中国户籍改革与人口信息化管理浅析

　　城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制，这就意味着进行户籍制度改革，实现人口信息化管理

　　一、现行户籍制度的形成与弊病

　　户籍制度是国家行政管理的重要组成部分，对于证明、确认公民的身份，调控人口城乡、地域的分布，维护社会秩序，促进经济发展具有十分重要的意义。一个国家无论实行何种制度，都要对本国人口的出生、死亡、身份关系、居住处所等事项进行管理登记，建立户籍管理制度。

　　中国现行的户籍制度是在新中国成立之后，随着政治、经济和社会发展逐步建立和健全的户籍管理体系。1951年7月16日，公安部公布《城市户口管理暂行条例》，规定了对人口出生、死亡、迁入、迁出、“社会变动”(社会身份)等事项的管制办法。这是新中国成立后第一部户口管理条例，基本统一了全国城市的户口登记制度1958年1月全国人人常委会通过《中华人民共和国户口登记条例》，第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍，奠定了我国现行户籍管理制度的基本格局。1963年以后，公安部把是否吃国家计划供应的商品粮作为划分户口性质的标准，吃国家商品粮的划为“非农业人口”。1964年8月《公安部关于处理户口迁移的规定(草案)》出台，集中体现了该时期户口迁移的两个“严加限制”基本精神，即:对从农村迁往城市、集镇的要严加限制;对从集镇迁往城市的要严加限制。1985年7月，《公安部关于城镇暂住人口管理的暂行规定》的出台标志着城市暂住人口管理制度走向健全，同年9月，作为人口管理现代化基础的居民身份证制度颁布实施。中国户籍制度形成二元户籍管理结构—城镇户口的“非农业户口”与农村户口的“农业户口”，该制度一直实施至今，存在以下弊病:

　　1.二元户籍制度阻碍城镇化发展

　　现行户籍制度虽然不过是一张纸，但户籍隐含的福利待遇包括了教育、医疗、住房、就业、养老等等。二元结构户籍制度的存在使福利和身份挂钩，使部分人拥有特权，人为地制造了等级制，违背了城镇化的根本要求。目前由于没有城市本地户口，农民工在基本社会保险制度、最低生活保障及其他社会救助项目、子女义务教育、保障性住房等基本公共服务上的覆盖率，人人低于城镇居民和户籍就业人员，其中许多项目甚至在制度上就把农民工排斥在外了。

　　户籍制度限制了人口流动，阻碍了城镇化的发展，因而进一步加剧了城乡差别，阻碍农业人口城市化顺利进行即使农民进了城，在城市工作，但人身权利以及财产权利仍然在农村，导致“被城镇化”与发达国家比较，中国城镇化的速度显得特别缓慢。进入城镇化之后的2010年，中国城市人口占全国总人口的比重为45 %。而同期发达国家日本达到91 %，美国为82%，东欧地区为79%，拉美国家为80%中国城镇化速度缓慢，阻碍城镇化发展。

　　十八人报告强调新型城镇化，城镇化的关键是“人的城镇化”，而“人的城镇化”将始于户籍制度改革。中国社科院财贸所发布的《中国财政政策报告2010/2011》认为，受中国城乡分割以及户口制度的约束，这种城镇化尚是一种“伪城镇化”。从2011年开始，中国城镇化率突破50%关口，城镇常住人口首次超过了农村常住人口，这标志着中国己经结束了以乡村型社会为主体的时代，开始进入到以城市型社会为主体的新的城市时代。在这个转折时期，户籍制度改革传递出的是对农民工“市民”身份的认同，是对与市民一样享受平等权利的冷定。户籍制度改革加快，将使城镇化质量获得提升，促进经济增长。

　　2.二元户籍制度影响劳动力资源的合理配置

　　城乡分割的户籍管理制度，以及以此为基础形成的在粮食、副食品、燃料及生产资料供应、住宅、教育、就业、医疗、养老保险、劳动保护、婚姻生育等方面形成的各种二元分割型制度安排，成为区域间阻滞人力资源流动、劳动力市场一体化发展的最大制度障碍现行户籍制度以“农业”和“非农业”划分了居民户口，把农民和市民固定在农村和城市之中，且不断地强化这种登记制度，把搞活经济带来的劳动力流动潮减弱或使其消失一方面，阻碍农村劳动力流入城市，农民没有城镇户口，就没有或很少有在城镇生存的机会，甚至被视为自流，随时有可能被遣送同家。另一方面，城市人为了保住城市户口，也千方百计不离开城市。在20世纪80年代前期，成千上万农村劳动力涌向沿海城市，他们挣到钱，又学了技术也开阔了眼界。到20世纪90年代，外出农民己形成一股巨人潮流据测算，每年外出做工的农村劳动力超过了5 000万，其中跨省流动的3 000多万人。劳动力净流出的四川、湖北、湖南、安徽等地区，有些县外出的劳动力，占全县劳动力的20%以上，汇同的现金超过了本县的财政收入。劳动力净流入的海南省、广东、福建、京津沪等地区，有的省市外来劳动力己占半数以上，成为当地经济发展的主力军。城镇劳动力流动也在加人，不少人不断寻求更广阔的就业天地，形成城乡劳动力双向交流的现实，户籍制度受到激烈地冲击。

