当代公共行政改革实践与公共管理学科的崛起

　　第二次世界大战后，不少国家经过重建，经济、科技迅速发展，政府责任、职权和机构、人员不断扩大，政府成了无事不管、无所不包的“万能政府"®，导致运作僵化、效率低下。为此，西欧各国曾进行过一次大的行政改革。

 

　　近二三十年来，随着科技革命及经济的自由化、国际化趋势，政府面临的内外矛盾日益尖锐，原来的“万能政府”已捉襟见肘，如何提髙国家竞争能力，快速应对来自各方的严峻挑战，避免“市场失灵”(marketfailure)、“政府失灵"(governmentfailure)®，成为各国政府面临的共同课题。于是，西方各国兴起了以“政府再造"(governmentreengineering)®为主要内容的第二次行政改革的浪潮。

 

　　改革的实践对传统的公共行政理念提出挑战，导致八九十年代在世界兴起了“新公共管理思潮”。实践呼唤理论，理论引导实践。这股“新公共管理思潮”对“再造政府”的改革起到推波助酒的作用。美国学者戴维•奥斯本和特德•盖布勒写的《重塑政府》一书，系统总结了联邦政府近二三十年改革的经验，提出了十条政府改革的思路,BP:从划桨到掌舵、从眼务到授权、从垄断到竞争、从规章到使命、从投入到效果、从官僚到顾客、从浪费到收益、从治疗到预防、从集权到分权、从政府到市场。$这10条原则不仅是美国政府改革的基本框架，事实上也体现了这二三十年美国、英国、瑞典、加拿大、澳大利亚等经济发达国家进行政府改革的基本理念，并进而成为政府适应时代潮流发展的指南。在这些国家中还出现了“新公共管理派”(newpublicadministrationschool),对传统行政“科层制”(或“官僚制”)提出质疑，主张行政管理的企业化和政府职能的市场化。®这些理论思潮的涌动，为打破西方国家多年僵化的传统政治行政注入了活力。由此在公共行政领域引发了一场深刻的革命,影响了许多国家的发展及未来走向。无疑在这方面首先采取的对策，自然是精简机构与裁减冗员。

 

　　例如，英国政府几次改组，各个部门设“核心部门”与“执行机构”(已有1〇〇多个)，由“执行长官”主持，其人事与预算权均自主。目前中央文官约48万人，其中95%服务于执行机构，若干执行机构的“执行长官”及其雇员以聘任方式自民间引进，有的执行机构则开放民营，政府还雇佣临时性、季节性工作人员代替常任文官。10年来，中央文官锐减25万人。从撒切尔夫人所推行的“新阶段革新”，到梅杰、布莱尔首相的“便民服务新制"®，—脉相承，基本理念是组建一个节约、效率与效能的政府，由此使英国成为政府再造获得显著成效的国家。

 

　　各国中央政府中，美国联邦政府是规模庞大者之一，公务员达320万。1997年，克林顿宣称:“大政府的时代已经终结，美国联邦政府致力于缩小政府机构，强化治理功能(lessgovernmentandbettergovernance)”®。几年来，联邦政府力求改变其组织机构为“扁平化”形态(flatorganization)®,已裁减公务员27万人。

 

　　曰本在二战后经济的振兴与政府机构的膨胀齐头并进。1997推出迎接新世纪挑战革新行动计划。预计在2年后各省厅的局由128个减至90个，削减中央政府人员4%。由此可见，精简政府机构与人员虽是西方国家多年来反复做的一件事，但的确以这次力度为最大。更值得注意的是出现了以下动向，致使公共领域的架构几乎发生了无出其右的变化。

 

　　(一)公共事务“民营化”

 

　　不少先进的市场经济国家正在迈出公共事务民营化的一步，力图跳出“什么都想管，什么都想做”的困境。

 

　　民营化(privatization)®，最早源于1979年撤切尔夫人“公营事业民营化”的“新自由主义”意识及大刀阔斧的行动。各国对此产生很大反响而纷纷效仿。在美国，民营化通常指公共事务包括政府公共服务项目或功能，自公营部门“移转”到民间提供，旨在扩大社会参与感，减轻政府的负担，在减少成本提高效益的基础上成为更好的政府。

 

　　由于公共事务呈现出多元化与差异性，因此能获得民间企业提供服务的种类，从大规模公营事务如地铁和公交线路的经营，医院、公园和老人机构的管理的委托，到教育、训练项目的承包等，可谓五花八门。具体做法有签约发包(包给民间公司办理)、公有民营(政府拥有所有权，民间拥有经营权)、公民合营(成立财团法人与民间公司共同经营)、完全民营(完全交给民间公司经营)、诱导转助(政府诱导民间受理)等等。

