新常态下的公共管理解析

　　新常态自提出以来受到了国内外各界人士的广泛关注，他们纷纷从不同的视角界定了新常态的内涵。而使新常态成为一个具有历史穿透力的战略性概念的关键因素就是习近平总书记对我国新常态的系统性阐述。这些重要的论述体现了我国新一届领导人全新的治国理念。本文在系统分析新常态这一概念的演化路径的基础之上探索性的从准范式的角度解读“新常态”的理论概念，并将其推衍到经济、政治、社会、文化、生态环境等领域，同时分析了当前公共管理领域的各种困境，并指出这些存在于新常态下的公共管理困境已经成为一种倒逼机制，迫使我国政府应尽快出台系统性的治理措施，以便为公共管理部门走出管理困境找到现实有效的路径。

　　一、新常态的发展和理论内涵

　　“新常态”之“新”意味着通过进行深刻变革，彻底打破传统思路和模式; “常态”意指一种长期稳定的态势。“新常态”即为通过深刻变革，打破传统思路和模式后形成的一种新的长期稳定的发展趋势。事实上，“新常态”( The New Normal) 本身是一个经济学术语，2002 年开始频繁出现于美国主流媒体的话语体系中。2010 年初，全球最大的债券基金———美国太平洋投资管理公司的两位首席投资官比尔·格罗斯和穆罕默德·埃尔埃利安用“新常态”一词来归纳 2008 年金融危机之后世界经济特别是发达国家所发生的变化。

　　我国学者探讨“新常态”这一概念最早的情境也是对国际经济形势的分析，经济学家林毅夫、李扬等纷纷采用“新常态”一词来阐述国际经济新常态的主要表征。而北京大学国家发展研究院黄益平教授在其 2012 年的一篇专栏文章中第一次赋予了“新常态”在中国经济发展领域的本土化内涵，并将“较低的经济增长、较高的通货膨胀、更为公平的收入分配、更为平衡的经济结构、加速的产业升级换代和更为激烈的经济周期”作为中国经济发展新常态的主要特征。

　　2014 年 5 月，习近平总书记在河南考察时第一次提出了“新常态”，这使得“新常态”这一概念第一次出现在了我国官方的话语体系中。随后，习近平总书记在多次会议上深入解读了中国经济发展新常态的主要特征，使得新常态的概念不断显性化和明确化。2014 年 12 月 9 日，中央经济工作会议对经济发展新常态再次做出系统性阐述，全面阐述了经济发展新常态下的九大趋势性变化。至此，我国经济发展新常态的经济性核心内涵和主要特征得以明确化 。

　　通过梳理“新常态”这一概念国内外嬗变的历程，其理论内涵初见雏形。新常态是符合发展规律的趋势性、常态化的发展路径选择，具有准范式的特征，应该将其作为一种重要的认知理论框架，指导相关领域内角色关系的界定、行为方式的选择和冲突问题解决之策的选择。在这一理论内涵界定的基础上，本文提出了中国语境下政治、经济、社会、文化和环境领域新常态的核心内容和显著特征。

　　二、中国语境下新常态的核心内涵

　　( 一) 经济发展新常态

　　2014 年中央经济工作会议首次对经济发展新常态的发展理念、趋势特征、增长动力、发展机制和增长结构等方面进行了明确界定，并正式提出我国已经进入到经济新常态的发展阶段。会上，中央从“消费需求”、“投资需求”、“出口和国际收支”、“生产能力和产业组织方式”、“生产要素”、“市场竞争”、“资源环境约束”、“经济风险积累和化 解”、“资源配置模式和宏观调控方式”等九大方面系统全面地阐述了“经济发展新常态”下的中国经济发展的九大趋势性变化，并据此提出了“八个注重”和“五大任务”以作为适应新常态和引领新常态的落地机制。保持经济稳定、调整经济结构、注重政策效益、追求增长质量、突出创新驱动、实现和谐发展成为了新常态经济的核心内涵。经济增长速度放缓意味着我国正式告别 8% 的经济增长高速度而进入到经济增长持续保持中低速的新时代，同时在全球价值链重构和要素全球配置的背景下，为了应对国际竞争的加剧、缓解经济结构失衡带来的后遗症、实现国内经济平稳增长的战略需求，通过促进技术进步、淘汰落后产能，加速衰退产业转移、发展新兴产业来推进经济结构的优化转型势在必行。为了包容经济增速放缓的常态和经济结构优化调整的常态，势必要求宏观调控政策应以对前期政策的消化为主导方向，转变过去通过“放水”、“刺激”等需求管理手段，取而代之的应是总量稳定的稳健性货币政策和引导财政资金和社会资本投资从经济建设向服务民生转移的结构优化的财政政策。除此之外，积极挖掘新的经济增长点、重点培育经济增长的新动力、充分发挥创新驱动这一增长引擎的突出作用亦是在经济新常态下实现经济平稳健康发展和社会和谐稳定发展目标的重大战略选择。