　　人口流动是市场经济的本质特征，市场经济要根据供求变动，利润趋向来优化资源配置，而劳动力的流动是优化劳动资源配置的有效手段。在市场配置各种资源的过程中，要求包括劳动力在内的各种生产要素，按照经济规律达到最佳配置，配置的过程，也就是包括资本、劳动力在内的生产要素的合理流动的过程。但是，现行的户籍制度阻碍人口的正常迁移，使劳动力资源难以实现最佳配置。现行户籍制度不利于形成全国统一的劳动力市场，为保障城市常住人口就业，许多城市都出台了地方性法规，限制外来人口就业种类，出现“城市关门”现象，抑制了劳动力、人才的白由流动。

　　3.二元户籍制度带有歧视色彩

　　户籍制度使中国公民划分出“农业户口”与“非农业户口”、“常住户口”与“暂住户口”等不同的身份，自然就有了农村人和城市人的区别，而相对应的一系列粮食、副食到教育、医疗等各项福利制度也是不同的。城市人口可以享受国家计划内的较低的商品粮供应价格、导致白建国以来不同的公民待遇长达65年之久。最为明显的是流动人口，他们必须办理名目繁多的证件(如办理暂住证，交纳外来人口管理费等)。例如，一个北京户口包含了买房、教育、就业、医疗、养老等80多项福利，首都北京户口的“黑市”价己经被估算为50多万元但如果是中小城市户口就不会有如此之高的“含金量”，因为中小城市的户籍人口提供的公共服务和福利相对较少。长期发展下去就影响到社会公民事实上享有的政治、经济、文化方面的平等权利。

　　近年来的户口改革，使得一些依附于户口的福利、特权己经废除或正在淡化，然而，因户口导致的身份、权利、机会不平等现象，依然存在。一是子女教育问题，有城市户口和没有城市户口上学读书，在经济上的付出有巨人差异，带有附加“管理费”的学费使很多流动人口子女望而却步。二是享受社会保障的差别，对于人多数农业人口而言，他们几乎享受不到社会保障如，失业保险、医疗保险、养老保险等，即使他们在城市定居，有着固定职业、稳定的收入，己成为事实上的城市居民，因为我们的社会保障是为常住人口设置的。三是户籍制度使城市人有着高于农民的优越感，城市人歧视外来人，特别是外来农民。改变二元户籍制度不仅仅是给农民什么优惠，是还给他们一个社会主人，享受国家平等待遇，参与平等竞争的机会。

　　4.二元户籍制度人口户籍管理滞后

　　户籍管理工作的根本任务之一，就是提供有关人口统计数字，为国家制定国民经济和社会发展计划，为统筹安排人民的物质文化生活提供依据。在计划经济体制下，这种户籍管理模式提供的数字是可靠的、相适应的。随着市场经济下的人口流动，原有的户籍管理制度越来越不适应了，人量的人户分离、空挂下户口、双重户口、无户口人员及暂住期长达10年、20年的暂住人口，随身携带式“口袋户口”等现象依然存在，都对原来的户籍制度提出了挑战，对人口统计的真实性、适用性提出了质疑。户口统计数字不准确，不能反映我国全部人口构成及就业人员构成的实际情况。

　　名目杂乱的地方性户口亟待整合。在城镇投资可迁移户口、在城镇购房建房可迁移户口、在特区经商办企业可迁移户口、有突出贡献人员可迁移户口等形式多样的地方性户口，是改革开放、搞活经济，人口流动下产生的，它突破了原有户籍制度的框框，为人才的合理流动，农村劳动力的转移起到了一定的积极作用。同时，也对改革现有户籍制度进行了有益的探索和尝试。但是给户籍管理工作造成了一定的混乱，一些地方由此走向极端，最终导致了全国范围内公开买卖户口现象的产生。改革现行户籍制度，无论是总体和长远来讲，都势在必行。社会主义市场经济体制目标的确定，以及作为商品经济发展和城市化过程中必然现象的人口流动，都在强烈的呼唤新户籍制度的出台

