后新公共管理改革

　　在过去的20年里，西方各国政府无不强调对公共行政和公共管理的改革。从西方主要国家的治理实践中可以看出改革大多集中在对管理模式的改进,诸如结构性、效率、控制、合作、绩效管理和领导者能力等等,但不少人却对此存有疑虑。柯迪斯?文奇斯(CurtisVentriSS)在《新公共管理的影响对当代公共事务的检视》一文中直言不讳地指出:“我们究竟是怎样处理公共行政中糟糕的事务的？”可以说公共行政领域中的复杂问题一直被基于经济学与管理主义的治道逻辑所困扰,以至于产生了新公共管理的继任者一后新公共管理。

　　

　　一、后新公共管理改革兴起的背景及其内涵

　　

　　后新公共管理(post-NPM)兴起于20世纪90年代末期的英国、澳大利亚、新西兰和挪威等具有威斯敏斯特体制(West?minsterSystem)的西方国家,主要是对前期新公共管理改革中出现的机构“碎片化”和部门的自我中心主义、缺乏合作与协调,从而影响效益与效率的一种回应。它的提倡者们普遍认为后新公共管理作为新公共管理改革的第二轮浪潮,同样是基于政治经济学、制度学和管理学的理论基础。严格来说,后新公共管理只是一种理论思潮,是在批判新公共管理范式基础上对管理主义观点的统称。具体来讲,后新公共管理从实践角度是指政府针对由于施行新公共管理中所带来的公共服务“破碎化”、责任问题与民主社会价值观缺失等问题所采取的一系列新理念、新方法和新模式,从而提高政府的效能和合法性。

　　

　　虽然后新公共管理改革的理念具有结构性、功能性,并在像新西兰这样的国家激进地实施着，但很难说具有革命性的意义。后新公共管理所蕴涵的理论主要为一种组织结构性上的设计,如“整体政府论”(WholeofGovernment)或者“协同政府论”(Joined-upGovernment),并且这些理论的影响力在逐步增强，以至中国台湾学者彭锦彭认为该理论可望成为21世纪有关政府治理的大理论[2]o后新公共管理改革时期的新一轮改革被称为“整体政府”，在改革之初也被称作“协同政府'与新公共管理改革不同，整体政府改革的重点已经从结构性分权、机构裁减和设立单一职能机构转向注重全局战略。整体政府关注的是协调与合作这一老问题，它是传统协作理论的复兴和发展。1997年，英国新一届工党政府上台，推出了新的改革举措，其中最重要的一项内容就是提出了“协同政府”。在英国，“协同政府”是作为与“碎片化”和“块块专政”相对应的措施提出来的,它意味着通过纵向和横向的协调，消除政府间和部门间的政策冲突,有效整合资源，把各种机构(和个人)的力量联合起来，为公众提供无缝隙的而不是相互分离的服务。这与整体政府的概念是完全吻合的。在澳大利亚联合政府报告”(TheConnectingGov?ernmentReport)给整体政府所下的定义为:“整体政府是指公共服务机构为完成共同目标而实行的跨部门协作,以及为解决某些特殊问题组成联合机构。所采取的措施可以是正式的也可以是非正式的;可以侧重政策的制定、项目的管理或者服务的提供。整体政府的含义非常广泛,泛指协调与整合相互独立的各种组织以实现政府所追求的共同目标。其主旨是协调和整合。这种协调和整合是全面的，包括公私部门之间、政府与非政府之间、政府与部门之间、中央与地方之间等。

　　

　　实际上,这些理论根本说不上新，整体政府只不过是合作主义的一种复兴，不过其内容更加复杂。而且，在英国和加拿大,整体政府的一些做法已经有一段时间了。早在20世纪60年代，学者们就已经对有关结构性策略的设计进行过一些探讨,例如,交叉功能性组织、多维度组织、自适应性组织及网络性组织等等。正如挪威学者克里斯滕森(Christensen)和拉格雷德(Lagreid)指出的那样,在中央集权和分权的问题上,对于控制和自治、整合与分化、正式与非正式的网络必须有一种适当的平衡。然而英国于1997年成立的“社会排斥小组”和1998年成立的“战略沟通小组”,澳大利亚在1997年建立的联合中心更多地是强调结构性的重组、中央控制、部门合作及去政治化，这些措施始终未能改变新公共管理的主要特点,或者是在没有根本改变新公共管理的基础上所进行的一种重新调整。

　　

