行政法治视野下的中央与地方权限冲突（下）

四、解决中央与地方权限冲突的总体思路
解决中央与地方的权限冲突，需要树立法律在中央与地方关系中的权威，以中央与地方的法律分权为基础，建立健全相关具体制度，实现中央与地方权限冲突解决的法治化。
（一）对现有中央与地方分权模式的分析
中央与地方的分权，是贯穿30年中国改革进程的一条主线。1978年以来，中央在经济、财税、立法等领域的放权，极大地调动了地方的积极性和主动性，使地方政府作为地方经济社会发展中的主导地位日益突出，也有力促进了我国经济社会的发展。而这一系列分权活动有以下共同特点：从分权内容来看，中央与地方之间的分权主要在行政系统内进行。尽管改革过程中地方的市场主体、社会组织和人民群众也获得了越来越多的权利，但与市场经济发展的水平、民主参与意识增强的速度相比还显得比较滞后。从推进分权的手段来看，这种分权采用自上而下模式，主要通过行政手段推行。中央政策始终占据主导地位，而政策往往是谈判的结果，随意性大而稳定性差。从与分权相关的配套体系来看，这种分权模式缺乏相关配套制度的保障，如中央对地方监控机制等。
因此，目前中央与地方之间的分权模式是以在行政系统内分权为基本内容，以行政手段为推进分权的基本途径，并缺乏相应配套机制的行政分权模式。随着市场经济的发展、社会结构的变迁，这种模式所带来的负面影响已经不断出现，中央与地方权限冲突的日益激烈就是缩影。
（二）推行中央与地方的法律分权模式
建立适应经济社会发展需要的法律分权模式以取代传统的行政分权模式，是解决中央与地方关系中诸多问题、促进中央与地方关系和谐发展的理想选择。WWw.11665.cOM法律分权模式，是建立在法治理念和法律制度基础上，强调中央与地方各自的权利、义务和责任，并以立法、行政、司法等途径为基本手段的全方位、多层次、立体化的中央与地方分权模式。该模式主张法律权威的实现是中央与地方分权的基本要求，权力配置和调整的一切手段都要有法律上的理由，也受到法律的规范和保障。[1]在中央与地方实现法律分权的基础上，两者之间的权限冲突也将采用法律手段解决，这需要建立健全中央与地方权限冲突的法律解决机制、中央对地方的法律监控机制等。
（三） 法治发达国家处理中央与地方关系的经验
近几十年来，地方分权化改革成为普遍趋势。从改革效果来看，权力下放并没有削弱中央权威，关键就在于强调与分权改革相配套的制度建设。比如，日本在行政改革中重视地方利益的表达，并建立中央与地方权限冲突的法律解决机制。[2]在法国，在中央向地方积极下放权力的同时，也通过一系列制度建设加强了对地方的监控。[3]无论是英美法系国家还是大陆法系国家，都十分重视法律的作用，不仅把改革方案用法律固定下来，而且及时把改革成果上升到法律层面。尽管国情不同，但一些规律和经验可以为我国所借鉴。
强调在中央与地方关系中实行法律分权模式，并非鼓吹加强地方独立性。我们的目的恰恰是探索如何更好地维护中央权威，因为“强固的中央权威是现代化过程中能够以较低成本获取快速平稳发展的根本保证”。[4]目前中央与地方关系中出现的问题不是分权引起的，而是分权过程中缺乏相配套的制度保障所带来的，所以法律分权模式与维护国家整体利益和中央权威并不矛盾。
五、解决中央与地方权限冲突的具体建议
（一）构建有中国特色行政主体制度
在西方国家，行政主体制度是地方分权或公务分权的法律技术。这种制度以行政分权为核心，是对行政利益多元化的认可以及对个人在行政中主体地位的肯定。[5]20世纪80年代，我国行政法学界引入行政主体概念。但作为一项具体制度，行政主体还没有确立起来。
在我国，地方各级人民政府既对本级国家权力机关负责并报告工作，是地方各级国家权力机关的执行机关，又要对上一级国家行政机关负责并报告工作。地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。这事实上就赋予地方政府双重身份，即它既代表本地区人民的利益，又代表着上级政府甚至中央政府的利益。这既为中央随意调整与地方的权力边界，在遇到权限冲突时以“下级服从上级”为借口打压地方创造了可能，也为地方随意行使手中职权带来了便利。在中央与地方法律分权模式基础上建构行政主体制度，明确承认并确立中央与地方的各自权利、义务和责任，可以使行政主体制度成为落实中央与地方法律分权模式的制度平台。同时，应健全相关制度，使行政主体制度的具体实践更加有效。尽管还有很多问题值得探讨，但全面介入中央与地方关系的改革将可能成为行政主体制度在我国确立的突破口。
（二）合理配置中央与地方的事权财权