 

　　(二)塑造“企业ft神政府"(emerpreneurialgovernment)

 

　　长久以来，各国政府在公共服务的提供上具有独占和垄断性，无竞争对手与压力，导致员工不思进取。相反企业却因具备彼此高度竞争的机制而能永葆活力。当民众要求政府在有限资源条件下生产更多高品质的公共服务时，美国等不少国家努力塑造具有“公共企业精神”的政府。这并非想把政府变为一个超大型企业，而是将“顾客至上”、“注重效率”、“激励竞争”、“鼓励创新”、“注重绩效”的企业精神与理念注入政府组织，以“活化公共管理”，“重塑”一个精干、强能、高效的新政府。

 

　　(三)推行“社区主义”(communitarianism)

 

　　早在60年代末期，美国“新公共管理派”(newpublicadministrationschool)®针对公共行政所面临的时代危机，提出了“公民参与”包括“参与管理”、“参与行政”的“社区主义”的重要主张，组建以公民参与为核心的公共管理新架构。

 

　　面对公民对政府信任度不断下降的趋势，不少国家对政府、市场与社区的角色重新定位，特别是把传统政治学、行政学很少讨论的“社区"(community)®概念，视为设计未来公共事务治理模式的关键因素。由此“社区主义”在欧美国家几乎已成为拓展公共管理领域的新思潮。美国克林顿总统有鉴于政府资源的日益匮乏，主张政府应充分利用社区资源实现公共利益目标。®这也即是欧美各国领导人所提倡的“第三条路”(中间路线)。该路线力图通过公民自理社会问题能力的提髙，降低对政府行政的过高期望，减缓日益复杂公共问题所导致的政府与民众的紧张关系，形成政府与公民“双贏”的局面。

 

　　由此公民参与成为当代公共事务管理的一种新时尚，政府难以解决的无数繁难公共问題，“社区”在这方面却具有独到的优势。例如，通过警察与社区居民的合作形成坚强的犯罪防护网，不仅节省了政府警力资源的投入,更能加强社区民众的安全感。又如，传统处理公共政策议题的层级常常是在中央或省政府，社区主义治理的模式则强调自下而上地参与，使公共政策的制定更能符合民众最直接的需求。

 

　　实践证明，一个理想的现代公民社会应建立在“政府”、“市场”及“社区”三足鼎立的基础之上。这三者以相互信任为前提，在依赖与制衡的互动关系中，找到各自的理想定位。李光耀致力于建立“新加坡人的社区主义"®,以使社区所有成员包括政府、民意代表、市民等，在公共论坛中都能理性地表达我方的意见、耐心地倾听他方的意见，并在社会系统中彼此增加充分的理解。“新加坡人的社区主义”试图通过忠诚、信任、信仰、信用、合作、互惠，以及非利益性的相互扶持,营造社会的凝聚力。在各国普遍存在民众的期望与政府目标的执行能力间存在严重落差的情况下，新加坡政府成功地以社区主义推崇公民对公共事务的参与，这既有利于重建政府与民间的信任关系，又有利于整合国家与社会的总体资源以创造“双贏”的局面。在当代公共行政领域里，新加坡政府的做法可谓是独树一帜。

 

　　(四)发展社会中介组织

 

　　社会中介组织也叫“非营利性组织"(nonprofitorganization)®。由于现代先进国家社会福利政策及民众多样化需求的持续扩大、公共建设的大幅度扩张、财政负担的日益加重，90年代以来各国非营利性组织应运而生，扮演起调节社会需求、补充政府供给缺口的角色，因而成为政府与私人企业等机构之间的“第三部门”。所谓“非营利组织”,是指其不以获取财务上的利润为目的，以及其净盈余不得分配予其成员的具有“独立”、“公共”、“民间”等性质的组织或团体。随着市场经济发育程度的提高，各国非营利组织方兴未艾，涉及社会服务、政策倡导、文化教育、工商发展与卫生医疗等多个领域，影响极其深广。

 

