公共产品与政府职能：以新公共管理运动为视角

　　从20世纪70年代开始，西方各国的政府管理遇到了来自现实和理论上的双重挑战；同时，全球化、信息化、市场化以及知识经济时代的来临也都不断地为政府管理提出新的课题。在这样的背景下，70年代末80年代初以来，西方各国进入了公共部门管理尤其是政府管理改革的时代，无论是英美、欧洲大陆国家，还是澳大利亚、新西兰和日本，都相继掀起了政府改革的浪潮，也即是“新公共管理”运动，这些改革尽管在起因、议程、战略、策略、范围、规模、力度等方面有所不同，但都具有一个相同或相似的基本取向，也即采用商业管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，提高政府管理水平以及公共服务质量等等。作为对这次改革浪潮在理论上的回应，“新公共管理”理论也应运而生。因此，全面认识和理解新公共管理运动及其理论的内在逻辑，对于当前我国进行的行政体制改革无疑具有十分重要的理论意义和现实意义。

　　

　　第二次世界大战以后，西方国家的发展经历了一段黄金时期。但是，从20世纪60年代开始，西方国家纷纷从发展的高峰陷入危机的深谷，面临一系列困填成为新公共管理理论产生的直接动因。这些困境主要表现在以下几个方面：

　　

　　(1) 政府角色膨胀和规模扩大引起民众不满：由于福利国家理念的推动，西方国家政府权力不断扩张，政府职能范围不断扩大，政府通过大量立法管制（包括经济性的管制和保护性的管制）干预民众生活，相应的政府规模急剧膨胀。政府一方面必须投入大量的资源以提供公共服务，另一方面，必须采取重税政策来支付大量的公共开支，这种情况导致民众的普遍不满。政府遭到了越来越多的抨击，主要集中在三个方面：一是认为政府的规模过于庞大，消耗了过多的稀缺资源；二是政府管理的范围太宽，自身陷入过多活动导致资源浪费；三是政府行事的方法不当，公众认为通过官僚体制提供服务必然导致平庸和无效率。

   （2)经济衰退和财政压力加剧:第二次世界大战以后，西方各国普遍采用了凯恩斯主义的主张，对社会经济生活进行了全面的干预，导致了以高失业、高通货膨胀和低增长为特征的“滞胀”现象的出现，而西方国家的高福利政策，又要求政府每年必须负担庞大的转移性财政支出。一方面，政府税收能力下降，另一方面，福利政策使国家不堪重负，并引发了一系列的社会与政治问题。与此同时，国际经济的自由化趋势所造成的竞争压力不断加剧，进而对各国政府造成了巨大的压力。如何节省政府施政成本，促进国内经济发展，是各国决策者必须考虑的问题。

　　

　　(3) 社会问题与政府不可治理性的增加：随着工业化和科技发展，在社会进步的同时，也引发了层出不穷的社会问题，政府面临着公共问题的复杂性、动荡性和多元性环境，导致政府不可治理性（Umovenabiliy)的增加。另一方面，面对曰益复杂的社会问题，传统的政府职能和管理方式确已力不从心，加上官僚体系本身的保守、消极、被动，以及官僚制度的墨守陈规、衙门作风、贪污腐败，均引发了民众对政府不信任感的增强，使政府面临着合法性危机。

　　

　　此外，众所周知，科学技术是人类历史的重要推动力，科技变革对政府管理有着重要影响。首先，现代科技革命使社会成员参与公共领域活动的性质与形式发生了重大变化。在现代科技推动下，知识含量较高的第二、三产业的从业人口比重大大上升;教育的发展，使整个人口的科学文化水平大幅度提高；生活方式的变化，公共生活的重要性增加，使人们对政府管理提出了更高的要求;生活水准的提高，也使人们有时间和精力对公共生活质量投入更多的关注。总之，科学技术推动了公共管理赖以存在的社会基础的巨大变化。其次现代通信和信息技术革命对传统政府管理提出变革的要求。信息化使政府的传统金字塔式权力结构和信息处理结构明显不能适应社会的需求，从而要求公共部门的组织结构、运行方式、工作行为有一个重大变革。这种变革包括管理的扁平化、网络化，包括赋予地方政府、非政府公共部门、普通民众更多自主权，包括赋予公共管理者以更多的自由裁量权，也包括电子政府的构建。再次，科技革命将导致社会治理新形态的出现。在科技革命引导下的人类社会，正处在一个巨变的时代，从整个世界范围来看，科技革命正在将人类社会带入一个新的发展境界。从历史上来看，每一次科学技术重大变革都会带来革命性的社会变革，正如工业文明创造了官僚制政府管理模式一样，后工业文明必然要求新的社会治理形态与其适应。事实上，20世纪70年代末兴起的全世界范围的政府再造浪潮，新公共管理运动，就是人类步入知识经济社会，探索知识经济社会治理形态的一种反映。

