制度分析视角下的公共管理行为

　　管理行为与组织发展间存在密切的关联，这是现代管理理论和组织理论的共同立场。但是，管理行为对组织发展发挥的正向、积极作用，在相当程度上是由制度对管理行为产生的规约和激励等功能所决定的。

　　

　　制度理论指出，特定的制度产生于特定的行为过程中并作用于特定的行为者即制度参与者身上这是制度的基本属性。而作为有着特定价值取向要求的特定的公共管理行为(或称行政行为)，其表现样式、行为结果也都受相应制度规则的制约。这就意味着，在行为表现的动态意义或经验层面上制度对行为所产生的可预见、保稳定、促激励和强约束等功能，使公共管理行为最终展现出对于行政发展的重大意义。当然制度对于公共管理行为并非都起着促进行政体系正向发展的功能为此就需要从功能分析的角度研究促进行政发展的制度规则。因为行政实践中存在着制度功能的反差现象即制度在行政运作的实践中产生了同拟制之初的功能定位相反的作用。

　　

　　一、制度特征与公共管理行为

　　

　　重大意义的，当数制度经济学派的理论家们了。这一观点在战后发展经济学中受到推崇。克拉克在有关经济发展的表现以及制约要素的分析中指出，不仅制度的进步是经济发展表现之一，而且，制度本身就是影响经济发展的一个重要因素。那么，行政学的各派理论又是如何看待制度规约与激励行为以促进发展这一重大议题的呢？

　　

　　首先，制度具备的规律性特征，即制度对于未来行为所起的可预见性功能，为行政发展目标的稳定获取奠定了坚实基础。这是行政学理论中新旧制度主义的一致意见。譬如，韦伯就认为，法与制度的关键功能就在于提供了个人获益行为的可预计的机会。而新制度主义学者布罗姆利则直接指出，作为行为准则的制度，其功能在于“给人类相互关系带来秩序和可预测性”。埃莉诺在其有关公共经济的制度分析中，尽管选取的是产业分析、而非组织分析的视角，但她依然强调制度对于公共经济所起的这种预期性效应。

　　

　　当然基于制度之于公共管理行为具有可预见性作用从而对行政发展有着积极功效的理解，不同学派有不同侧重:旧制度主义强调制度的这项作用重在确保行政效率，强调行政官僚与行政强调这种规律性重在确保公共管理行为的效益，强调行政官僚与行政相对方对这种制度的积极服从。

　　

　　其次，制度具备的稳定性特征，为行政组织及其成员提供了可靠的、有规则的行为，从而得以保证行政发展目标的稳步实现。在理解制度对于行政发展的重大意义时，必须以重复的、具有一定时间延续性的公共管理行为规则及习俗等为对象，否则，断续性的、“朝令夕改”的那些行为方式即便对行政发展起重大作用，也不能归入制度范畴之列，充其量不过是一种策略性行为而己。所以，在度量动态的行政发展过程中，即便从行为的互动模式角度理解制度，也必须强调这种动态的行为互动模式所具有的稳定性特征。否则，制度之于行政发展的意义只能是静态的行为规范要求，这是不具说服力的。即埃莉诺所谓的1制度就是人及其规律性和重复性的互动模式'。

　　

　　当然，基于制度对于公共管理行为具有保持稳定的作用从而对行政发展产生积极功效的理解，旧制度主义与新制度主义的理解也有不同侧重:从总体上看，旧制度主义较后者更强调这种稳定性特征对于行政发展的作用。但并不等于说它从根本上否认制度的动态性。而且，多数旧制度主义还十分强调惯例、习俗等更具稳定性特征的制度对于行政发展的重大作用。而就新制度主义内部而言，差异又是存在的：历史制度主义与社会学制度主义更强调制度的稳定特征对于行政发展的重大意义；理性选择制度主义较为突出制度的动态性稳定特征对于行政发展的重大意义。

　　

　　再者，制度具有的激励性特征，即制度可以引发行为者的行动动机以朝向行政目标或行政体系所期待的价值方向努力，为行政发展动力的获取创造了条件。同旧制度主义的分析相比，新制度主义更加强调制度之于公共管理行为的这派。西蒙提出，制度能够向组织成员“提供一般性的刺激因素和注意导向器”，引导成员行为。至于旧制度主义学者，他们一般不仅较忽视制度之于公共管理行为的激励作用；而且还一般倾向于认为，行政制度所起的作用恰恰重在抑制官僚个性的发挥。这正是传统官僚制遭受批判的焦点。

　　

