他得出结论：“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”[12]对权力制约作出论述的另一作者是美国的汉密尔顿，他在《联邦党人文集》第51篇中说：“但是防止把某些权力逐渐集中于同一部门的最可靠办法，就是给予各部门的主管人抵制其他部门侵犯的必要法定手段和个人主动。”他还说：“如果天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。在组织一个人统治人的政府时，最大困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身。毫无疑问，依靠人民是对政府的主要控制；但是经验教导人们，必须有辅助性预防措施。”[13]
权力分立与制衡是西方政治制度的主要特征，尽管各国体制结构有差异，如美国立法、行政、司法各自独立，相互制约；英、法议会制政府议会对行政的绝对控制下实现权力分立，但本质上都是实行资本主义专政，保持资本统治的有力工具。我们借鉴西方政治思想中权力制约和监督理论中的有益成分，但决不是把立法机关对行政权的监督问责视为三种权力分立的模式。我国《宪法》第3条规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”这表明我国各机关的地位并非平列，也并非三权分立。由于立法集中体现了党的主张与人民意志相统一的过程，而且法律是全国人民都须遵守的行为准则，因此，立法机关居于主导地位，而不是像西方那样“三权分立，互相制衡”。在吸取两方经典作家的权力制约思想时，应当以马克思主义为指导原则，贯穿马克思主义经典的权力制约思想。在拒斥资产阶级三权分立原则的同时，肯定其权力制约功能，充分肯定民主的地位和作用。建立、健全权力制约机制是建设民主制国家的基本环节，权力制约思想为行政问责制提供了理论基础。
二、我国行政问责的现状与问题
新中国成立后特别是改革开放以来，党和政府对从严治党、从严治政、对有问题的领导干部进行责任追究的工作始终没有放松过。特别是针对我国上世纪九十年代末、本世纪初重大安全责任事故频发的状况，国务院于2001年首次颁布了《特大安全事故行政责任追究的规定》，就特大安全事故问责进行规范。全面启动行政问责制始于2003年的“非典”时期，时任卫生部部长的张文康、时任北京市市长的孟学农因隐瞒疫情和防治不力而被免职。自从《中国共产党党内监督条例（试行）》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》、《全面推进依法行政实施纲要》等文件出台以来，问责制引起实务界和理论界的高度关注与重视。2003年以后，我国很多地方政府相继制定了行政问责制方面的规范性文件。2003年8月，湖南省长沙市出台《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》。继长沙之后，全国不少省市积极跟进。2004年1月，天津市颁布《行政责任问责制试行办法》。同年7月，《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》正式实施。2006年，温家宝总理在十届全国人大四次会议上所作《政府工作报告》中指出，要“建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力”。2006年9月4日，温家宝总理在“加强政府自身建设，推进政府管理创新”的电视电话会议上再次强调，要“按照权责一致、依法有序、民主公开、客观公正的原则，加快建立以行政首长为重点的行政问责制度”。依据温总理代表中央政府提出的这一明确要求，云南、海南、甘肃、山西、山东等10多个省（市）随后相继启动行政问责制，制定了相关的规范性文件。从我国行政问责实践看，主要存在以下几方面的问题。
1、行政问责缺乏统一的制度架构