　　( 二) 政治新常态

　　党的十八届三中全会提出“将完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为我国全面深化改革的总目标。随后中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出将建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家作为全面推进依法治国的总目标。据此，在依法治国和依宪治国的前提下推进国家治理体系和治理能力现代化成为我国政治的新常态。

　　国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。衡量国家治理体系现代化的标准主要有: 一是公共权力运行的制度化和规范化，体现为政府治理、市场治理和社会治理有完善的制度安排和规范的公共秩序; 二是制度安排的民主化，体现为公共治理和制度安排皈依公民本位，所有公共政策要从根本上体现人民的意志和主体本位;三是治理的法治化，体现在形塑宪法和法律在公共治理领域的最高权威，倡导法律面前人人平等，坚决抵制任何治理主体僭越法律的行为; 四是政府履职的高效化，体现为政府公共管理与公共服务要秉承效率和有效的理念; 五是协调性，即现代国家治理体系是一个有机的制度系统，从中央到地方各个层级、从政府治理到社会治理，各种制度安排均应协调统一。由此可见，推进治理能力现代化的主要抓手就是要实现治理的法治化、民主化、制度化、高效化、协同化，而且需要强调的是法制化是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础和保障。

　　( 三) 社会新常态

　　法治国家的构建是以健康有序的法治社会为基础，法治社会作为一种理想、稳定的社会状态，可以为法治国家的建设提供一个全民懂法、全民信法、全民守法、全民护法的良好社会环境，确保依法执政和依法行政的有效推进，集结全社会的力量共同参与法治国家的建设。因此，“增强全民法治观念，推进法治社会建设”这一创新社会治理的定向和定位必将成为未来我国社会领域发展的新常态。法治社会“新常态”的核心内涵包括: 一是要通过建设社会主义法治文化和弘扬社会主义法治精神来培育全民的法治意识，在全社会范围内形成尊重法律、崇尚法治、依法行事的良好社会氛围; 二是要在法律的框架内转变社会管理方式和创新社会治理机制，形成政府、社会组织和公众等实质性共同参与的多层次、多领域的社会治理体系，三是通过法律赋予社会治理主体履行社会管理职能的合法性和合理性，保障社会治理体系的有效运行，并依法加强对社会治理主体权力和行为的监督。

　　( 四) 环境新常态

　　由于过去超高速的经济增长造成了目前我国社会生态环境问题迭出，“雾霾天”、水污染、土壤污染、食品安全等社会生态环境恶化的表征不断常态化，环境的承载能力以达临界值。社会生态环境的恶化不仅降低了社会公众的生活质量和幸福指数，同时也使得地方政府的环境治理成本和环境治理的政治成本水涨船高。环境治理成本的不断攀升增加了地方政府的财政负担，引发了环境治理博弈中的不合作，带来的跨界污染弱化了某一区域的治理成效，使得环境治理的整体效果大打折扣; 同时环境治理政治成本的增加不可避免的要消耗社会公众对政府的认同度和信任度以及政府的威望、凝聚力、影响力和动员力等政治资源，同时由于政治成本的不可再生性也使得损耗的政治成本很难在短期内得以修复。鉴于此，党的十八届三中全会通过的《决定》中着力部署“必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境”，这一重大部署彰显了加快生态文明制度建设将成为环境治理领域的新常态。