　　

　　同时，由于全球化是全世界共同面临的一种发展趋势，它是政治、经济、文化、社会关系、社会矛盾以及解决矛盾与实现利益方式等各种因素相互联系、相互影响的过程与结果，具有超越国界和意识形态的普遍性。在全球化的时代，政府仍然拥有各自的管辖权，但它们再也不能像过去那样独立于其它政体之外，而是处在相互依赖之中。首先，全球化导致现代国家的特征发生了重要改变。世界银行、国际货币基金组织、世界贸易组织等超区域性治理组织加强，他们的决定和行为规范与民族国家捆绑在一起，影响着民族国家的行政体制。为了处理区域性和跨区域性事务及在诸如全球环境预警、保持生态可持续发展等共同利益方面谋求合作，现代国家之间相互依赖程度不断加大。全球化加强了各个国家对本国经济竞争力的高度重视，政府能力是一国综合国力的竞争力的一种主导性因素，政府如何引导和调控国民经济运作、参与国际经济竞争、促进经济发展，自然成为人们关注的焦点。全球化冲击了传统的以地理区域为单位的行政辖区，并逐渐缔造出一种以个人兴趣和利益为纽带的新的距离感。全球化对传统的层级制组织模式构成严重威胁，正在出现的是一种类似于网络结构的组织模式。全球化尤其是信息全球化，改变了行政机构的决策方式。全球化削弱了民族国家，尤其是发展中国家，制定和实施公共政策以满足国内需求的能力。全球化时代政府行政价值取向更加复杂，需要在效率、公平、国家主权乃至全球公共利益等相互冲突的目标体系中寻找平衡。全球化时代个人对国家政府的依赖减弱，政府绩效匮乏、权力流失，腐败机会的滋长使政府面临合法性危机。

　　

　　新公共管理的实践探索首推英国。1979年撒切尔夫人上台以后，英国保守党政府针对传统模式的缺陷推行了西欧最激进的政府改革计划，这场改革以雷纳评审委员会的成立为标志，通过“雷纳评审”、“下一步行动计划”等措施使英国政府的公务员体制经历了一场与传统决裂的转型。撒切尔之后的梅杰政府继续推动甚至扩大了这一变革，通过“公民宪章运动”、“竞争求质量运动”等行动，使英国的公共服务品质得到了极大的提升，也使英国成为当代行政改革的先驱者。1997年，布莱尔政府上台，结束了保守党在英国近20力，在以往改革的基础上取得了新的成就。

　　

　　在美国，进入20世纪80年代以来，无论是学术界还是政治家们都对美国传统的官僚化政治治理模式表示怀疑，他们普遍认为以工业技术为基础的政治治理模式已经不能适应当今社会发展的需要，必须寻求一种与信息社会相适应的治理模式。如政府收缩计划，自罗斯福政府开始，美国积极采用凯恩斯的政府干预政策，承担起越来越多的社会经济管理职责。随着经济坠入长期的滞胀中，政府的财政负担越来越重，造成严重的财政赤字，引发了一系列的经济、社会问题。在里根政府时期，人们认识到“政府不能提供处理问题的办法，其本身就是问题了”。因此，里根政府开始了大规模削减政府机构和收缩公共服务范围的政府收缩计划。1993年克林顿上台后，开始了大规模的政府改革——“政府再造”运动(ReinventngGoverranentMovement)其目标是创建一个少花钱多办事的政府，坚持顾客导向、结果控制、简化程序和一削到底原则；其基本内容是精简政府机构、裁减政府雇员、放松管制、引入竞争机制以及推行绩效管理。这场改革的一个纲领性文件就是《戈尔报告》纵观上世纪80年代以来的美国行政改革和公共管理实践，始终贯穿着以非官僚化为取向的制度变革来寻求新的治理这一主题这一主题主要体现在三种实践取向上：一是市场化的改革；二是放松规制取向；三是分权化取向。