从近年来全国各地实施情况看，行政问责缺乏统一的制度架构，忽视上位法对行政问责的规范效力。上位法规范对下位法的优先效力是我国社会主义法治原则的重要组成部分，是维护国家法制统一的重要保障。《宪法》第五条规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”《立法法》第七十九条规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。“很多省市在制定当地行政问责制规范性文件时，忽视了上位法的规定。比如，行政问责中问责形式大多规定了“停职检查”，而我国《公务员法》没有对这一责任形式作出规定，《行政监察法》规定“暂停执行职务”是调查中的一项调查措施，不是责任形式。此外，许多省市规定了问责事由、责任形式以及相关程序与《行政监察法》、《公务员法》也存在不一致的情形，造成政出多门、无所适从，一定程度上可能在实践中弱化上位法的严格实施。
2、没有严格遵循我国宪法规定的责任制原则
在行政问责中，责任追究应当符合责任制原则。责任制原则是指国家机关及其工作人员行使职权、履行职权均应对其后果负责。[14]我国《宪法》规定，一切国家机关必须实行工作责任制。责任制有两种形式，即集体负责制和个人负责制。集体负责制的设定是基于公权力的性质，为了更好地发挥集体智慧；个人负责制是为了发挥决策效率。根据《宪法》规定，人大机关是委员会形式的集体负责制，国务院及其所属部委、地方各级人民政府都实行行政首长负责的个人负责制。行政首长对职权管辖范围内的重大事务有最终的决定权，并承担由此所产生的政治责任和法律责任。通过行政首长的负责，最终实现行政机关对人民代表大会的负责。行政决策尽管不排除发扬民主、集思广益，但最后的行政决策权是由行政首长本人作出的，如出现疏忽或重大失误，应当追究行政首长的责任。协助行政首长工作的副职、下属应当对行政首长负责，这是行政权行使的一般原理，是我国宪法和政府组织法的规定。在许多行政问责规定中，笼统地把行政人员“独断专行、决策失误，’为一种重要的问责事由，没有区分个人负责制与集体负责制的关系，一方面削弱了行政首长的责任，因为他可以在行政决策时通过集体研究，共担责任来规避责任追究，另一方面不利于责任追究的制度化，弱化责任追究的效果。
3、问责途径单一，缺乏外部约束
问责途径是指通过何种方式、程序追究行政人员责任。目前，除党委依据党纪追究党的干部责任外，主要是行政机关内部问责，行政机关上级对下级的问责、同级对本部门行政人员的问责，学者们称为“同体问责”，而不重视人大机关的问责，也忽视了社会力量对行政问责的监督和问责信息的公开，因此容易异化为权力斗争和铲除异己的工具。因此，应当强化异体问责，主要包括人大、民主党派、司法机关、新闻媒体、社会公众等对执政党组织和政府的问责。[15]相对于同体问责，异体问责是一种更有效、更具有公信力的问责方式，因为行政问责的本质是依据宪法、法律监督政府的行为，而吸纳民意、监督政府的行为是深化异体问责的核心内容。因此，只有加强异体问责，才能对政府产生应有的政治压力和制约作用。
4、问责程序设置简陋，责任方式配置不合理
首先，问责程序简单化。各地行政问责程序不一，大多极为简单。以长沙市人民政府制定的《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》（下称《暂行办法》）为例，主要问题在于以下几个方面。(1）在程序上没有区分不同法律地位的问责对象设置不同的程序。[16]副市长与秘书长、局长、委员会主任，派出机构负责人、事业单位负责人有不同的法律地位；市政府组成人员与县区政府组成人员是根据不同层级的人大选举或任命的，他们对人大负责和对上级负责是不同的法律关系，一概由人民政府问责并适用同样的程序是不适合的。(2）问责主体不清晰。根据长沙市的规定，笼统地由“市人民政府”作为主体问责，[17]是市人民政府组成人员集体表决决定进行问责，还是承担市长负责制责任的市长代表市人民政府问责，没有规定清楚，导致问责的启动和决定不规范。[18](3）缺乏问责调查程序。调查是查清事实的重要活动，既要将事实查清，又不能妨碍行政机关的正常活动。《暂行办法》只粗略规定“责成有关部门进行调查核实”，既没有规定调查组的组成、权限，也没有规定调查人员的义务与责任。(4)回避制度简单。《暂行办法》第八条规定：“行政问责调查处理实行回避制度。有关工作人员与行政问责对象有血缘、亲戚关系或其他利害关系，可能影响公正处理的，应当回避。”“有关工作人员”提哪些，除调查人员外，是否包括作出处理决定的人员；没有回避的，被问责对象怎么救济。(5）没有对问责程序阶段的时间进行限定，造成问责时间上的随意性。全国各地的问责规定大多存在以上问题。