　　其实，通过强调制度的激励特征以分析合理公共管理行为对于行政发展所产生的正向促进功能，更多强调了制度研究的学科基础不仅在于政治学和法学，而且在于心理学。对此，旧制度主义学者布赖斯早在20世纪20年代初就己指出:研究制度就是研究那些以人类天性的倾向为基础而被人创造出的制度，这些制度“使人类良善的倾向有较多发达的机会，而对于有害的倾向则加以防止”。®较为近代和现代的行政学者，无论人群关系学派的梅奥、马斯洛，还是理性选择学派的西蒙、埃莉诺等，都强调心理分析对于研究公共管理行为及其制度规范的重大意义。当然，必须切记的是分析制度在激励公共管理行为以利于行政发展方面，必须结合经济学的成本一效用(或效益)分析，而不能只着眼于心理学的动机分析。

　　

　　最后，制度具备的约束性特征，即制度体系中的某些制度安排，具有强制制度参与者为或不为的功效，为化解行政发展过程中的障碍及反向干扰创造了条件。对此，旧制度主义认为，行政制度对于行政发展的正面功效主要是通过约束官僚的非理性化或人情化行为来实现的。至于新制度主义，它们在制度之于行为起到约束作用以利行政发展的分析方面，更多地是从正负强化的平衡机制，或者说是从作为制度激励机制发挥所必须的保障功能这一角度展开的。制度“抑制着人际交往中可能出现的任意行为和机会主义。制度为一个共同体所共有，并总是依靠某种惩罚而得以贯彻。没有惩罚的制度是无用的”。

　　

　　特征以强调制度对行政发展的消极保障功效方面有着差异：旧制度主义更多地侧重从行政权实施主体一方所具有的行政高效性角度，强调制度消极惩治功能对行政发展的作用。新制度主义则更多地侧重从行政权实施主体和作用对象的平衡与结合角度，强调制度在消解或抑制人之有限理性、人性之阴暗面以及客观条件之限制方面对促进行政发展的功效。旧制度主义在某种程度上似乎更倾向于通过制度功能的刚性实施（亦可称强制实施）来促进行政发展，而新制度主义则似乎更倾向于通过制度功能的弹性实施来推动行政发展目标的实现。

　　

　　二、制度功能与意义

　　

　　1.制度对公共管理行为的约束功能：约束功能的平衡

　　

　　约束功能的平衡，首先意味着行政制度的约束对象应当是双重的，而非单一的；单项行政制度的安排必须既注重对行政权实施主体的权限、情感等因素的限制和约束，也必须注重发挥制度对行政权实施客体的约束作用一这主要体现在对克服公益精神、杜绝搭便车和机会主义等行为方面。只侧重维护行政权实施主体权益和强调行政效率原则的理论与实践，或只侧重维护社会与公民权益和强调行政公平及正义的理论与实践，都是欠缺合理性的，也难以实现行政的可持续发展。

　　

　　其次，它意味着行政组织的整体制度结构必须在约束功能上体现平衡特征。这就要求某一行政体系或该体系的某一行政部门在制度设计方面，必须注重同时安排重在规约行政权实施主体的制度与重在约束行政权实施客体的制度。因为，就单项制度安排而言，很难做到对行政权实施主体与客体规约的平衡，所以，就需要在设监督条例）的单项制度安排之外，从制度结构的整体高度设置互补的制度安排以约束行政权实施客体的随意行为（比如有关行政申诉、控告的程序性规定等）。此外，它也意味着平衡正式制度安排与非正式制度安排的约束功能。

　　

　　2 制度对公共管理行为的激励功能：激励功能的平衡

　　

　　行政制度的设计和安排必须体现激励功能的平衡，这一要求包括三项内容：

　　

　　其一，在激励功能的发挥方面，行政制度必须全面照顾行政组织及其官僚与公民及各类社会组织的行为动力。这样，才能引发经济增长、社会发展的长期而又持续的动力。只是，这种信念在将制度创造者与制度实施者视为一体方面走得太远了，也即太强调了制度之于被动参与者的激励功能，而忽视了制度之于设计者本身的激励功能。因此，在制度设计中还必须通过对有关行政权的合理安排及权利与义务的平衡设置而促使制度实施主体或公共管理行为主体更具行为动力和自觉意识。这一点可以通过对比那些发展中国家的政府官僚与发达国家的政府官僚在自觉行政方面的差异而显现出来。后者之所以较前者更具自觉行政意识和廉洁行政风貌，除了文化、观念的原因以外，很大的一个原因在于后者的行政制度在行政义务与责任的设置方面更加注重保持平衡。

　　

　　其二，还必须重视制度的激励功能同约束功能的结合和统一。这同样适用于“制度的约束功能的平衡”分析。因为，一方面制度的激励功能或约束功能其实都不能单独存在，另一方面经验层面的制度运作通常表现出正激励功能与负激励功能的结合和统一，而负激励功能从另一角度理解其实就是约束功能。因此，在具体的制度建设中，有必要将奖惩制度相结合、授权制度与监督制度相统一。