　　没有人会质疑效率管理对于增进政府绩效是一种极其重要的先决条件。如果没有效率管理，公民就不可能获得满意的公共服务。弗雷德里克?莫什尔(FrederickMosher)指出效率管理的缺失会导致民主治理的功能失调。此外，诸如社会正义、民主治理、公共产品、行政伦理等都是动态的公共行政所具有的重要维度。而传统的公共行政对它们不再有效。因此，“管理”二字取代了“公共”一词,“管理主义基于效率、经济和工具理性的假设依然未能捕获涉及公共生活情境的复杂性”。

　　

　　二、后新公共管理与传统科层制、新公共管理的差异性比较

　　

　　自20世纪80年代开始，新公共管理改革在英美一些主要西方国家无论是理论界或是实践界都得到了积极的响应，尤其是进人90年代更是推向了顶峰。新公共管理作为改革的第一轮浪潮,产生了一些意想不到的消极结果,于是作为第二轮改革浪潮的后新公共管理为了支持新公共管理便盛行起来。后新公共管理改革的基本目标是为了纠正新公共管理产生的功能失调，主要表现为中央再集权和再管理,增强治理能力并改进控制和合作的能力。笔者现将后新公共管理与传统科层制、新公共管理三种范式逐一进行比较，见表1。

　　

　　通过比较可以发现后新公共管理显然是更受欢迎的替代方案。然而，后新公共管理对于那些珍视民主治理和公共制度，重视分权和公平正义，注重公民、私人与非政府组织在政策制定、社区活动进行商讨式对话的国家来说,并没有引起广泛的关注。后新公共管理显然具有较强的威斯敏斯特式色彩。

　　

　　与英国着眼于政府内部的整合协同比较而言，盛行于美国的网络化治理(GoverningbyNetwork)则着眼于政府与社会各类组织的联手(主要通过政府外包的方式)。这可能与两国的情况不同有关。例如,两国的行政体制就不同。英国改革初期提出的“私有化”战略在公有制程度极低的美国是不存在的。同样，在今天，以网络为基础的合同制式的治理在美国巳经成为一种普遍的治理方式。美国联邦政府每年通过合同花费大约2000亿美元，而州和地方政府花费更多，约2750亿美元。这样，每年通过合同花费的钱在5000亿左右。在菲利普?库珀(PhilipCooper)看来,今天的“公共管理者是在垂直的权威模式和平行的协商模式互相交叉的情况下运作的。垂直模式的权威、资源和影响力来自治理核心的宪政过程。平行关系建立在合同概念之上”16]。美国的网络化治理更关注的是平行关系上的问题。为此,对于新公共管理和后新公共管理的思考便产生了一些棘手的问题:如果后新公共管理没有产生的话，新公共服务改革是否已得到了改进？实行后新公共管理改革后,行政官员与公民之间的相互治理进程是否令人满意？依然脱胎于管理主义策略驱使的后新公共管理实施后，组织机构间问题和一些社会矛盾是否得到了改善或解决？回答这些问题都需要进一步的观察。

　　

　　三、后新公共管理:几点值得商榷的假设

　　

　　克里斯滕森和拉格雷德等支持后新公共管理改革的学者认为管理驱使的理念和策略将会继续影响公共行政中的政府进程m。后新公共管理是基于这样一些假设:即执政者和一些高级别的管理部门通过引人结构性、功能性和管制性的策略设计可以改变民众的行为；组织成员在执行中央政策和管理动机上都极为理性并且明确理解自身角色;政府提供公共服务的对象都是被动的“顾客”，而且只要他们获得了有效率的服务就会感到满足；政府通过实施效率行政和平缓的政府合作就能获得公众的信任及具有行政责任感，见图1。

　　1.对组织现象的单维度设释

　　

　　后新公共管理对组织现象很大程度上是在结构性、功能性和制度性视角上进行一种单维度的解释。后新公共管理改革的行政策略主要是纠正合作和控制中带来的问题并改变政府雇员行为以更好地适应管理主义，同时后新公共管理认为雇员角色在面内任何机构间都是明晰的。前期新公共管理改革的分权和断裂性会带来角色不明(RoleAmbiguity)的问题，而后新公共管理改革策略设计旨在通过协调机构间关系而减少角色的模棱两可。由此可以推测功能性的冗余会造成组织间合作和绩效的低效率。然而从民主角度来看,由于组织结构的复维、多中心力量、个人选择、具有不同利益和价值的行动者、人际关系的非线性以及非中心力量等原因，机构碎片化和政府雇员角色不明都是不可贼的。