其次，责任方式配置不统一，不合理。各地的问责方式有：诫勉谈话、责令作出书面检查、通报批评、取消当年评优评先资格、公开道歉、公开谴责、限期整改、调整工作单位、停职检查、行政处分、建议免职、责令引咎辞职。[19]有的甚至把责任方式细化到“责令在市政府常委会议上作出书面检查”、“通过市级主要新闻媒体向社会公开道歉”[20]。各地一般从中选取几种作为问责方式，这种不一致的现状不利于行政问责制度的形成。另外，责任配置不合理，把法律规定的行政处分责任与其他责任混在一起，损害了追究责任的严肃性，可能导致凭领导个人意志问责，也为严重违法违纪的行政人员逃避问责提供了依据和机会。
三、我国行政问责法制化的思考
把行政问责纳入到法制化的轨道是依法行政的重要保障，以理性的方式思考行政问责法制化的路径，并不是使行政人员头上的责任锁链越多越好。与消极和中立特征的司法权不同，行政权本身是管理社会的一种积极的、具有进取性的权力。行政问责所追求的是约束行政权在法律和道德范围内行使，使这种权力得到充分的行使，这样才能做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。
（一）以宪法和法律为依据构建统一的行政问责法律制度
法律秩序不是一个相互对等、如同在同一平面上并立的诸规范的体系，而是一个不同级的诸规范的等级体系。一个规范的创造为另一个规范所决定，后者又来自一个更高的规范，一直到基础规范为终点，这一最后规范成为整个法律体系统一体的最高理由。[21]宪法是我国的根本法，法律是行使国家立法权的最高国家权力机关的立法，一切国家机关都必须遵守宪法和法律。建立行政问责法律制度，其正当性和效力依据是宪法和根据宪法制定的相关法律，上位法的规范效力不能忽视。
首先，行政问责制度的建立必须以宪法为基础。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督[22]国家行政机关本质上是对人民负责，这是建立行政问责制度的宪法基础。不论是行政机关内部问责，还是人民代表大会及其常务委员会对行政机关及其工作人员问责，最终体现的是人民的主权性质的权利要求以及国家机关对人民承担的义务和职责。行政问责既是国家机关本身监督行政权行使的职权行为，又是对人民承担的义务和职责，因此不得放弃或滥用“问责”。“运动性的问责”、“人治式的问责”都是违反宪法精神的。
其次，问责的责任对象必须以宪法依据。中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则[23]国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制[24]地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。[25]这些宪法规定是确定责任主体的基本依据，对行政负责人员追究责任应遵循宪法原则。在完善行政问责制度时，应当依法正确处理好民主决策和个人责任的关系。对以政府名义作出的行为需要追究责任时，行政首长是第一问责对象；对行政人员的个人违纪违法行为追究责任时，行为人是第一问责对象，对任用、提拔该人员有过错或违法违纪情形的，应当一并问责。前者体现宪法确立的首长负责制，后者是个人责任原则和过错原则的要求。
再次，相关法律是行政问责的具体法律依据。近年来，我国相继制定或修改了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《各级人民代表大会常务委员会监督法》、《公务员法》、《行政监察法》，这些法律是建立我国行政问责制度的重要法律依据。其中，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《各级人民代表大会常务委员会监督法》是建立人民代表大会及其其常务委员会问责（简称人大问责）的法律依据。目前各级人民代表大会及其常务委员会的监督仍比较薄弱，因此要强化国家权力机关的异体问责。