　　

　　3.制度对公共管理行为的扩展功能：扩展

　　

　　一般而言，制度对公共管理行为的扩展功能是指，制度可以通过规模效益的产生、集体行为的积聚、交易成本的下降等使得个人在环境压力面前得以缓解理性不足的缺陷，从而增强个体行为的能力、提高个体行为的效用和延展个体行为的范围。就行政学而言，制度的这种延展功能其实一直就存在着，而且各学派也都十分重视政府在提供保护公民和社会安全、财产方面的职责，其中一个举措就是呼吁通过立法或制度设计来稳固这种保护职能。但就平衡论的制度分析而言，这种强调是不够的，因为它大多只侧重政府在提供保护公民和社会（生命、财产等)安全性制度方面的作用，而忽视这种制度安排对于政府组织及其官僚行为的延展作用。为此，还必须重视行政制度对行政组织及其官僚行为的延展性功能。在此，关键的举措在于对行政自由裁量权的行使从制度上作出合理的设计和安排，也即在认可自由裁量权的同时，从主动行政的程序机制、公平行政的保障机制与法律责任的追究机制三方面予以规范。

　　

　　再者，为平衡制度对公共管理行为的延展功能，还必须注重强化象征性符号及仪式对于公共管理行为的延展功能。此类扩展功能其实是通过象征性符号及仪式传达给行动者有价值的行动理念及有意义的行为动力来实现的。这一主张还是规范制度主义针对理性选择制度主义的工具性分析方法所带有的局限性而作出的一种积极回应。因为，在行政惯例、行政文化受到重视并被遵循的地方，行政制度往往能切实起到扩展公共管理行为所涉双方主体之行为效能的作用。

　　

　　4.最后：行政领域的制度

　　

　　从平衡论视角出发，可以将行政制度对于公共管理行为的信息功能概括如下：（1)作为对某些稳定性公共管理行为和惯例性行政方法进行概括的制度，如若重视了信息功能的平衡，那么相似境遇时提供廉价的决策信息，也可以为社会组织和一般公民在面临相似情况时提供便利的信息渠道和及时的信息沟通。发展中国家在行政改革中就暴露出制度信息功能失衡的弊病，即未能从制度层面确保相对便捷、廉价地获得信息，从而使创新进程迟滞，发展成本增加。（2)制度间的竞争，包括不同行政区之间的、不同组织类别之间和不同行政层级之间的竞争，可以节约行政组织改革的信息成本，节约社会和公民的行为选择代价，从而使得制度的信息成本节约功能在行政权实施主体方和行政权实施客体方得到了平衡。

　　

　　三、实践反思中的制度功能

　　

　　虽然就规范层面而言，制度功能描述的就是设计或推行的制度所必须展现的现实性作用。但就经验层面而言，现实运作中的制度究竟发挥了何种功用，而且这种制度功用究竟是否一如设计制度之初想象的那般彻底或完满，也都是不能确定的。实践中存在着诸如“南橘北枳”等制度移植或制度改革后的功能失败现象，就是明确的证据一--战后有许多新独立国家与发展中国家在欧美干预下采纳了所谓的民主政制，结果多有失败，或者徒有形式，或者又陷入专制（有的为军政所困、有的为动乱所扰)，或者改头换面。对这种制度功能的反差现象，韦伯早在上个世纪初就己指出了，由于观察方式的区别，可能会造成“理论的、思想的'法律制度’与实际的经济行为的整体没有任何直接的关系，因为两者处于不同的层次上”。韦伯所谓的“制度的两个层次”，其实就是“思想的应该适用的层次”的制度与“处于现实发生的事件层次上”的制度，即规范层次与经验层次的制度。从制度功能角度说，就表现为价值层面的功能预期同实践层面的功能展现的对避的一个难题。而从行政发展的视角来说，它也是制度同发展间关系的关键性议题。因为，行政发展的一个方面就体现为制度功能在规范层面与现实层面间的互动协调。

　　

　　关于制度功能与行政发展间关系的第一种意见，其论点就是为促进行政发展，必须先从制度设计着手，而后予以推进和实施。在经典的公共行政学理论中就存在着这种主张，比如，威尔逊提出：“行政观念和实践合法化的最佳途径是必须符合科学的精神和理性的事务程序，因为它们将会使行政管理表现为一种对社会的服务，而不是国家所强加的一种事物。”而新近的学者埃莉诺也指出，公共事物的有效治理及其可持续发展必须仰赖科学合理之制度的作用。

　　