　　

　　继英国之后，在澳大利亚和新西兰，随着两国工党分别于1983年和1984年上台执政，也仿效英国新右派的改革路线，开始了大刀阔斧的公共行政改革。其中，新西兰的改革因为其力度大、系统性强而受到了举世瞩目，以至于被学术界称为新西兰模式。欧洲大陆各国，如德国、法国、荷兰、瑞典等，行政改革虽然有所不同，但都带有明显的管理主义色彩。如，在德国，20世纪70年代末到90年代初的行政改革采取了非连续性渐进主义模式，特别是20世纪90年代开始的地方政府改革，推行从荷兰借鉴来的“地方治理模式”，它与英美等国的新公共管理模式十分类似，其特征是：对产出与结果进行控制;制定项目预算和绩效指标；采用服务和顾客导向；康采恩式权责划分;责任委托给商业单位等。自20世纪90年代泡沫经济崩溃后，日本政府为了改变经济萧条状态，不断发行国债，导致政府的财政状况持续恶化；同时，西方各国进行的新公共管理运动也引发了日本政府改革的思想。因此，20世纪90年代末，日本政府开始了大规模的行政体制全面改革。

　　

　　一般来说，“新公共管理”被认为是20世纪70年代末80年代初以来兴盛于英美等西方国家的一种新的公共行政理论形态和政府管理的新实践模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共管理模式，还指在当代西方公共管理领域内持续进行的改革运动。“新公共管理”作为一种范式，有着不同的名称，如“管理主义”、“以市场为本的公共行政”、“后官僚制”、“企业化政府”等，代发展成为一种国际性思潮。

　　

　　新公共管理理论与实践的创新，有许多研究者从多个角度进行了论述，他们认为，就理论创新而言，新公共管理理论以公共理念与市场理念的融合为灵魂，以政府公共职能的重新厘定为基础，以公共管理运行机制的重构为基本内容，以行政组织体制的创新为支撑，以行政决策与执行创新为立足点，以行政管理方法创新为手段，进行了行政价值观念创新、行政职能创新、公共管理运作机制创新、行政组织创新、行政决策和执行创新、行政管理方法创新，对传统的公共行政学理论有重大发展，具体体现在如下几个方面。

　　

　　(一)新公共管理理论对行政价值观念的创新

　　

　　传统的公共行政具有自己独特的价值观念，也就是政务官对议会负责，而事务官保持中立，行政机关的主要价值观念是公共观念，也就是民主政治责任观念。而新公共管理理论则进一步发展了行政的民主责任观念，将公共理念与市场理念融合起来，形成了新公共理念与新的市场理念。公共理念与市场理念的融合，是新公共管理理论的灵魂。

　　

　　1新公共理念

　　

　　第一，政府提供核心公共产品的理念——传统的公共行政理论认为政府应该提供所有的公共产品，而新公共管理则将公共产品区分为两种:核心公共产品和混合公共产品。核心公共产品是只能由政府提供和政府生产的基本公共服务，混合公共产品则是可以由私人部门与非政府组织参与提供的半公共服务。新公共管理的新公共理念概念更为清晰地将政府的作用限定在核心公共领域，为整个社会提供导向功能和服务功能[|]。

　　

　　第二，市场提供混合公共产品的理念——私人部门与非政府组织以市场竞争的方式以商业化的运作手段提供混合

　　

　　府组织也承担了公共责任，这是公共行为主体的扩大，也是公共治理多中心化的现实基础。

　　

　　第三，政府公共管理要有市场效率的理念——传统的公共行政观念认为政府应强调行政效率，新公共行政则将公平与公正放在政府价值体系的首位，新公共管理理论则在政府资金运用要讲究公平与公正的基础上，强调资金运用的市场效率，政府服务的质量得到了前所未有的关注.

