基于民生档案远程服务的馆际联动机制现状研究

　　随着社会经济的高速发展，一系列惠民政策相继出台。为了使档案工作更加符合时代要求，档案部门本着服务为上，民生为重的精神，积极探寻档案利用便民新途径，努力创建让群众满意的民生档案共享平台，开启民生档案跨馆查询服务。国家档案局2016年4月1日发布的《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》中指出，要深化和拓展档案利用服务，提高档案公共服务能力，推动辖区档案资源跨馆利用、跨馆出证工作。将档案工作融入民生领域，不断加强档案服务民生的能力，是落实群众路线的惠民举措。当前，民生档案远程服务馆际联动已在全国开展起来，并取得了良好的社会效益。

　　1 馆际联动的开展途径

　　1.1 区域内馆际联动。区域内馆际联动，即在市辖区（县、市）各综合档案馆之间、综合档案馆与专业档案馆之间，依托共享平台开展民生档案目录数据库和全文数据库的共建，通过签订远程利用协议，实现馆际之间民生档案数据库的互查共享。由于市辖区（县、市）各档案馆之间规模大体相当，开展民生档案共建共享具有天然优势，在市档案行政部门统一领导下，各馆可更好实现互通有无、取长补短。目前，该项创新服务已在全国多省市开展，并被逐步推广。2009年，长春市启动区域内馆际档案信息共享工程，在长春市辖?^内综合档案馆之间开展民生档案远程服务，利用区域内网共享档案信息。[1]据笔者调研，上海市于2010年9月正式启动“就地查询，跨馆出证”馆际联动机制。次年4月，上海市档案局启动“一站式检索系统”连接全市各级档案馆（室）和基层档案利用部门，全市通用的面向社会公众的档案服务平台逐步建成，首批14个区县开始跨馆合作。此外，嘉兴、天津、济南、福州等地的区域内馆际联动也开展得如火如荼。

　　1.2 跨区域馆际联动。跨区域馆际联动，即利用信息技术实现本地区档案馆与其他地区档案馆全部或者部分民生档案资源的共建共享，它是基于各地馆藏档案数字化不断推进的一种创新与尝试。近年来，随着社会经济的不断发展，人员流动性增强，群众异地查档的需求越来越大。为了提高档案服务效能，已有少数城市档案馆率先开启跨区域远程合作，共享民生档案资源。2013 年，上海市浦东新区档案馆与浙江省宁波市档案馆签署民生档案跨区域利用服务协议，迈出了民生档案跨区域查询服务的第一步。此后，其又与浙江省杭州市、四川省成都市、北京市朝阳区等多家档案馆开展了民生档案跨区域利用服务。黄石市档案馆与“武汉城市圈”部分城市开通了档案跨区域查询服务，共建互享档案信息。[2]广东省档案馆与广州市档案馆、深圳市档案馆签订合作协议，在全省率先建立跨馆查阅利用系统，向公众推出“就地查询，跨馆出证”服务方式。[3]

　　2 馆际联动的实现举措

　　2.1 管理层面：统一指导，协同合作。

　　2.1.1 上层推动，基层落实。创建民生档案馆际联动机制，仅有倡导单位的积极性是不够的，它需要逐层开展和推广，走自上而下的道路。目前各地普遍由上级档案主管机关根据实际情况依法制发一系列规范性文件指导下级档案机构的民生档案远程服务实践。上级档案局馆需要定期召开专项工作会议，对资源建设、数据收集等重要问题进行部署，制定实施方案，明确任务、落实责任，并积极协调各区县（市）档案馆参与平台建设，推进“一站式”服务进程。各区县（市）档案馆则在上级档案局馆的领导下，遵守共享服务公约，统一组织模式、利用理念等。如上海市档案局和各区县档案局签订《上海市国家综合档案馆远程服务承诺书》 等规范性文件，在全市范围内加紧建设远程利用服务体系。

　　2.1.2 拟定制度，编制流程。统一的制度规范是保证民生档案共享平台顺利运行的基础。为做好民生档案跨馆查档工作，档案主管部门需要制定一系列的规章制度，确定档案利用流程、操作方式等，并对档案证明的法律效力、档案利用审批权的归属等问题进行商讨和处理，确保远程服务在管理流程上的畅达。上海等地通过统一签署《民生档案远程服务责任书》《远程服务业务手册》等文件，明确服务形式和内容，履行服务职责。绍兴市档案局馆在全市6个综合档案馆设立查阅点，出台查阅利用工作规定、数据管理规定等，规范共享平台运作。[4]相关人员都应遵循统一的查询、审批、出证流程开展民生档案跨馆查询服务工作，保障服务质量。