　　但是，在如何设计何种先行性制度才能有效促进发展方面，有着不同的观点。那种认为可以单凭政府官僚或专家等精英就可以设计出促进行政发展的制度的观点，漠视或忽略了制度设计中人类理性的有限性，忽视了制度的功能设计同制度的功能发挥之间存在着的客观差异。适当的观点应该是有保留地坚持制度设计的合理性与科学性，并在设计中让所有的制度参与者和行为者都有发表其主张与利益需求的机会，谋求制度设计的隐含性功能与实践性功能尽可能地结合。

　　此外，先行设计制度并非全然意味着“另起炉灶”的革命性制度变迁。因为，许多的经验研究一再表明，对本土制度及传统制度的继承，不啻为促进行政发展的一条有效途径，甚至是不可或缺的捷径。

　　

　　关于制度功能与行政发展间关系的第二种见解，聚焦于制度滞后与行政发展的关系方面。在近代经济学理论中，舒尔茨就“确信在人力资本投资与人的经济价值的不断提高之间存在着很强的关联。……人的经济价值的提高产生了对制度的新的需求，一些政治和法律制度就是用进行的滞后调整，而这些滞后正是一些重大的社会问题的关键所在，经济理论是阐明和解决这些问题的一个必要的工具”。1在他看来，制度创新或制度设计在许多时候不是发生于制度需求被产生之先或产生之中而是发生于制度需求被产生之后。这是一种进步，因为它在解释某些现象和问题时似乎更加令人信服。其实，这种情况在政治一行政制度的创建中更为常见，这一方面是因为政府缺乏主动行政的动力，另一方面是因为政府积淀了更为深厚的消极行政或消极行为的体制与文化观念。因此，一如许多学者指出的，在许多国家，即便是发达市场经济国家也常常出现企业活力迸发、市场竞争激烈而政府改革举步维艰、行动迟缓的状况。

　　

　　随着制度研究在社会科学各领域的盛行，制度、制度变迁也一时成为各门学科的时髦话语，乃至出现了“言必谈制度，,或者以制度作为解决问题的“至尊法宝”等现象。这就是神化制度”现象(也有人称之为“制度崇拜症”）。正如任何策略或方法都有其局限性一样，制度方法或制度改革的策略也是如此。那种“唯制度是尊”、非制度不能促进行政发展的理念和思路也是一种“偏执狂”，实不足取。

　　

　　其实，早在公共行政学初创时期，被公认为行政学奠基人之一的威尔逊就己经指出过这个问题。他说各种制度在第一代人看来，只不过是似乎可以实现某种原则的权宜之计。下一代则把它尊崇为有最大可能实现这一原则的近似办法。而再下一代则把它崇拜为这一原则本身。几乎并不需要三代人就酿成了这种神化现象:做孙子的常把他祖父犹疑不定的试验看成是大自然固有结构的一个不可分割的部分。”_尽管威尔逊在此所作的分析大部分旨意在于揭示行政学研究所面临的特殊困难（主要是历史性的）。但是，这也的确为我们指明了公共行政发展过程中存在的制度神化现象及其对于行政发展的来满足这些需求的。它们是为适应新的寻求所碍效应。那么，导致此种制度神化现象产生的其他原因有哪些呢？

　　

　　一方面，就理性层面而言，崇尚绝对理性、忽视理性有限，是产生制度崇拜的重要根源。传统行政理论在制度设计者的理性假设方面，或隐或明地主张绝对理性，认为制度设计者可以知晓设计制度所必须的一切信息，掌握制度设计所必须的一切技能，提升并神化了制度设计的复杂性和绝对性。这种思想在韦伯、威尔逊等的著作中都有体现。而西蒙等学者则通过对此假设发起攻击，将制度及其绝对功能的神秘面纱揭开；以詹姆斯。马奇和约翰。奥尔森为代表的一些学者则通过阐述制度失败现象进一步对“制度神化”症加紧了进攻。

　　

　　另一方面，产生神化制度或神化制度功能现象的重要原因还在于，将制度设计之后实施环节中的各种“配备”要素忽略了。其中，尤其忽视了制度参与者的制度价值、制度化行为所需的文化环境等。

　　

　　因此，为了消解“神化制度”症或“制度崇拜”症的弊病，就有必要从心理的、观念的、文化的层面加以努力，以构造制度功能展现所必须的条件。首先要重视民意即公共舆论在制度功能展现过程中的重要作用，因为它是制度的预期功能在现实层面究竟能被实现多少的最终衡量标尺。其次，要在政治社会化过程中灌输参与意识，因为制度参与者的精神状态和利益诉求直接影响到制度预期功能的实现。再者，及至经过参与程序和法定制定程序而产生的制度被颁布后，在实施过程中就要努力传播遵纪守法理念，促使制度实施的自觉机制尽早形成。最后，要在全社会范围通过教育和传导，促使基本的社会价值和精神理念稳固成型。

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