　　

　　2.新市场理念

　　

　　第一，政府内在于市场机制的理念传统的公共行政

　　

　　理论将政府看作是外在于市场的公共权力机制，只要集中精力于公共领域就可以了新公共管理理论的市场观念则将政府纳入整个市场体系中加以通盘考虑，认为应该将公共服务作为一个重要的市场领域。公共服务是一个特殊市场的观念，必须将公共服务看作是一个特殊的市场，按市场竞争的商业化方式运作，才有可能给整个社会市场经济的运作产生良好的影响。

　　

　　第二，市场公共责任理念——市场在提供混合公共产品时，还要承担公共责任。因而，新公共管理在考察公共行政

　　

　　的基本关系时，形成了自己独特的关于国家与社会、政府与市场、政府与人民、政治与行政的关系理念，突破与发展了传统公共行政理论的行政价值观念。

　　

　　(二）新公共管理理论对行政职能理论的创新

　　

　　新公共管理理论以政府公共职能的重新厘定为基础重新界定了政府作用的范围与公共领域的界限，重新划分了市场作用的范围与市场界限也就是重新划定了公共领域与私人领域的疆界。新公共管理将政府职能进一步限定为提供核心公共产品，而市场则可以参与提供混合公共产品。政府的作用主要是对整个社会发展的导向作用、领导作用和服务作用。传统的公共行政研究强调政府应在市场失灵的地方发挥充分的作用，主张政府对市场的严格管制，倾向于政府权力的扩大、政府规模的扩张以及政府财政的扩张，主张政府应在公共领域发挥完全的和充分的绝对作用。政府应该在所有“市场失灵”甚至市场运转看起来不太正常的地方发挥作用，也就是在公共产品领域发挥全面的主导作用。在新公共管理看来，公共产品提供的主体有三种:政府部门、非政府组织、私人部门。政府部门是指以政府行政机关为主的公共管理机关；非政府组织指第三部门，包括民间团体、非营利性中介机构、自愿性的公共团体、群体性组织、基层自治机关等;私人部门主要指以民间资本为主的私营企业或公私相互参股的股份制企业。新公共管理重新划定了政府、私人部门、非政府组织在提供公共产品中的作用。新公共管理理论对公共行政职能理论的创新包括如下两个方面：第一，从政府与市场关系的第一个层次来讲，应充分发挥市场在社会总体资源配置中的基础性作用，严格划分公共领域、公众领域与私人领域三个不同的领域政府不能干预公众领域与私人领域的活动，政府的活动要严格限制在公共领域的范围内。政府的职能应是提供纯粹的公共物品。第二，从政府与市场关系的第二个层次讲，即使存在着市场失灵，也并不意味着政府的干预，市场的失灵要由市场来解决，政府的干预会导致政府与市场的双重失败。政府应该与市场形成合作关系从而纠正市场的失灵，而不是取代市场。

　　

　　(三）新公共管理理论对政府管理运行机制的创新

　　

　　新公共管理理论重新定义了政府责任，重新研究政府应该如何去做或如何最好地做，重点研究了政府“如何做”和“如何做得更好”，从而创新了公共管理运行机制。新公共管理的总体思路是:充分发挥政府在提供核心公共产品上的作用，同时，充分发挥私人部门与非政府组织在提供混合公共产品中的作用。政府必须将它所具有的能力集中于它能够而且应该完成的任务上，也就是要集中于履行政府的核心公共职能。新公共管理主张改革公共产品的提供方式，运用市场和社会力量推行公共服务社会化使公共事务管理市场化与社会化。政府负有提供公共服务的责任，但公共服务并不一定要由政府机关及其公务员亲自提供，可以采取政府负责、社会与企业提供、政府与企业合作提供公共产品等多种方式。公共服务的提供方式具体有如下几种：第一，由核心公共部门提供的方式;第二，由市场和私人部门提供的方式;

　　

　　第三，由政府公共部门与非政府组织、私人企业合作提供的方式。

　　

　　(四）新公共管理理论对行政组织体制理论的创新新公共管理理论对传统公共行政体制的突破，主要表现在如下方面：第一，在政府领导体制上，实行大部制，也就是精简中央政府部门，以使各部部长都能够进入内阁，以便强化部长的政治责任，在行政决策上强化部长的“首问责任”。

　　

　　第二，在政府层级体制上，出现了大部 政策核心司

　　