　　许多国家为了从“万能政府”的“陷阱”中自拔，正在不断将一些管理的职能、权力返还社会，力图有效地沟通政府与企业、企业与企业、生产者与消费者之间的关系，促进市场交换的发展，保证市场交易的公平和公正，形成统一、有序的市场体系。这使得政府对社会经济事务的管理方式从传统的直接管理向间接管理转化，政府通过制定执行正确的政策来加强宏观调控，同时减少一切不必要的行政干预。例如，通过行业协会、商会等加强对行业的管理，由其制定企业规章制度，实行行业自律;由其扮演行业利益的代言人与政府政策、信息传递者的双重角色,在政府与企业之间发挥桥梁、纽带作用。同时随着社会中介组织的发展壮大，政府还可以委托某些行业组织承担一定的行业管理职能，达到政府直接管理所难以奏效的目的。

 

　　社会中介组织也是政府以外即非政府公共机构的主要组成部分。在发达的市场经济国家，政府与非政府公共机构的两条腿几乎到了一样粗的地步。以新加坡为例，政府部门雇员为6.2万人，非政府公共机构雇员为5.1万人，构成了一个完整匹配的行政管理体系。

 

　　当代公共行政领域出现的上述一系列的新动向、新对策显示，近二三十年来西方进行的这次大的行政改革，与以往的所有行政改革相比，无论是在理念还是在举措方面，都在标新立异。这一股新的行政改革浪潮极大地冲击了传统公共行政学的理念和基本原则，促进了“新公共管理思潮”的发展。从而为公共管理学科的形成，起到了有力的铺垫作用。

 

　　二《1共管理学科发展的主要特征

 

　　在当代行政改革实践促进下嵋起的“新公共管理思潮”虽尚未形成完整的理论体系，但是从西方各国培养公共管理人才(最典型的是MPA教育)®的课程体系的分析比较中可以发现，这个理论己使传统的公共行政学(或行政学、行政管理学)的体系发生了革命性的变化，并将公共行政学推向了一个崭新发展阶段。主要的特征是：

 

　　(一)公共行政向公共事务(publicaffairs)领域拓宽

 

　　在70年代西方行政改革进程中，大力发展社会中介和社区组织，以及以转包民营方式，不断向外“移转”公共事务管理,使得以往主要以政府权力为基础作规划及实施管理的情况发生了根本的变化，致使环境、交通、住宅、教育、文化、卫生、财政、治安等问题层出不穷，政府、企业以及民众间互动关系也日趋密切与复杂。在整个社会中，公共事务领域成了介于“政府行政管理”与“营利性工商管理”间的一个宽广的“中间带”，非营利性公共组织由此担当起两头都不管的一切庞杂繁难的公共性事务管理的历史重任，在公共服务的提供上扮演着越来越重要的角色。毋庸置疑，社会急需公共事务方面的知识及管理人才，于是公共事务教育应运而生并得以大力发展。

 

　　台湾公共行政学专家汪明生教授曾指出，产生于30年代的传统公共行政学为“提升政府部门之行政效率”而开设的课程有:行政法、公共行政学、比较行政制度研究、地方行政市政学、公共财政、公共行政学之研究发展、人事行政研究、行政组织与管理、财务行政研究、地方行政研究、行政理论与发展、公共关系、行政法理论与发展等。同时，他又列出了作为当今公共事务管理教育应具备的20个项目，即：公共财政与预算、自然资源与环境管理、公务伦理与谈判、公共政策分析、媒体与公共事务专题、社区关系管理、公共管理信息系统、国土综合开发计划、法律与公共事务、政策评估、多目标决策与规划、公共经济学、行政法、研究方法、人力资源管理、非营利组织管理、城市与区域分析方法、政府与企业、地区行销和旅游规划与管理等。前后对比可见，后者的大部分内容涉及到公共事务的方方面面。

 

　　《美国新闻和世界报告》(USNewsandWorldReport)在1998出版的一份专刊中提出了“公共事务”所涵盖的10个领域，即：都市管理(citymanagement)、犯罪管理(crimina丨justice)、环境管理(environmentalmanagement)、卫生政策与管理(healthpolicyandmanagement)、信息与科技(informationandtechnology)、非营利管理(nonprofitmanagement)、公共财政与预算(publicfinanceandbudget)、公共管理(publicmanagement)、公共政策分析(publicpolicyanalysis)、社会政策(socialpolicy)。®这样的概括虽然简单了一些，但已经勾划出公共事务领域的一个基本框架，为传统的公共行政学增添了全新的内容，对于西方行政改革实践，具有很强的针对性。

 