　　二、亟待打破户籍制度的藩篱

　　近年来各地己经出台了户籍制度的改进办法，己经有10个城市对外来人口实施“居住证”这项制度。2008年，深圳、长春、嘉兴、慈溪等地先后取消外来人口的“暂住证”，进而更换为“居住证”。产生于20世纪80年代中后期的暂住证制度，它一出生就带有歧视性色彩，限制了农民工等流动人口在诸如就业、教育、医疗等方面的权利，不良后果日益显现。诚如专家所言，从“暂住”到“居住”虽然只是一字之差，但这个称谓上的变化，体现出中国对于农民工等外来人口身份的冷定和认同，以及对外来人口生存环境的切实改善，是社会进步的表现。在中国进入改革的新时代，暂住证也该退出历史舞台了。实施居住证，只能说较之前的暂住证制度具有相对合理性;与暂住证一样，居住证是中国户籍改革进程中的一个过渡性措施。户籍改革该如何深化，这无疑将成为中央政府必须面对的问题。

　　三、国外经验借鉴—日本人口信息化管理

　　众所周知，20世纪50年代以来，日本经济取得了长足的发展，并跻身于世界发达国家的行列。日本之所以飞速的发展，是在市场经济运营的过程中，进行了国家宏观调节。采取的主要手段是法律手段、经济手段、行政手段。作为法律规范的国家，日本常常用立法条文规定社会经济生活的准则，使社会的“运转”牢牢地控制在政府的巨掌之中。在人口管理方面，日本政府颁布了户籍法，其法既具有持续性和稳定性，又有着权威性，还配套规定了严格的附则制度，因此在人口管理方面起到了准确有效的作用。在法律的制约下，居民可以白由流动，迁移落户。可以说日本的人口信息化管理及其运作是成功的、有特点，值得我们借鉴。

        1.人口信息化管理现状

　　日本国势调查2010年总人口为1.275亿，位居世界人口顺序的第十位，故称之为人口大国日本的人口统计被认为是世界上组织比较好，资料完善及时，数据准确率高的国家之一。1902年12月1日，制定了“关于国势调查的法律”根据该法，1920年进行了第一次国势调查，同时最初的人口普查也随之开始实施。自1950年起国势调查人口普查定期为5年进行一次。其户籍管理的主要特征就是线条清晰，实现了全国一盘棋。由于数据有准确性和可信性，所以日本人口普查质量的误差还不到1%日本的人口信息化管理工作分静态统计和动态统计两种.重要的人口统计是由政府部门直接领导负责，即总理府的统计局和厚生省民生课。

　　通过总理府统计局和厚生省民生课两人“中心站”，及时地掌握观察人口流动的状况及变化情况，最后汇总出全国的人口动态情况。人口管理的规章制度是在遵守《户籍法》的前提下，让国民拥有一个公平、自由、流动有序的空间，同时确保了政府准确及时地掌握着人口变动信息呈现出流动自由、严密跟踪掌握的一元化管理方法，即“管而不死”、“松而不散”的管理布局。

　　第二次世界人战结束之前，户籍管理一度成为日本国家征兵的一个工具。迄今为止，日本的户籍管理还在延续档案材料种类多、个别档案用毛笔记载誊写本及抄写件的极为严格的传统方法。在提倡“脱亚入欧”的明治维新之初，当时的日本政府就设立了民部省管理人口。1871年颁布了户籍法，编制户籍，掌握户籍增减状况，从而达到对人口的管理。1872年又增加规定了对出生、死亡的登记。1880年规定了对结婚、离婚的登记。到了1898年制定了户籍法。第二次世界人战之后，其法经过了修改和补充完善，终于在1948年1月1口重新颁布实施日本《户籍法》日本是世界上少数几个实行户籍管理制度的国家之一，在人口管理实践中户籍管理制度发挥着重要的作用。1985年法务省开始对人口信息化管理进行调查研究，实施计算机处理户口事务，新的户籍管理信息系统即实现户籍管理信息化的计算机系统诞生从此日本的人口管理告别了纸笔记录的旧时代，进入电磁记录、计算机文件处理繁琐的户籍事务、人口管理信息系统实施的新时代。