　　

　　一个保守政府的中央再集权和对角色不明的消解在某种程度上是发生在中央政府具有一个相对稳定的政治和行政环境的背景下。在这样一种环境下，创造力和创杂都可以得到稳定发展。但是，如果对于这样的管理和角色不明的消解发生在一^复杂、动荡的组织环境下以及政府面临着国内和国外的挑战,还会起作用吗？无论组织结构设计如何精良，合作效果和人的活动最终将依赖于雇员们对他们自身被指派的角色和他们的行政责任的一种诠释和理解，而且这种诠释和理解在不同组织、文化的背景下将会重塑他们的角色概念。现象学理论(Phenomenology)和人种方法学理论(Ethnomethodology)认为个体行动者通常会受既定文化环境的影响，并且在实施目标和命令时会加人他们自己的理解。此外，多元关系在复杂组织网络环境下的发生是必然的，因而管理者需要更多的习得处理角色不明的技巧’因为他们在处理未知社会情境时结构性和制度性策略并不总能包含明确的指导原则。

　　

　　2.结构性与制度性改革的失衡

　　

　　后新公共管理改革强调结构性改革(StructuralReform)，它基于这样一种设想,即被动的人们都会遵从外部的需求，如层级制结构、目标和任务。换句话说,高层执政者假设政府雇员（民众)的行为都可以通过新的部门整合和层，链来修正。然而，大量研究表明政府雇员在直接的人际情境￥道德支流下会对自己被指派的角色作出正确的藤当然也包括曲解。情境的如此复杂意味着雇员在实施项目的合作中，不同的场合会发生相异的角色行为。他们的绩效在相对的境况中也会依赖于其他部门或来自公民的声音，因为许多中、高层领导者在多元关系的执政中并不能预测其他行动者的角色行为，所以分配低层管理者的角色过于明晰和预测出他们的绩效行为通常是不明智的。也许执行官指派管理者角色最好的途径是依赖每位行动者对情境解释的技巧和依法行政的程度。并不是每一个人会盲目地遵从一^等级命令狮从于外界的压力。相反，他们会相互协商从而达成可选择的协议。这些细单性、社潍的组织戯往往会对他们自己的行动负责，在服务民众上舖雏情,而这正是制度性变革(InstitutionalReform)的应有之义。制度性改革强调的是组织成员在分权过程中价值、规则、技能和互动关系、公平、回应性和透明性观念的转变。后新公共管理很少关注制度性改革中人员观念转变和技巧的训练。

　　

　　笔者认为，后新公共管理只有将结构性改革和制度性改革结合起来，才能增强组织和机构人员的民主价值观和效率观念。经济合作组织(0ECD)指出,成功的变革需要制度性改革为其提供文化和基于技巧能力的训练，而这是结构性改革中所不具备的。

　　

　　3.与民主型治理的碰撞

　　

　　后新公共管理改革为了组织各要素的统筹协调能够有机配合,朝着权力的集中和中央重新集权的方向回归,在英国和澳大利亚,这种组织架构通常的做法是首相(总理)办公室在政治和行政方面取得了强势地位,并统一财政管理。而民主性治理则强调分权和水平化管理并为民众提供参与和自治的机会。后新公共管理改革注重部门间关系、水平和纵向层面的整合,并认为控制和弹性是必要的,但是这种停留在结构层面上的“整体政府”并不一定就能确保人际互动关系效果的产生。机构之间频繁的互动，无论其结构性安排是横向化抑或是纵向化的,在危机时期并不意味着有效的合作。在2005年8月美国新奥尔良市遭遇的飓风灾难中,具有中央层级链的联邦、州和当地政府在处理危机中的反应是无准备和不适应的。部门间的关系网络和沟通迟缓，当联邦和州一级的官员似乎对处理此次糟糕的状况不准备负责时’基层官员却在苦苦等待他们的命令和帮助。从结构性关系的层面来看，这是典型的中央集权，但是不同层级的官员们的角色关系却未能得到有效的内化。

　　