　　执行局的新的政治管理——政策管理——执行管理三层次管理体制，在政府部门层次上将决策职能与执行职能分开，并使执行局的行政执行自主化。第三，新公共管理理论在合理划分政府机构、私人部门与非政府组织三者作用与职能的前提下，进行合理的行政组织设计。第四，新公共管理理论强调多元化的行政组织、扁平化的组织结构和绩效导向的组织文化，具体表现在:行政组织的多样化，出现了多种组织层级模式；在行政组织层级多样化与行政组织形式多样化的基础上，总体体现出组织结构扁平化的趋势；由于行政事务评审、基准比较技术的开展、成本——效益分析的开展、工作程序的重理，行政组织内部组织文化发生了明显的变化，契约化、绩效导向、竞争氛围日益增长。

　　

　　(五）新公共管理理论在行政决策与执行上的创新在传统的公共行政模式下，行政中立原则使公共决策、

　　

　　策略管理、绩效评估与外界管理必然地不受重视，而与政府公共职能集中到核心公共产品相适应，新公共管理改革了行政决策与执行机制并改革了行政领导方式与公务员制度以更好地执行公共政策。新公共管理的行政决策与执行创新主要体现在公共政策与行政决策研究方面，行政执行研究方面，行政领导研究方面，文官制度改革方面，其目标是为了保证政策地科学性和执行地有效性。

　　

　　(六）新公共管理理论对行政管理方法与制度的创新

　　

　　新公共管理对政府职能、政府运行机制的创新需要有新的公共管理方法的创新，来保证新公共管理改革的顺利进行，从而提高政府运行效率与行政质量。在政府公共服务市场化方面，产生了市场检测方法、环境扫描与基准比较技术、公共服务竞争制度；在提高政府管理质量方面，产生了政府服务承诺制度、政府质量管理与质量控制制度、绩效评估方法与技术、政务评审制度等。新公共管理主张采用企业管理中最先进的管理方法与手段特别是成功的跨国企业的管理方法与手段，主张采用环境扫描与基准比较技术、行政事务的成本与效益评审技术、全面质量管理方法、重理工作程序方法、绩效预算方法、策略规划方法、战略性规划设计方法、海外事业部与分公司管理方法、企业管理方法等等。这些新的方法与制度保证了新公共管理改革落到实处，取得成效，是一套系统的公共管理制度与方法体系。

　　

　　从实践来看，目前我国面临着和西方国家相同的国际背景，也即处于经济全球化、信息化、市场化的大趋势以及世界性的政府改革的浪潮当中；同时，我国的市场经济发展要求建立一套相应的政府宏观调控机制。因此，在现阶段分析西方“新公共管理”的经验教训，借鉴其合理因素，是非常重要的。具体而言，新公共管理对于我国的实践意义体现在如下几个方面:首先，加大政府体制创新的力度，切实转变政府职能，尽快改变政府垄断公共物品供给的局面;第二，充分认识市场机制是改善政府绩效的一种有效手段，引入竞争机制，用市场的力量来改造政府，提高政府的工作效率，这是当代西方“新公共管理”运动以及政府改革的一个基本精神；第三，新公共管理运动在处理政府与社会关系方面也有可供借鉴之处，必须增强政府公务员的“管理”意识和“服务”意识，重塑政府和社会的关系；第四，注意研究借鉴当代工商管理领域发展起来的管理经验、原则、方法和技术，实现由传统的行政管理模式向当代新公共管理模式的转变。

　　

　　从理论来看新公共管理对于我国政府管理的研究和发展有重要的启示和借鉴意义。从20世纪80年代中期至今，我国公共管理的学术研究和理论应用都取得了显著的进展，但是，中国公共管理学在其发展进程中存在着一些突出问题：首先，对于当代国外的公共部门管理尤其是政府管理研究领域的新发展、新趋势了解不够，而国内的公共管理学科理论体系较为陈旧、单一和狭窄;其次，公共管理学的研究缺乏开阔的视野，学术基础不牢，未能反映政府管理的新变化，又未能适应现代社会科学发展的交叉、综合和整体化趋势；第三，公共管理学的理论研究落后于现实的政府管理实践，应用性、现实性和生命力不强。而西方“新公共管理”中重视公平、效率的价值，重视政治对行政、公务员的影响以及引入竞争机制，打破政府独家提供公共服务的垄断地位等理念可以为我国的政府管理以及公共管理研究领域的知识创新提供借鉴和参考对于我国市场经济的发展和行政体制改革的深化，对于我国公共管理学科的知识创新，具有重要的参考价值。

本文链接：http://www.qk112.com/lwfw/guanlilunwen/gonggongguanlilunwen/34851.html