　　笔者不久前带回的最新的哈佛大学肯尼迪政府学院1998—1999学年度MPA教育方案中，就有不少属于公共事务的课程，如:社会资本与公共事务、权力下放时代的商业与政府、能独立发展的社会与公共安全、环境资源经济与政策、全民保健体系管理、教育政策与城市贫困、非营利组织的管理、慈善政策与实践、公共组织的战略管理、公共部门组织的财务管理、非营利组织的管理核算、公共部门的组织文化和变革的管理、非营利和政府准国家机构的战略决策等等，由此可见，公共事务管理已成为新“公共管理学”的重要组成部分。但传统的公共行政学在这方面却涉猎极少。

 

　　(二)公共行政学向公共政策领域提升

 

　　1.公共政策成为一个新的重要研究领域

 

　　公共政策研究源于政策科学。政策科学(政策研究或政策分析)是二战后率先在美国兴起的一个跨学科、综合性的新研究领域，它的出现被誉为当代西方的一次“科学革命”、当代西方政治学的一次“最重大的突破”以及“当代公共行政学的最重要的发展”。70年代以后,政策科学在公共行政领域崭露头角，发展中的公共政策研究成为各国学界和政界共同关注的当代公共领域中的一个重要的、富有成果和充满活力的新研究领域。西方有的学者甚至主张用它取代传统公共行政学的研究。

 

　　所谓公共政策，即政府为实现或服务于特定的社会政治、经济、文化等目标所采取的政治行为、规定或行为准则，是一系列策略、法令、措施、办法和条例的总称。许多国家的事实表明，政府公共政策制定与执行得正确与否，对经济发展、社会稳定与进步起到了决定性的作用。因为公共政策制定与执行中的失误，导致一些国家行政的低效率，进而引发了社会的动乱、经济的倒退、财政的危机以及在国际市场竞争中衰败的事例，比比皆是。据台湾学者邱忠民作的问卷抽样调查，92.5%的公务员认为“错误的政策比贪污更可怕”。®—语破的，道出了公共政策的重要性。事实上，在许多发达国家公共政策与公共行政已成为推进政府这部机器正常运行的缺一不可的两个€子。公共政策必须靠公共行政来推行，而公共行政主要就是制定和实施公共政策。英、美、法公法与行政学界一直强调对公共权力的控制，其主流学说是“最小政府”论，即“管理得最少的政府就是最好的政府”。®笔者认为“管理得最少的政府”的首要前提和重要基础就是善于制定和有效执行一系列公共政策。由此发展公共政策科学和培养大批公共政策人才，也已成为当代公共行政领域中的一股强劲潮流。西方不少办学机构在MPA的课程中增加了大量公共政策内容，有的甚至独立开设公共政策课程，培养MPP人才。

 

　　2•国外公共政策领域课程内容丰富、门类齐全以经济学、政治学、领导学、社会学、行政学、运筹学和系统科学、信息科学技术等近代科学技术为基础发展起来的政策科学尤其是公共政策理论，正在日趋丰满。

 

　　华盛顿大学公共事务学院MPA教育中开设的课程有：政策进程中的政治管理、新闻媒介和公共政策、伦理和公共政策、环境政策伦理和价值等。8在哈佛大学最新学年度MPA教育中，涉及公共政策类课程多达20多门，如:宏观经济政策若干问题、环境资源经济与政策、环境司法公共政策问题、能源与环境政策、刑事审判政策与管理、全民保健政策经济学、保健政策与管理、社会问题与政策选择、教育政策与城市贫困、高等教育与公共政策、美国对外核心政策、国家安全政策、人口与发展政策、出版和政治与公共政策、国际经济政策分析、非营利组织与公共政策、科学技术与公共政策、信息电信与政策、公共舆论和投票与公共政策、种族和选举政治与公共政策、新闻出版和政治与公共政策、卫生政策的政治分析与战略、发展政策的政治学等，内容十分丰富。®韩国汉城大学公共行政研究生院的MPA教育中，不仅涉及公共政策的一般课程，还详涉各行业政策的相关课程，包括科技政策、人力政策、经济政策、外事政策、社会政策、工业政策、贸易政策、城市政策、文化政策、环境政策、信息政策、税收政策等。泰国国家发展行政学院的MPA必修课中，将“公共行政理论”与“公共政策计划”的课程并列，均计3个学分;在仅有的6门选修课中，就有“目标管理和政策”这门课。®美国德克萨斯约翰逊公共事务学院MPA教育的7门核心课中，将“政策发展”首当其冲列为第一门课。《日本筑波大学公共行政和公共政策类人才培养的专业课中有7门属于公共政策课程，包括科学技术政策、政策决定论、产业组织政策、能源政策论、国际经济政策、政策摸拟、经营政策科学特别研究等。