　　此外,如果缺少了在对话进程中个人责任的改进，这种具有强制性的功能和结构层面变革则是毫无意义的。若没有民众的参与和理解，政府与民众之间的沟通将会具有流动性和不可预测性。美国学者査尔斯?福克斯(CharlesFox)和休?米勒()在〈垢现代公共行政~话语指向》一书中设想了一种社区,在那里，有大家能普遍理解的话语规则以及参与互动型讨论会,不同的观电可以相互碰撞。遭受腿风之后的美国，更加注重社区层面的自治和民众与政府的话语协商，例如危机管理、教育、社区保健和犯罪、经济、贫困及交通等社会生活的方方面面。

　　

　　4.行政个体责任和相互信任的迷失性缺失

　　

　　根据挪威学者克里斯滕森对“迷思”的定义，迷思(Myth)是指“组织在决策过程中，总倾向于成员的观点，组织因而令整个组织缺乏不同的思考角度从而无法进行准确判断的一种思考模式后新公共管理颇具争议的一个假设便是推测组织成员在实现管理目标时表现为完全理性的个体。政府雇员不仅被期望会完全遵循新的规则、程序和目标’而且还会受外部环境的影响。然而，客观要求和外在控制的限制在很大程度上源自成员自身的映射和主观上的判断。虽然外在的压力引导着个体必须恪守法律和组织的要求,但是,个人自身的内在驱使一信仰的组成、意识反射、价值观和特征都会迫使他(她)的行为朝着某一个方向发展。因此，一个高程度的责任感最终将取决于他(她）自己的主观需求。绩效管理的核心价值脱离了个体责任和信仰，其所采取的措施和结果的效度便大打折扣,而且对雇员评出的信息效度也是令人质疑的。此外，当雇员为了自身利益在参与工具性和涉及技术性及功能性工作关系的互动过程时，诸如绩效管理和信息的理性交换进程中便很难培育相互信任的关系。当行政人员之间可以互相交换话语、习得经验并处在一种开诚布公的环境中，信任可以得到发展。在挪威和日本这种文化环境相对稳定的国家,行动者相互之间的信任关系很少存在问题，但是，在其他国家尤其是政治、社会和文化环境不具稳定性的环境里就另当别论了。在澳大利亚,有人认为后新公共管理改革不过是一种时尚，它特别适合那些喜欢奇思妙想(ffigldeas)的领导尤其是那些行政领导。葛雷格里(Gregory)认为“新西兰的后新公共管理改革及整体政府在一定程度上有虚饰之嫌，说与做之间并不一致”，这可能是由于几种因素所致:人们彼此之间相互信任不够,对于结构改革已经厌倦,公务员巳经接受并适应了新公共管理’普遍存在着向右转的现象。结果,在他看来’后新公共管理改革所针对的是“果”而不是“因”。

　　

　　四、结论与反思

　　

　　面的分工和余是现{tMKR的一狮働特点，这意味着后新公共管理改革中的贿协同和鑛整合在实社有一定的难度。因为“合作毕竟是一项非常耗费时间和资源的活动[12匕后新公共管理改革也许在英国、澳大利亚和新西兰这样的威斯敏斯特体制国家取得了成功，但是，对于其他国家却似乎鲜见有深远的影响。后新公共管理改革给予我们的第4启示是’整体政府并不是一?种任何时候、任何地点都管用的万能药，它只是一项选择，并不是适合所有的情况和所有的公共部门。第二个启示是高层政治和中央重新集权对于改革而言不一定是最重要的。从民主的角度来说,改革也属于低端政治，需要的是让身处不同的城市、地区的地方政府组织、公民社会组织和市场组织的人们一起合作。第三个启示是政府自上而下实行的机构改革不仅仅涉及价值中立的行政技术问题,“责任、合法性、权力关系和对政府组织的信任都是根本性的政治问题”。

　　

　　每一个国家都需要探索具有自己特色并可选择的改革方案。正如公共行政大师罗伯特?达尔(RobertDahl)在《行政学的三个问题》中所认为的那样,从某一个国家的行政环境归纳出来的概念，不能够立即予以普遍化，或被运用到另一个不同环境的行政管理上去。理论是否适用于另一^不同的场合，必须先才E?个特殊场合加以研究之后才可以判定。因此,当前巳实施大部门体制改革的中国在部门间协调配合的机制选择和超越上必须立足于本国国情，从实际出发，有选择地吸收国夕卜后新公共管理改革中的合理因素，克服基于公共选择理论和管理主义的局限，建立并创新具有中国特色的公共管理模式。

作者简介：陶建平(1963一)，男，广西桂林人，主任，教授，从事行政领导学研究；乔宇(1984一)，男，河南郑州人，硕士研究生，从事公共管理研究。

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