分析我国公共管理政府绩效审计的协同治理

一、后新公共管理下的政府协同治理综述

我国自20世纪80年代以来在新公共管理运动的影响下开展了对公共部门进行竞争、分权性管理，提高政府行政效率和质量的改革，但随着政府改革向深层推进，新公共管理运动改革也带来了民主价值的弱化、组织结构和公共服务的“碎片化”等问题。（曾维和，2009）这种分权和竞争的机制导致了公共部门之间缺乏有效的合作与协调，忽视了政府作为国家治理参与主体是一个整体，反而影响了公共部门的管理效率。为此，西方理论和实务界针对新公共管理运动中日益凸现出的问题，探讨可能的改进措施。

20世纪90年代以来，以“协同政府”（后称之为“整体政府”）思想为主要内容之一的后新公共管理运动成为政府改革的趋势，并逐步推广。协同政府是通过横向与纵向的协调，消除政策相互抵触的状况，有效利用稀缺资源，使某一政策领域的不同利益主体团结协作，为公众提供无缝隙的而非互相分离的服务（Pollitt，2003）。横向即促进中央各部门和专业机构的团结协作，纵向即中央对更多的下属机构实施控制。“整体政府”强调在公共政策与公共服务的过程中，采用交互的、协作的和一体化的管理方式与技术，促使各种公共管理主体（政府、社会组织、私人组织以及政府内部各层级与各部门等）在共同的管理活动中协调一致，达到功能整合、消除排斥的政策情境，有效利用稀缺资源为公民提供无缝隙服务（Tom Christensen，2006）。可见，为克服新公共管理改革中的“碎片化”问题，协同政府改革的重点已经从部门分权、竞争转变到中央相对集权，注重国家治理全局战略、强调政府内部部门间的合作治理。我国的理论界也开始探讨协同政府改革对我国政府改革的启发。曾维和（2009）在参考协同政府改革模式上，也提出了“大部制改革”思路，即建立以部门、权力与利益为轴心的三大机制：结构化的部门协调与配合机制；制度化的权力协调与制约机制；民主化的利益协调与消解机制。唐兴霖（2011）提出对西方的公共管理理论要进行研究、分析、批判、吸收，根据当代中国的实际国情和中国公共管理的实践需要来设计理论，把科学性和本土化有机结合起来。

政府绩效审计产生于新公共管理运动，是审计人员对政府使用公共资源和提供公共服务的经济性、效率性、效果性、公平性和环境性进行审计评价，行使监督职能，提出改进建议。它属于政府绩效管理范畴。我国政府绩效审计应该借鉴后新公共管理改革的理论与实践，不断发展和创新。我国学者也在逐渐认同协同政府的作用。王会金和戚振东（2013）认为政府绩效审计开展绩效审计时，应当以协同的思想，整合社会监督资源力量，促进政府绩效审计顺利开展。政府绩效审计协同包括政府绩效审计战略层面、管理层面和操作层面的协同。

二、问题的提出

当前我国进入经济发展中低速增长的新常态，近年来的财政收入增长不及财政支出增加凸显了公共财政资金的稀缺性。而近年来屡屡爆出如800万人行天桥刚用5年就被拆除、刚通车5天的辅道因铺设电缆又要挖开等短命工程造成公共资源和资金的极大浪费。为了合理、有效、公平地使用公共财政资金，在保证真实、合法地使用公共财政资金前提条件下，必须提高公共财政资金的使用效益，合理配置公共资源，进行政府绩效管理。因此，我国审计署《“十二五”审计工作发展规划》中提出全面开展政府绩效审计工作，提高财政资金和公共资源管理活动的经济性、效率性和效果性，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。

我国政府正在积极地部署绩效审计的工作，但实践与理想目标差距甚远。近年来，理论与实务界过多在探讨研究绩效审计指标体系设计、绩效审计与绩效评价的区别等微观操作层面，而欠缺了对理论层面的研究。政府对某项公共资金支出的绩效，往往需要多个相关部门协作，而不能单从某个部门去进行审计评价其结果。但目前的实际情况就是政府绩效审计与其他政府绩效评价、审计过程中相关部门之间缺乏协调合作，没有整合社会监督的力量，浪费有限的审计资源，导致政府绩效审计工作效率低下，发展缓慢甚至是受阻。

