对主张档案业务外包的反思

　　1 理论研究及实践现状简析

　　在理论上，学者们对档案业务外包的可行性、存在问题、改进措施等方面进行了研究。社会信息化要求的促使、档案部门信息技术和资金的短缺、人力资源的匮乏、档案业务的繁重以及提高工作效率的需要等均是目前学者们提出支持业务外包的主要原因。通过选择可靠档案中介机构、健全档案业务外包法规、加强监督与管理、发展档案中介机构等方法来解决安全无保障、法制不健全、市场不完善、机构不成熟等问题。

　　在实践上，主要问题是档案业务外包内容过于宽泛。企业外包业务主要有档案的保护、数字化、日常使用、后勤、人员培训、档案管理现代化建设等。高校主要以档案数字化业务为主。党政机关外包业务越来越多涉及档案的整理与维护、信息化建设、开发、后勤管理和档案人员培训等。[1]实际上，档案业务外包是随着档案馆数字化建设而产生，但业务范围不断扩大，不可避免地出现档案部门将所有业务拿出来外包的问题。

　　2 档案业务外包的弊端分析

　　2.1 从内部看，业务外包不利于档案事业的发展

　　2.1.1 安全性不高，保密问题令人担忧。首先，从依法治档的角度看，档案业务外包有悖于《中华人民共和国保守国家机密法》，尤其是党政机关、国有企业和高校。该法规定“国家秘密的知悉范围，应当根据工作需要限定在最小范围”。[2]然而，档案业务外包使得非本单位人员有可能接触到本单位产生和保管的国家秘密，知悉范围无形中不断扩大。其次，档案信息的外泄问题不容忽视。一般而言，数字化保存并备份的档案相当重要，尤其是党政机关的涉密档案，企事业单位涉及专利申请、产品研发的档案等。在外包过程中，由于接触人员的复杂性和不确定性，仅靠双方签署的安全协议来确保档案信息的保密性恐怕很难实现。最后，档案部门信息系统安全值得关注。目前，档案业务外包集中于信息系统的开发、运行和维护上，外包从业人员一般被授予访问档案部门信息系统的权限。如果权限的管理与控制措施不够及时和严格，访问者可使用外部计算机侵入其服务器和数据库，造成病毒传入、非法复制和恶意攻击内部系统等一系列安全问题。

　　2.1.2 不利于档案部门业务的开展。档案工作的连续性和系统性较强，从文件的归档到档案的整理和利用都环环相扣，既要求工作者了解各卷宗档案的外部特征，又要掌握其内在联系。外包从业人员因不了解档案内容而只能进行形式上的编排，难以充分体现内容上的有机联系。同时，档案工作者因未直接参与档案数字化而不能全面掌握数字化的过程和结果，尤其是重要数据库的详细内容，导致后期的档案工作，如数据库的整理、数字化信息的二次开发以及档案的编研和利用等难以顺利高效地开展。[3]所以，即便是已开放档案的数字化工作也不能完全放手于外包机构，有必要加强档案部门工作人员的适当参与和有效监督。

　　2.1.3 不利于档案工作者的进步。目前，档案队伍中档案和计算机的专业人才为数不多，整体的知识水平和业务能力有待提高。但是，正因如此更应该加快档案队伍建设，以适应信息时代的档案工作。业务外包虽然在一定程度上缓解了档案工作者在知识和技术上的紧张状态，但同时也使其失去了知识更新和技能提高的机会，削弱了其学习能力和创新能力，阻碍了新技术和日常业务的有机结合。长此以往，将严重阻碍档案工作者的进步和档案队伍的建设，也在一定程度上限制了档案工作的有效开展和档案事业的长远发展。

　　2.1.4 是否节约费用有待商榷。有学者认为，单位产生的档案数量较少，从管理成本上看并不经济，为减少资源消耗，故选择档案中介机构代为管理。[4]可是，既然管理量不大，无需消耗过多的人、财、物，那么，资源合理调配基本可以解决问题，何必高额外包呢？另有学者提出，部分基层档案馆为达标升级，因人员、设备和技术不具备，不得不花一定数量的费用将档案数字化业务外包，实属无奈之举。[5]试问，在目前外包收费较高的情况下，对档案部门而言，数字化外包是否真正降低成本呢？也许，目前看似如此，但从长远看，把有限的资金大量地投入外包上，是否会增加档案部门的运行成本和数字档案馆的建设成本，有待商榷。[6]

　　2.2 从外部看，档案业务外包不合时宜

　　2.2.1 档案外包市场缺乏有效规范和管理。第一，立法方面。自上世纪80年代江浙地区成立档案中介机构至今，二十余年国内尚未形成适用于档案中介领域的完善的法律体系。以江浙地区为例，《江苏省档案管理条例》（1998年8月）对档案中介服务机构的立法竟然是盲点；《杭州市档案中介服务机构管理工作指导意见》（2009年12月）也只是对档案中介服务业进行政策性的指导规划，对执行准则并未提出明确要求。可见，目前我国对档案中介机构的规范仍停留于宏观层面，仅对设立和管理作部分规定，不够全面和严密；微观层面少有涉及，在执业标准、执业规则、人员素质、技术手段等方面均处于不完善甚至空白状态；对于档案业务外包几乎没有明确的法律法规可言。

　　第二，管理方面。由于尚未构建有效的行政管理和行业协会自律管理相结合的管理模式，档案中介机构基本处于中间地带，行政管理放手不管，行业协会自律管理滞后，对其经营行为和业务操作流程无法实施有效的监管。不少档案中介机构以科技公司的名义开办档案数字化业务，游离于行政监管之外。如江苏立鼎科技作为具有一定规模的数字化企业进入档案行政部门的推荐名录，但却在档案行政部门的管辖之外。[7]

　　2.2.2 档案中介机构发展不成熟。从总体上看，档案中介机构经营分散，行业水平不高。除北京、深圳、上海地区外，我国大部分地区中介机构分布零散，机构间缺乏合作和资源共享，难以形成行业集中发展的态势，仍处于初创时期和探索阶段。从个体上看，档案中介机构发展规模小，综合实力弱。如江苏省档案事务所因资金短缺、技术落后，业务范围难以扩大，业务手段难以多元化。而民办档案中介机构更受到流动资金、专业人员、先进设备的限制，只能承接复制、扫描等机械化工作，无法满足档案业务信息化、专业化需求。[8]

　　2.2.3 外包从业人员整体水平不高。外包从业人员是档案中介机构提供优质服务的关键所在，但当前其知识结构和能力水平并不理想。第一，由于档案中介机构处于发展初期，运作资金不充裕，人事制度不健全，人员配备不充足，往往一个人身兼多职，具体操作人员更换频繁，或临时从社会上招募人员，以应付暂时繁忙的业务。第二，目前，尚无档案中介从业人员资格制度，从业人员的资格审查不严格，考核、教育和培训又跟不上，使得从业人员的整体水平难以满足档案业务外包专业化、信息化的实际需求。

　　3 结语

　　业务外包作为一种新的管理办法显示出强大的生命力，将其应用于档案领域，须使用得当。从当前看，应将其限制在已公开政府信息和已开放档案的数字化领域，主要是非核心技术的操作工作。对于数据库和信息系统等技术环节上的工作以及档案的管理、编研和利用等工作仍不宜外包。总之，档案业务外包从无到有，从稚嫩到成熟必须经历一个长期的发展过程，只有当内外部条件都符合时才能大力开展，目前仍需谨慎。

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