应在仔细调查和论证的基础上，对中央和地方政府各自事权进行疏理和分类，并以法律形式规定下来。从宏观上说，这些事权可以分为四大部分，即应由中央政府承办的事务，应由地方政府承办的事务，应由中央政府承办、地方政府协助的事务，应由地方政府承办、中央政府资助的事务。在此基础上，还应对各级政府在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等领域的权力进行具体界分。中央和地方各自财政收入所占的比例，应当按照事权以及财政支出的数量进行分配。这还需要完善财政转移支付制度。要对各个地区的税收来源、种类、支出状况以及公共服务需求等进行考察，计算出某地区所需要的转移支付额作为支付标准。[6]而且，要根据资金的类型和用途对资金分配程序、使用过程、经济社会效益等进行跟踪反馈，保证资金使用效益的最大化。
（三）完善中央对地方的法律监控机制[7]
首先，完善对地方政府抽象行政行为的监督机制。抽象行政行为是地方政府行政的重要方式，很多违反中央宏观调控政策、侵犯群众利益的决定都是由抽象行政行为做出，但目前对地方政府抽象行政行为的监督还很薄弱。[8]这需要完善地方立法的被动审查机制，完善审查过程中的听证、陈述、辩论等程序，增加审查工作的科学性和实效性。
其次，加强行政监控手段的制度建设。一是要在巩固行政审批制度改革成果的同时，完善审批后的跟踪调查、监管和服务等机制。二是要发挥中央在解决地方政府在发展和竞争中的协调作用，促进地方政府间合作的积极开展。三是可以考虑实行代执行制度；即中央对于地方不履行中央政策而规劝无效时，可以代地方履行，产生的代价由地方承担。
再次，应进一步发挥行政诉讼在监督地方政府中的价值，这有利于减轻中央工作压力，也有利于提高司法权在我国权力体系中的地位。这需要解决三个问题：一是启动机制；应赋予公民、法人、其他组织以及检察机关以起诉资格，他们认为地方政府及部门的行为违反法律、命令并损害自身利益或公共利益时可以提起诉讼。二是审查内容；司法审查的内容应当包括抽象行政行为和具体行政行为。三是审查主体；可以考虑赋予高级人民法院对省级政府行为进行审查的职能，不服判决的可以上诉至最高人民法院。
最后，发挥人民群众的监督作用。一是要完善行政复议、行政诉讼、行政赔偿及举报、信访等利益诉求机制，使其更方便及时地发挥维护公民权利或公共利益的作用。二是提高人民群众民主参与程度；使人民群众在对官员任免等方面享有更多话语权。这还要求政府以权利为本位，使听证会、信息公开等真正成为利民的制度而不是官员标榜政绩的招牌。三是重视舆论监督的价值，赋予新闻媒体更多的监督职能。
（四）积极探索中央与地方权限冲突的法律解决机制
这种法律解决机制主要有行政系统内部的解决机制和司法裁判机制两种。在行政系统内部解决中央与地方权限冲突方面，日本的制度相对成熟。[9]虽然这种制度设计似乎违背了不得做自己案件法官的自然公正原则，但行政系统内部的权限冲突解决机制，有专业、高效等特点。对于行政权地位突出，中央集权传统悠久的我国来说，需要重视行政系统内部的法律解决途径。我们建议在行政系统内部建立带有准司法性质的行政裁决机制，并从实体和程序两方面进行保障。在内容上，这套制度要解决的主要是地方认为中央做出的决定、政策——特别是资金、项目、政策等分配措施——损害了地方利益时地方提出的诉求。所以，中央与地方权限冲突的法律解决机制相对应于中央对地方的监控制度，前者所要解决的是地方利益诉求问题，后者所要解决的是中央政令畅通问题。从程序上说，行政裁决制度是较为理想的选择。可以考虑借鉴仲裁制度的运行模式，由地方和中央有关部门的代表参加行政裁决，并提前在裁决机构中共同选定裁决人员组成专门的裁决委员会，实行准司法程序。裁决申请人与被申请人可以在裁决委员会主持下进行陈述、辩论、交换证据等工作，裁决委员会在双方辩论的基础上做出的裁决决定具有一定的法律效力，并作为中央及有关部门在决策时的参考意见。在组织建设方面，可以考虑在国务院内设立一个具有相对独立性的机构。其成员应包括中央和地方政府的代表，以及来自法律、经济等领域的学者。该机构可以成立专门的裁决委员会负责具体案件的研究、裁决。
另一种解决方式是司法途径。把中央与地方权限冲突的解决纳入行政诉讼受案范围，不仅涉及到行政诉讼制度的完善，而且也涉及司法体制改革和政治体制改革。从目前来看，用司法手段解决中央与地方权限冲突的可操作性不强，而改革成本却很高。所以，在当前可以考虑先只采用行政系统内部解决的方式，待时机成熟后再发挥司法权的作用。

（五）完善国有自然资源物权等相关制度[10]