　　2.1.3 统一培训，定期交流。开展民生档案远程共享服务需要档案主管部门对下级档案馆工作人员进行统一培训和定期交流，以帮助他们拓宽专业视野、掌握操作流程，并在此基础上建立起培训、交流机制，使馆际联动的实施具备充足的人力资源。培训内容主要包括民生档案远程服务平台的使用方法、档案利用服务的操作流程、具体业务的办理方式等。如上海市档案局馆对各区县档案接待人员进行统一业务培训与交流，并形成定期的培训机制，保障跨馆查档顺利开展。长春市档案局馆举办远程利用档案培训会，介绍档案信息共享新思路、新方法、新问题，以及档案数据库的建立和使用方法等相关事宜，为远程利用工程的展开奠定基础。[5]

　　2.2 技术层面：构建平台，规范标准。跨馆查询主要是依托远程服务平台开展的，该平台基于政务网建设，以实现民生档案资源整合、在线接收移交及查询利用为目标，满足档案管理与利用的需要。为保证馆际联动顺利进行，各级政府、档案局馆不断加大软硬件投入，为服务平台的建设提供物质保障和技术支撑。在硬件方面，档案局馆领导严格按照所拟方案要求为服务平台中心机房购置服务器等硬件设备，全力支持民生档案远程服务的硬件建设。如济南市档案局馆积极协调、筹措资金，重点抓实硬件建设。[6]在软件方面，多地档案局馆采用公开招标的形式确定合作商，共同开发服务平台。如广东省档案局馆通过政府采购招标方式，委托珠海泰坦软件系统有限公司进行系统开发设计，最终完成跨馆档案查阅利用系统。[7] 　　鉴于民生档案数量多、种类杂等特点，跨馆查档工作在技术层面必须重视标准化建设，规划软件适用标准、数据库建设标准、数据采集标准等，以保证相关档案部门工作的协调统一。如天津市建设了包括民生档案资源建设和平台系统功能建设在内的民生档案远程服务系统，出台民生档案共享数据库标准，各区县档案馆展开民生档案专题目录数据库和全文数据库建设。在信息化环境下，远程服务的信息安全也是不容忽视的一个重要问题，在进行远程共享时必须确保档案信息的绝对安全。为此，档案局馆也在不断提高自身档案安全保障技术，加强档案信息安全监管水平，积极应对安全风险的挑战。

　　2.3 服务层面：扩展范围，创新服务。2011年国家档案局制发的两批《国家基本专业档案目录》中，与民生有关的专业档案有40多种。[8]民生档案资源是档案资源体系的重要内容，档案局馆需要不断加强对民生档案资源的收集，调整馆藏资源建设思路，突出建设重点，有序扩展建设内容。目前，多地档案馆积极部署馆藏资源建设任务，不断扩大民生档案跨馆查询服务领域，让档案远程利用服务惠及民生。2014年，上海全市范围可供联网查询的种类在原先5类民生档案基础上增加到8 类。据调查，天津实现了市及各区县档案馆的包括婚姻、知青等多达11个门类共享目录数据库的 “一站式”查询利用全覆盖，正致力于继续增加学籍等多个门类数据库。

　　民生档案远程服务以服务民生为宗旨，以人民群众的满意度为衡量工作好坏的最终指标，实现馆际“一站式”服务，创新服务手段，是档案馆开展远程服务工作的重要一环。当前，各地大多将服务事项纳入受理中心一门受理作为建设方向，群众可在任一就近的档案馆查询保存在本区域任一综合档案馆的民生档案，并当场免费获取档案证明。为加快推进民生档案远程服务馆际联动建设，档案馆秉持方便群众的理念，通过实施一系列规范模式，开启对跨馆查询服务的优化升级。如福州市档案馆为实现查询服务人性化，开启“周末无休”新服务，完善“多元服务”新模式，满足不同查档需求。[9]

　　3 馆际联动的实施成效

　　3.1 打破区域界限，群众受惠。民生档案是群众参与社会活动的原始记录，对于解决群众生活中的现实问题具有直接的凭证作用，关系着人民群众的现实利益。开展民生档案跨馆查询服务是档案部门关注民生、改善民生的一项重要举措，其工作初衷是让群众少跑一点，不出远门，就近查档。通过这项服务，群众无需往返奔波，到就近的档案馆就能查阅到自己所需要的档案资料，为查档带来便利。据了解，2011年上海市闵行区档案馆通过民生档案馆际联动机制，与浦东新区档案馆联手，为其所辖浦江镇1000多户居民解决了股权分红凭证问题。这充分显示出民生档案远程服务馆际联动机制的便民高效。