《公务员法》规定了行政人员的义务和惩戒，行政问责应当立足于该法规定的公务员义务和惩戒的内容，根据行政部门工作的不同特点进行细化。如《公务员法》第十二条第（七）项规定：“遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德。，有关部门应对“纪律”、“职业道德”提出具体要求，并规定相应的责任。《行政监察法》和国务院根据该法制定的《行政监察法实施条例》是对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察的一部重要法律，是行政机关内部实施行政问责的重要程序性规定，和《公务员法》一起构成我国行政问责法律制度主要程序和实体性内容。总之，建立行政问责制度不能与上述法律相冲突，并应当在上位法规范的范围内予以细化和完善。
（二）行政问责事由和责任形式法制化
目前行政问责存在的一个主要问题是问责范围和责任形式缺乏合理归类配置和法律原则指引，这样造成问责容易受领导人主观意志和群众集体情绪的影响，产生有失公平的结果。按责任性质划分，行政问责事由一般可分为违反职业道德、违法违纪和损害政治信任三类。违反行政职业道德，是指违反从事政府行政管理工作的国家公职人员在行使公共权力、管理公共事务的活动中，处理自身与工作对象之间、上下级之间、同事之间的各种关系时所应遵循的道德规范；违法违纪是指违反法律法规和行政纪律明确规定的义务；政治信任是指公民和政府之间的信任关系。政治信任本身涉及权威的存在，人们承认政治权威，服从政治权威，从而建立起一种民众与权威之间的信任关系。[26]政治信任不仅对于经济发展、政治稳定、社会和谐具有功能性作用，政治信任也是民主国家的构成性条件，本身对于现代政治具有重要价值。损害政治信任是对政治权威的损害。
责任方式是被问责对象应承担不利于自己的各种否定性后果的形式，它不仅具有多样性，而且应该根据责任特点分别设定。行政人员承担的责任形式可以分为法定责任、道义责任和政治责任三种。行政人员承担的法定责任是法律明确规定的责任，包括刑事责任、民事责任和行政责任。[27]行政问责中，行政人员的行为一旦符合责任的法定要件，即应依照法律规定追究责任，不能以其他责任替代。道义责任是指违反职业道德应承担的责任，一般体现为违反行政人员的道德操守应承担的责任，如我国许多地方把取消当年评优、评先资格、公开道歉、消除影响、作出书面检查、通报批评、公开谴责、诫勉谈话等作为问责形式。我国香港地区为规范公务员行为，制定了《问责主要官员守则》，对公务员在行使职权中涉及投资利益的申报和处理、接受利益和赞助访问、记录馈赠、离职安排等方面实行问责，值得内地借鉴。[28]政治责任则主要是损害或失去民众信任而不宜继续留在领导岗位，采取个人主动引咎辞职、人大罢免、撤职等的责任形式。
行政问责法制化必然要求追究责任排除个人主观意志，接受人民监督，使其公平公正。目前我国有的被问责而免职的官员易地为官，极大地影响行政问责的严肃性和实效。笔者认为，上面提到的问责事由与相应的三种责任应当合理配置，使所有行政人员的违法和不当行为都应承担相应的责任。如果行政人员的行为既违反了法律规定，又有悖于道德操守、还损害了政府权威和民众信任，就应当分别追究责任，不能以轻避重或以重惩轻。[29]
（三）行政问责程序法制化
英国著名法学家威廉·韦德指出：“程序不是次要的事情。随着政府权力持续不断地急剧增长，只有依靠程序公正权力才可能变得让人容忍。”[30]公正的程序就像阳光，照亮权力的运行。行政问责法制化关键在于健全问责程序，使责任追究的启动、运行和落实做到有法可依，让问责活动在阳光下接受人们监督。因此首先应完善人大机关问责程序。根据宪法和法律规定，全国人民代表大会及其常务委员会、地方各级人民代表大会及其常务委员会有罢免权、撤职权。作为一种问责方式，罢免和撤职程序在上述法律中有原则性的规定，特别是《各级人民代表大会常务委员会监督法》，对撤职案的提出、调查、审议以及表决一系列程序做了具体的规定。不足的地方是撤职案的提出、调查、审议以及表决等几方面程序有待进一步细化。如撤职案的提出是否应由人大常委会五分之一以上的组成人员书面联名向常务委员会提出，由主任会议决定是否提请常务委员会会议审议。如果主任会议决定不提请常务委员会会议审议，法律应当规定后续程序或法律后果。