促进中央与地方关系的和谐发展，需要结合市场经济基本规律和发展程度对国有自然资源、国有企业及资产等相关制度进行改革。就国有自然资源领域来说，需要积极完善国有自然资源物权制度，这包括私法和公法两方面的要求：从私法层面看，要进行市场化取向的改革，使作为重要生产资源和生活资源的国有自然资源能够进入市场。需要构建一套符合自然资源流转规律，并反映市场经济要求的国有自然资源物权制度，包括所有权制度、用益物权制度和担保物权制度。这要求自然资源的开发、流转、交易等都遵循市场规则，采用招标、合同等法律手段实现资源在各类主体之间的有效配置。比如，地方政府可以对其管辖范围内的但属于国家所有的自然资源享有用益物权，并根据实际需要按照市场规则进行交易。[11] 从公法的角度看，要建立国有自然资源用益物权均衡配置制度，实现国有自然资源全民享有、平等使用的目标，促进地区之间的公平竞争。可以考虑建立相应的补偿机制，对那些为经济社会发展做出重要贡献而又因此作出牺牲的地区和个人予以补偿，补偿内容涉及经济收入、生态环境、就业安置、扶贫开发等方面。
（六）健全中央与地方关系的法律规范
首先，修改两个组织法。要充实《国务院组织法》的内容，明确国务院的职责权限以及与地方政府的分工。同时要确立国务院及其部门的机构编制设置标准，把“三定”方案中的刚性内容纳入法律。考虑到职责权限、运行规则等方面的区别，应单独制定《地方各级人民政府组织法》，规定市场经济条件下地方政府及其部门的职责权限，地方政府所拥有的职能绝不应当是中央政府职能的“翻版”，而应有自身特色，反映政府与市场、与社会的关系和发展趋势。
其次，制定《中央与地方关系法》。这需要规定以下内容：一是立法的目的和适用范围。该法适用于中央与地方关系中的基本问题，如基本原则、权力配置、权力运行程序等。二是处理中央与地方关系的基本原则。如法治原则、民主原则、平等原则等，在具体制度设计方面也要落实这些原则。三是中央与地方关系中的基本问题。包括权限划分和调整的内容和程序、中央与地方权限冲突的法律解决机制等。
第三，修改《预算法》，制定财政转移支付方面的法律。在中央和地方政府事权合理配置的前提下，对《预算法》等法律进行修改，把各级政府的财政收支权力进行明确划分。以此为基础制定《财政转移支付法》，明确财政转移支付基本制度，尤其是要规定严格的监督机制。
此外，《立法法》、《行政诉讼法》、《行政监察法》、《行政复议法》等也应作相应修改，使原有的规定更具有操作性。而由于其中一些问题还涉及到宪法层面，所以在适当的时候还要考虑对宪法进行修改。
改革中央与地方关系，是一个艰难的转型过程。在改革中，应当立足于我们目前所处的条件和环境，深入研究目前存在的问题，科学设计改革的目标和方案。特别是要针对当前中央与地方权限冲突中存在的突出问题找准改革的着力点，有目的、有重点、分阶段、分步骤地推进改革和制度建设，促进中央与地方关系的和谐发展。

[1]薛刚凌、潘波：《中央与地方关系研究》，2007年1月“中央与地方关系法治化”国际研讨会论文。
[2]参见曾祥瑞著：《新日本地方自治制度研究》，中国法制出版社2005年版，第195—230页。
[3]参见唐建强：《法国中央与地方关系中的监督机制及其对我国的启示》，载《上海行政学院学报》2004年第6期。
[4]王沪宁、陈明明：《调整中的中央与地方关系、政治资源的开发与维护——王沪宁教授访谈录》，载《探索与争鸣》1995年第3期。
[5]参见应松年、薛刚凌著：《行政组织法研究》，法律出版社2002年版，第110—119页。这里的“行政分权”是指对行政系统权力的配置，与本文所说的“行政分权模式”中的“行政分权”意义不同。在西方法治发达国家，中央与地方之间的分权或地方自治也是通过法律分权模式进行。
[6]何少武：《加大财政转移支付的透明度、建立规范的转移支付制度应解决的几个问题》，载《中国经济导报》2004年6月15日。
[7]参见薛刚凌、潘波：《中央对地方监控模式研究》，2006年6月第三届中欧政府管理高层论坛论文。
[8]比如，《立法法》规定，部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。但如何申请裁决、裁决遵循什么程序等都没有规定。
[9]参见曾祥瑞著：《新日本地方自治制度研究》，中国法制出版社2005年版，第197—198页。
[10]参见薛刚凌、潘波：《国有自然资源物权制度研究——公法视角的考察》，中国法学会行政法学研究会2007年年会论文。
[11]  浙江省义乌市和东阳市于2000年11月签署的有偿转让部分水使用权的协议，开启了国内水权制度改革的先河。参见傅晨：《水权交易的产权经济学分析》，载《中国农村经济》2002年第10期。

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