　　3.2 搭建数字平台，管理高效。进行档案资源数字化建设，搭建数字平台，是档案部门适应网络时代发展要求的体现，也是实现馆际联动的基础。面对大量的档案资源，档案馆首先需要将建设重点锁定在查阅量大、利用率高、涉及群众切身利益的民生档案上，优先完成这部分档案的接收进馆与数字化处理，实现对民生档案资源的高效管理与利用。目前，开展民生档案跨馆查询服务的档案馆纷纷开始加快自身馆藏档案资源的整合及数字化建设。如宁波市档案部门建立各类民生档案专题数据库100多个，条目380多万条，并建立了区域民生档案电子目录中心。[10]全国许多省、市档案馆馆藏档案数字化建设都已取得很大成绩，为满足群众跨馆查档需求做好充分准备。

　　3.3 融入智慧城市，发展提速。跨馆查档是以馆藏档案资源为基础的服务模式，它要求档案馆加快档案信息化建设步伐，创建民生档案数据库，这与构建以信息化、智能化、人性化为特征的智慧城市十分相符，是融入智慧城市建设的一项创新性举措。为确保档案工作稳步发展，各级政府、档案局馆领导从人力、物力、财力等各方面加大保障力度，倾力开展跨馆查档工作。上海市浦东新区档案馆制定了存量档案数字化五年计划，该计划由政府提供资金支持，将320万卷馆藏档案以外包形式进行全文数字化。近日，《江西省档案事业发展“十三五”规划纲要》中指出，探索档案工作区域发展模式，促进馆际合作，将信息化建设等经费列入同级财政预算。[11]这些都对提升档案事业整体水平具有重大意义。

　　4 馆际联动的策略思考

　　4.1 更新人员观念。档案人员是开展跨馆查档工作的主体，其服务理念、开放意识、协作思想等直接影响着服务工作的质量与效果，并关系着社会群众档案信息需求的实现。根据相关学者的问卷调查，各部门的沟通协调问题、观念问题是制约民生档案资源共建共享的重要因素。[12]目前，档案资源“地区所有、部门私化”思想仍然存在，这与公众日渐增长的档案利用需求相违背。档案馆应重视对档案工作人员的选拔与培训，打造出一支专业素养高、协作能力强的服务团队，提高档案利用服务的整体水平。此外，档案工作人员应创造一切有利条件，积极宣传民生档案信息共享平台，让群众了解平台、会用平台，并在此基础上探索服务新方式，开拓档案服务新局面。

　　4.2 提升资源质量。首先，推进民生档案基础性工作。档案馆应不断丰富馆藏，加大民生档案接收力度，多类别、多手段收集，进一步规范民生档案归档工作，为跨馆查档提供资源保障。同时，档案馆还应重视对个性化民生档案信息资源的收集与整合，方便不同群众查询利用。其次，加强民生档案数字化建设。档案数字化是档案信息化建设的重要内容，是跨馆查档的基础。现阶段，很多?^藏民生档案中只有部分档案进行了全文数字化，其余民生档案主要依靠电子目录查询，档案馆应坚持统筹兼顾的原则，解决民生档案数字化程度不平衡、不统一的问题，强化民生档案全文数字化建设，推进民生档案专题数据库建设。数字档案资源整合是档案资源共享平台建设的基础，加强民生档案数字化建设刻不容缓。

　　4.3 扩大辐射范围。人口流动是现代社会中的常见现象，跨区域档案利用需求逐年增加，创建不同地域间的民生档案共享服务平台，已成为社会的迫切需要。当前，部分区域内民生档案跨馆查询服务工作成效显著，民生档案共建共享平台建设已基本完成，这为开展更广范围的民生档案共建共享奠定了基础。档案馆可以根据馆藏实际情况或相关历史背景，在全面调研的基础上，优先选择与自身规模相当、往来密切的地区档案馆合作，发出民生档案跨馆共享服务倡议，并努力与之达成共识。馆际间通过统一部署，不断完善跨区域民生档案共建共享体制、机制，逐步规范民生档案共建共享平台。与更多异地档案馆建立协同合作关系，可以推进民生档案跨区域查询，使民生档案共建共享服务进入一个新阶段，真正方便群众。

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