三、我国政府绩效审计协同治理

我国政府可以借鉴西方后公共管理的思想，从国家治理战略、多元绩效评价主体等协同角度开展政府绩效审计，从而提高审计工作效率。

（一）政府绩效审计战略与国家治理战略协同。国家治理就是通过政府、市场与社会的相互合作和协调，对公共资源进行有效配置，达到对公共事务管理的目的。我国审计署在“十二五”审计工作发展规划中提出全面推进绩效审计，但是从目前政府绩效审计的实施来看，由于审计资源有限，真实合法性审计仍然占据主导，不加侧重地在所有部门和项目中全面推进绩效审计实施困难重重。绩效审计的对象主要是公共资金的支出，政府部门在使用资金时是否合法合规，是否经过谨慎的调查研究，是我们发现查处腐败行为的重要途径。因此，我国政府绩效审计应该基于国家治理的需要，与国家治理战略相协同，有侧重地制定未来工作战略规划来开展审计活动。

我国政府绩效审计战略制定应该围绕国家治理的阶段任务、重点审查项目和发展趋势展开，规划具体的绩效审计项目，安排审计任务。例如，十八届三中全会中提出的“使市场在资源配置中起决定性作用”，通过绩效审计着力发现改进市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位等问题。根据《国务院关于加强审计工作的意见》（2014）对公共资金、国有资产、国有资源、领导干部经济责任履行情况实现审计监督全覆盖，政府绩效审计无疑是审计监督全覆盖的重点。依据《预算法》（2015）内容，重点审查支出政策实施情况和重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况。当然，地方审计机关实施的政府绩效审计不仅要与中央审计机关的审计战略协同，还要与地方政府治理战略协同，以满足全国绩效审计战略规划发展要求。这样一来，政府绩效审计未来重点工作围绕经济体制改革的核心问题，对公共部门、公共项目、公共资源和公共政策开展绩效审计工作，围绕政府的反腐倡廉重点，开展领导干部经济责任审计等，从国家治理的高度来发现问题、分析问题、解决问题，达到优化配置公共资源，促使政府部门更好地履行公共管理责任，提高国家治理水平。

（二）政府绩效审计主体与其他绩效评价主体协同。国家治理理论的主要特征之一就是治理主体的多元性，治理的目标就是“创建一个以相互依存为基础的、以协作为特征的、纵横协调的、多元统一的社会治理结构”。我国多元治理主体对政府的绩效评价主要由政府审计机关实施的绩效审计、财政部门实施的绩效评价，第三方对政府的绩效评价组成。在具体操作规范上，审计署在《国家审计准则》（2010）中明确审计机关的主要工作目标是通过监督被审计单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实性、合法性、效益性。其中，效益性是指财政收支、财务收支以及有关经济活动实现的经济效益、社会效益和环境效益。对效益性审计指的就是政府绩效审计。但这只是把政府绩效审计作为一项重要的审计任务，除此之外，至今没有具体的审计准则和具体操作指南。财政部自2009年出台了《财政支出绩效评价管理暂行办法》后，又陆续制定了一系列政府评价方案和指标体系框架的规范，为全面推行财政绩效评价与管理提供了重要的制度依据。对政府绩效评价实施的第三方主体主要有注册会计师及会计师事务所、兰州大学中国地方政府绩效评价中心、华南理工大学政府绩效评价中心等高校机构，这种第三方评价实际上也是受政府的委托开展绩效评价的。目前，注册会计师没有可遵循的具体评价操作规范，高校的评价中心制定的评价体系也不尽相同。从目前来看，三个评价主体各自为营，几乎没有交叉，按照各自的“评价体系”具体实施绩效评价工作，最终出具的绩效评价结果相互利用程度也不高，这种分权带来的多元治理主体之间缺乏协调和公共责任的缺失在一定程度上制约了政府整体绩效管理水平的提高。

在与国家治理战略协同的前提下，政府绩效审计应该与财政部门绩效评估、注册会计师评估及社会组织的评估协同，注重政府内部部门之间、政府与社会组织之间的协作，实现多元化治理。首先，审计机关要与被审计单位进行良好的沟通与合作，在完成真实合法性审计的基础上，以改进被审计单位的管理水平和质量为出发点，进行绩效审计，提出合理化建议。其次，财政部门与审计机关、第三方评价主体之间展开合作，共享审计资料和审计数据，在评价指标体系的设置上相互借鉴，充分利用各自出具的审计评价报告，逐渐减少重复交叉职能，节约政府审计评估资源。再次，政府委托第三方进行绩效审计评价，在政府的支持下保持高度的独立性，第三方主体与被审计单位、财政部门进行及时的沟通与协作，充分获取审计资料和收集审计数据，发布评价结果，为政府审计绩效评价提供有力的鉴证。

作者：王莉莉

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