调查、审议程序应当规定被撤职对象的有关权利，调查人员的职权和义务等。全国人大应当制定专门的《人民代表大会及其常务委员会罢免、撤职程序法》。其次应当统一和完善行政机关内部问责程序。涉及行政处分的，应当严格根据《公务员法》、《行政监察法》规定的程序实施。涉及追究其他责任的，应当统一问责程序，制定全国统一的《行政问责程序法》。[31]行政问责程序应当详细规定四阶段的程序。一是启动程序，即问责事由出现后问责程序的启动阶段。全国统一制定《行政人员职业道德操守》，规范问责事由。建立制度化的信息收集渠道和办理情况的反馈渠道，政协机关、人民团体、新闻媒体、人民群众等可以向专门设立的部门提出追究责任的建议、举报、控告等，该部门应当初步调查核实决定是否向上级部门汇报决定是否进入调查程序。二是调查程序，即组织有关部门与人员对问责事由进行彻底调查，了解真实情况，分清责任。应对调查人员的组成、职权、义务和责任、证据收集、调查意见、时限等作出详细规定。三是处理程序。首先由调查部门与人员根据调查的情况，提出问责初步处理的意见，召集调查人员和被问责对象，听取被问责对象的申辩，被问责对象有权提出相关证据。根据调查情况和被问责对象的辩解，由职权部门或行政首长决定，形成最终问责结论。调查人员与处理决定人员应当分离，以保证客观公正。四是监督程序。行政问责的结果应当接受人大机关、上级部门、新闻媒体和人民群众的监督，应当保证信息公开。
（四）行政问责的监督实施法制化
1、完善党的领导方式，实现党对行政问责的依法监督
中国共产党是执政党，是社会主义事业的领导核心，党的领导地位在宪法序言中得到确立。中国共产党始终坚持党要管党、从严治党、党管干部的原则。执政党依据《党政领导干部选拔任用工作条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》、《党内监督条例（试行）》、《中国共产党纪律处分条例》，对政府部门中具有党员身份的行政人员追究责任。但是，执政党的问责不能替代行政问责本身。执政党要对行政问责进行领导，这是对行政权行使最强有力的监督。当前由于整体法治水平不高，党对行政问责的监督主要是依据政策，缺乏制度化的监督机制。因此，党要改善领导方式，从政策型转为法治型，实现对行政问责的依法监督，使党对行政问责的监督法律化、制度化，保证行政权力正确行使。
2、加强人大及其常委会对行政机关内部问责的监督
我国《宪法》规定，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。因此，人大机关除了依据本身的权力对行政人员进行问责外，还有对行政机关广泛的监督权力，行政机关接受人大监督的宪政内涵就是行政机关必须在宪法范围内行使权力。目前这种监督运行并不理想，需要完善相关规定，使人大监督规范化、程序化。《各级人民代表大会常务委员会监督法》规定了各级人民代表大会常务委员会对政府工作实施监督，听取和审议本级人民政府的专项工作报告的议题，议题内容包括在执法检查中发现的突出问题等六方面反映的问题。[32]由此可以看出，人大常委会拥有广泛的途径掌握行政机关工作中存在的问题，并且有权采取听取报告、询问和质询、调查、审议等方法对行政机关及其工作人员进行监督。其中，对于发现问题需要行政机关内部追究有关人员责任的，人大常委会有权对此进行监督。对于违法违纪行为或损害行政机关形象的行为没有追究责任的，人大常委会依法有权提出质询，成立特定问题调查组进行调查，要求行政机关作出解释或处理；必要时可以依职权对有关人员进行问责，如提出撤职、罢免案，启动撤职、罢免程序。在目前我国立法中，对询问、质询、调查程序还应进一步完善完善，对这种监督程序进作出具体规定，增强其操作性。
3、规范社会监督渠道，保障社会公众对行政问责的监督
社会监督主要表现为公民监督、新闻监督和人民监督员监督三种形式。当前囿于监督渠道的缺乏，社会监督的作用还没有充分发挥出来。因此，必须拓宽社会监督渠道，增强行政问责的透明度，使行政问责在阳光下运行。公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利，对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出控告或者检举的权利。[33]但对于如何行使这些权利，相应的操作规定却很少。建议对行政问责立法规定公民享有对行政问责过程的知情权，对不依法行政问责享有控告、检举的权利。同时确保公民的参与权，完善行政投诉工作机制。