　　到2000年，日本全国3 377个市村中，有476个地方实施了人口管理信息化。日本政府于2001年3月提出了《e-Japan重点计划》及《P-Japan2002项目》，并以此为工作基础，2002年完成人口信息化管理—居民基本台账网络化系统，其内容包括户籍管理事务、年金及政府补贴的支付、儿童抚育补贴的支付、社会保障号码、国民健康保险、工伤保险与雇佣保险的发放2003年开始广泛实行居民基本台账IC卡，该卡贴付居民照片代替居民身份证的使用，追加了福利卡、印章登记卡、设施利用卡的功能。政府决心经5年之内的努力，成为世界最先进的IT国家。

　　2.户籍管理与《户籍法》

　　日本六法全书包括了宪法、民法、刑法、商汇;民事诉讼法、刑事诉讼法。而民事法津制度，主要由以下民事法律构成:《民法》、《民法施行》、《户籍法》、《企业担保法》、《工厂抵押》、《汽车抵押法》、《土地租用法》、《房屋租用法》、《信托法》等等。现行的户籍法，是1948年1月1日颁布实施的，这部户籍法共有6章125条，加上附则共计141条该户籍法共有6章，第一章总则;第二章户籍薄;第三章户籍记载;第四章提出申请;第五章户籍订正及第五章的第2部关于根据电子信息处理组织办理户籍事务的特例;第六章其他规则。特别是第五章的第2部关于根据电子信息处理组织办理户籍事务的特例，将种类繁杂的户籍事务管理建立成为计算机管理系统，并且明确地规定为户籍法的第117条(2), (3), (4)款。迄今为止，日本的户籍法，是世界上最完备的户籍法之一。

　　3.经济手段化的户籍管理

　　对于违反户籍登者给予经济上的制裁—罚款，其罚款额上限在法律中有明确的规定，在上限以内的罚款金额是由裁判所判断执行的。

　　例如:对市、田丁、村长一级的罚款，无正当理由不受理呈报申请或拖报户籍登记;无正当理由拒绝查阅览户籍薄、除籍薄、申请书及其他受理文件;无正当理由不交付户籍、除籍誊写本、抄写件者处于5万口元(约合人民币3 000元)以内的罚款。对申报过期者的处理，无正当理由，在法律规定时间内拖期交付登记者处于3万口元以内的罚款。对通知规定期限内仍未登记者的罚款在接到市、田丁、村长发出催报登记通知书所规定时间内，无正当理由仍未登记者处于5万口元以下的罚款。

　　4.户籍与居民基本台账

　　(1)户籍。申报种类包括:出生、认领(非婚生子)、养子关系、结婚、离婚、死亡、失踪、入籍等。申报地点原则上是申报人的原籍或申报人的所在地，出生及死亡申报也可分别是出生地、死亡地，接受申报者为市(区)长、田丁长、村长，出生申报必须在14日内，死亡申报必须在7日内。

　　(2)居民基本台账。市(区)、田丁、村有关居民各种台账的综合记录，可以用来作为处理与居民有关的各种行政事务的依据。

　　(3)居民卡当居民住址或家庭构成发生变化时，或基于这种变化而使居民的权利及义务发生变化时，或作为居民的地位发生变化时，为了正确地登记在居民基本台账中，居民有义务提出下列四种申请:①迁居申请(在同一市区村内移动住址时，必须于14日内提出申请)。②迁入申请(从其他市区村迁来时，必须连同迁出证明书并于14日内提出申请)。③迁出申请(欲迁往其他市区村时，必须预先向现住地的市区村长提出迁出申清，并接受迁出证明书)④家庭变更申请(变更户主或住址不变迁往其他家庭时，必须于14日内提出申请)。上述申请原则上均由本人提出，但一也可由户主代替本人提出。

　　(4)移动白由。在日本，不仅个人，而且各个机关、企业原则上均保证移动白由。几乎完全可以保证个人的出境或旅行等的白由。但是，在户籍或居民基本台账上规定要提出移动的申请，有义务按制度履行手续，对违者有若干惩罚规定。移居海外或从海外迁入则有更严格的手续。外国人有义务携带外国人登记证，若携有此证，则基本可以确保与日本人有同样的移动白由。移动白由有时也有受若干限制的情况。如对于进入特定地区(原子能发电站周围一定地区内)的限制等等

　　5.人口信息化管理

　　伴随全球向信息化时代发展进程，日本政府自20世纪90年代开始着手逐步实现综合户籍管理的计算机系统化。首先将综合户籍管理启用计算机处理系统成为合法化，再依据法律保证户籍管理档案材料的准确性和安全性。建立户籍管理系统中心，达到了数据的整合性，排除了重复处理，操作管理的整体性。在国家国民双方受益的同时，计算机系统化的户籍管理保证了相关数据的准确性和信赖性，实现线条清晰化的户籍管理。

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