 

　　3.公共政策执行、分析与评估成为公共政策领域的重要内容

 

　　美国学者在反思60年代社会改革政策失败的原因时指出，除了有政策自身正确与否的因素外，不少是政策执行中的偏差问题。在哈佛大学肯尼迪政府学院率先发表的一篇“公共政策执行问题的报告”中，强调指出政策执行过程中的政治与官僚方面的因素往往为人们所忽视。于是在“政策制定”与“政策成功”之间的重要一环“政策执行”被引起广泛注意，政府开始重视政策的执行及执行绩效的分析评估工作。70年代末期美国评估的政策达1000项，总投入达1.7亿美元。@在西方国家MPA教育的公共政策课程中，也有不少关于政策执行尤其是其绩效分析方面的课程。如哈佛大学肯尼迪政府学院开设的这类课程有:政策分析框架、公共政策的经济分析。®汉城大学公共行政研究生院开设的这类课程有:政策执行研讨、政策分析研讨、政策评估研讨等。

 

　　4•公共政策课程以经济学、定量分析知识为基础

 

　　由于公共政策除了需要有政治学、领导学、社会学等知识外，还须建立在经济学、统计学的基础之上，为此，国外开设了许多这类相关课程。例如，哈佛大学肯尼迪政府学院新学年度MPA教育方案中这类课程有:微观经济理论、宏观经济理论、公共政策经济分析、定量分析方法等。®德克萨斯约翰逊公共事务学院在MPA教育中，甚至将应用性定量分析作为核心课程之一。8美国约翰•黑茨公共政策和管理学院在MPA教育中，还开设了线型模型、概率论多变量分析、离散数学、微积分等课程。®日本筑波大学相关教育中也将宏观经济学、微观经济学、计量经济学、多变量解析作为基础课的重要组成部分。华盛顿大学公共事务研究生院MPA教育第一年的共6门核心课中，有4门是定量分析相关课程，即:微观经济学政策分析、定量分析、公共政策分析、对公共管理者的定量分析。®该院院长曾对笔者说，这些分析基础知识，对日后从事公共政策和公共管理工作的MPA学员来说应是必备的。一方面学习掌握这些定量分析理论和方法，有助于学员具备制定科学性、准确性的公共政策方面的扎实的功底;另一方面大部分政府公共管理与公共政策都与经济问题有关。西方一般认为，不学习和不懂得现代经济学的公务员，就不能算是一名合格的政府工作人员。

 

　　三、公共管理学科框架与我国公共管理专门化人才的培养

 

　　本世纪60年代以前，公共行政学(行政学、行政管理学)®自在美国诞生近百年来，先后经历了创立、成长和逐步科学化三个阶段。我们可以把这三个阶段的公共行政学称之为传统公共行政学。60年代以后新嵋起的公共管理学与传统公共行政学相比，内涵已大相径庭。

 

　　正如加利福尼亚大学伯克利分校公共政策研究生院院长阿隆•威尔达夫斯基针对公共行政领域经历的学科改革与复兴所指出的那样:“这一改革的标志是‘以公共管理,代替‘行政管理、使公共行政管理的旧世界在‘公共管理^的新标题下复活。”*这句话入木三分，对于笔者试图建立我国公共管理学科的体系，起到了十分重要的“点拨”作用。

 

　　目前国内外对“公共管理”学科的名称及其内涵尚有不同的看垮。台湾与大陆有的学者认为，“公共管理是一组以公共事务管理活动为研究对象的学科的总称”®。在美国，“公共政策”、“公共行政”和“公共事务”三者之间的关系也尚不明朗。一些学者主张用公共政策科学取代传统的公共行政学;还有一部分学者主张用“公共事务管理学”来包容行政学和政策科学两个领域。美国康乃尔大学公共事务研究所所长多森教授指出，可以将上述三者基本上视为同一个研究领域在不同时期的名称:60年代以前流行“公共行政学”概念;70、80年代许多人喜欢称之为“公共政策学”;而现在的趋势是将二者合一，称之为“公共事务学”。

 

　　笔者认为，还是用我国国务院学位委员会于1997年颁布新学科目录时确定的“公共管理”这个概念为好。因为这个概念既体现着当代公共行政改革的实践依据，又表征着人类社会中最基本的宏观管理活动。

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