新闻监督是新闻舆论对国家权力的监督，是民主政治发展的必然要求。没有新闻媒体自由报道，行政行为都将在暗箱之中，信息不透明，社会不知晓，问责就无从谈起。通过新闻媒体，广大人民群众可以了解问责事件处理情况，使行政问责接受社会监督。政府也可以通过各种媒体来公开自己的政策和行为，公开各部门的责任目标，主动接受人民的监督；建立起群众与政府之间畅达的交流通道。但由于新闻媒体具有很强影响力，容易形成偏激的舆论导向，对处理行政问责案件各方面可能产生负面影响，因此要注意立法规范新闻机构报道客观公正性。目前新闻监督还不规范，应从立法上加以规制。人民监督员制度也是对行政问责工作进行监督的一条重要途径。政府行风行纪监督员制度在我国已经普遍建立起来了，但仍然要从制度上规定人民监督员对行政问责事项监督的职责和履行职责的保障。
四、结语
行政问责制是我国社会经济文化不断发展过程中的一项行政体制改革措施，是加强政治文明建设的重要组成部分，其目的在于预防，而不在于惩治。通过对行政责任的有效追究，加强对权力的制约和监督，不断优化和完善行政问责制度。“有权必有责”是一种公众利益至上的行政理念，树立这种理念才能真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。
行政问责法制化将是一个复杂而艰难的过程，如何实现行政问责与我国行政体制、干部人事制度和传统官场文化协调，是行政问责法制化面临的一个重大问题。我们已经有了良好的开端，各地的实践为行政问责法制化积累了宝贵的经验。真正的问责，既来源于制度的硬性规定，也来自社会各界监督的压力，还来自行政人员的道德自觉。针对目前行政问责制的现状，我们要尽快完善行政问责的法制建设，使之规范化运作，形成良好的政治氛围，从而深入推进我国的政治体制改革。
【注释】
[1] 顾杰：《论我国行政问责制的现状与完善》,《理论
月刊》2004年第12期。
[2] 韩剑琴：《行政问责制——建立责任政府的新探索》，《探索与争鸣》204年第8期。
[3] 周仲秋：《论行政问责制》，《
社会科学家》2004年第3期。
[4] 美国政治哲学家曼斯菲尔德对执行权（行政权）的本质作过极为深刻的研究，他详尽论述了强大执行权的必要性与执行权受各种约束的必要性之间紧张关系。他说：“对于采用宪政体制的人们来说，最困难的也是最有必要的事情，莫过于对执行权是什么做出一个规定。”参见［美］哈维·c·曼斯菲尔德著：《训化君主》，冯克利译，译林出版社2005年版，第334页以下。
[5]【法】卢梭著：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1980年版，第31页。
[6] 《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1956年版，第279页。
[7] 《列宁全集》第10卷，人民出版社1987年版，第313页。
[8]、[9]、[10] [古希腊]亚里斯多德著：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1965年版，第319页，第169页，第319页。
[11]【英】洛克著：《政府论》（下），叶启芳、翟菊农译，商务印书馆1982版，第91页。
[12] [法]孟德斯鸠著：《论法的精神》（上），张雁深译，商务印书馆1961年版，第154页。
[13] [美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊著：《联邦党人文集》，程逢如等译，商务印书馆1997年版，第264页。
[14] 周叶中主编：《宪法》（第二版），高等教育出版社、北京大学出版社2005年版，第314页。
[15] 陆彩鸣、徐小军：《中国行政问责制建设的现状、缺陷及完善》，《
中国发展》2008年第4期。
[16] 《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》第二条规定的问责对象是现任市政府领导，市政府各职能部门、直属机构、派出机构、直属事业单位和各区、县（市）政府的行政主要负责人。
[17] 《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》第六条。
[18] 江苏淮安市的《行政问责暂行办法》初步注意到了这个问题。《淮安市人民政府行政问责暂行办法》第八条（二）规定：“市长或市长委托的副市长、秘书长听取被问责的对象汇报情况后，认为行政问责对象不属于问责情形的，可以终止问责：对有本办法第五条规定情形之一，且事实清楚的，市长可以决定或者提交市政府常务会议讨论后决定追究责任的方式；认为需要进一步调查核实的，可责成市监察局等部门组成调查组进行调查”。http://jw.huaian.gov.cn/jsp/news/con-tent.jsp?articleid=78049。
[19] 周亚越：《行政问责制比较研究》，中国检察出版社2008年版，第226-228页。
[20] 《大连市政府部门行政首长问责暂行办法》第十一条，http://rhj.dlgov.cn/info/157769-160518.htm。
[21] [澳]凯尔森著：《法和国家的一般理论》，沈宗灵译，中国大百科全书出版社199年版，第141页。
[22] 《中华人民共和国宪法》第三条第二、三款。
[23] 《中华人民共和国宪法》第三条第一款。
[24] 《中华人民共和国宪法》第八十六条条第二款。
[25] 《中华人民共和国宪法》第一百零五条第二款。
[26] 龚群：《政治信任：合法性与合规范性》，《
天津社会科学》2007年第1期。
[27] 刑事责任是指刑法规定的责任，是针对具有严重社会危害性行为的处罚。在责任承担上，公务员与普通老百姓没有区别，适用刑事诉讼程序追究。行政法律责任是指法律规定专门针对行人员的特别责任，即《行政监察法》、《公务员法》规定得行政处分，即警告、记过、记大过、降级、撤职、开除五种。民事责任是指行政行为违法造成公民经济损失而应承担的赔偿责任。
[28] 我国有些地方也在尝试对公务员行为进行规范。如辽宁省辽阳市2006年10月制定了《辽阳市国家公务员公务行为守则》，对公务员文明办公、公务迎往、公务约会、公务举止、公务言谈、公务服饰、廉政俭政和学习培训等作了详细具体的规定，不足的地方是守则缺乏相应的具体操作程序和责任作保障。/info/uploadfiles_8957/200610/20061020171637916.doc。
[29] 2007年3月，某市公安局出台的引咎辞职暂行办法规定：包养情妇、嫖娼造成恶劣影响的，要引咎辞职。这一规定违反《公务员法》和《行政机关公务员处分条例》的规定。《公务员法》第五十三条规定：公务员“参与或者支持色情、吸毒、赌博、迷信等活动”应当受到行政处分；《行政机关公务员处分条例》第二十九条、三十一条规定：公务员包养情人的，吸食、注射毒品或者组织、支持、参与卖淫、嫖娼、色情淫乱活动的，给予撤职或者开除处分。构成犯罪的，应依法追究刑事责任。可见，公安机关用引咎辞职来代替行政处分，客观上可能造成公务员责任淡化，使责任人可能异地为官，使责任追究失去应有的作用。详见/news/yaowen/2007330111959.htm。
[30] [英]威廉·韦德著：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第93页。
[31] 在全国政协十一届二次会议上，全国政协委员、贵州省高级人民法院副院长李汉宇在提案中建议，国家应尽快以行政法规的形式制定《行政机关公务员问责办法》，同时，健全并统一高官问责制度。见《制定行政机关公务员问责办法》，http：//legaldaily.com.cn/zbzk/2009-03/31/content_ 1079630.htme
[32] 中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第九条。
[33] 《中华人民共和国宪法》第四十一条。
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