　　( 五) 文化新常态

　　伴随着中国社会经济的转型和世界经济全球化进程的加速，中国传统文化日渐消减，再加上西方文化与价值观的侵袭，文化多元化和文化真空现象并存，价值真空、价值堕距、价值混乱险象丛生是目前我国社会文化领域的发展现状。文化体系的缺失和主流价值理念的混乱使得我国社会的精神领域需要全面的信仰驱动。因此普及社会主义核心价值观、构建适应社会主义市场经济体制的社会文化价值体系、促进公民伦理自觉意识的形成将成为我国社会文化领域发展的新常态。中央办公厅印发的《关于培育和践行社会主义核心价值观的意见》从国家、社会和公民个人三个层面诠释了社会主义核心价值目标、价值取向和价值准则。富强、民主、文明、和谐形成了国家价值体系的内核，自由、平等、公正、法治反映了一个社会的价值理想，爱国、敬业、诚信、友善勾勒出社会公众应追求的理想精神家园。这种从自上而下的文化价值体系已然涵盖了国家对自身、社会和社会公众的价值要求和道德期望，接下来的关键点是应以适应社会主义市场经济体制的社会文化价值体系为载体，加大宣传和教育的力度，将社会主义的核心价值观内化于社会群体和公众个人意识、外化于其行为表征之中。

　　三、新常态下公共管理的困境

　　蕴含于经济、政治、社会、文化和环境领域的新常态描绘出了未来我国全面深化改革的蓝图，然而存在于我国公共管理领域的现实困境将成为制约改革有效推进的重要瓶颈，因此清醒的认识新常态下公共管理的困境是探寻实现伟大变革主要路径的重要前提。

　　( 一) 治理体系与治理能力现代化的目标要求与现实状况之间的堕距

　　实现治理体系和治理能力现代化就是要实现治理的法治化、民主化、透明化、科学化、制度化、协同化。目前，我国经济发展、政治稳定、社会和谐、文化繁荣，这表明我国国家治理体系和治理能力是符合我国发展的行政生态环境的，总体看来是好的。但是对照实现治理体系和治理能力现代化的目标要求来看，还存在许多亟待改进的地方。例如，我国的治理体系中制度的法治化和民主化程度还有待提升，制度运行机制缺乏灵活性，治理主体结构不合理，网络化治理的实现还缺乏必要的制度基础，利益调节和分配机制的公平缺失，社会组织和社会公众参与治理的渠道和合法化问题依然存在; 而在治理能力方面，由于在治理的视域框架内，政府、社会组织、市场主体和社会公众均被纳入到了治理主体的范畴，因此我国治理主体治理能力的不足不仅体现在各个治理主体自身建设落后、内部成员的能力与素质有待改进等方面，同时还体现在治理主体之间缺乏分工明确、权责合理的协同治理能力。以上反映出我国治理体系和治理能力现代化的目标要求和现实状况还存在堕距，因此加快国家治理体系的革新，提高政府、社会组织、市场主体和社会公众的治理能力，是推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重大课题。

　　( 二) 公共管理技术的可行性与实践手段的单一性之间的困境

　　公共管理技术属于社会技术范畴，是公共管理者为实现一定的管理目标而创造、掌握、运用的各种工具性、实践性的知识体系的统称。蕴含着现代治理理念的数字治理技术、智慧政务技术、应急管理技术、风险评估技术、科学决策技术和绩效治理技术等现代公共管理技术已经具有可行性并且由于其前沿性、规范性和可操作性的特点受到了各级政府的追捧。相对于公共管理主体对现代管理技术的热衷度而言，这些管理技术在公共管理实践中实际发挥的作用却差强人意。公共管理主体在履行公共管理职能时并没有根据管理职能的需要和社会公众的意愿而采用相应的可以实现社会公共利益最大化的现代管理技术，而是从“方便性”、“显政绩”、“维稳定”等方面考虑，仍然采用传统保守、单一僵化的管理手段。这将使得公众对政府公共管理的能力和手段产生质疑并引发社会信任危机。

　　( 三) 公共管理者个体自觉与组织文化之间的困境

　　公共管理者的个体行为和意识会受到其所处组织的影响，组织文化和伦理价值体系的“染缸效应”会对身处其中的个体产生强烈的浸染作用。健康良性的组织文化体系会使“染缸效应”产生积极的裂变，促使公共管理者主动遵守法律的约束并自觉形成道德约束机制。相反，如果组织文化发育不良、价值体系严重缺失，那么处于组织内部的公共管理者个体极易产生道德困境，公共管理者个体的道德自觉体系也难以形成，从而会造成公共管理者罔顾法律和集体性道德意识的丧失，引发公共管理者伦理道德失范行为乃至集体性权力寻租行为。近期频频曝出的自下而上蔓延式和自上而下渗透相结合的公权腐败就是一个鲜明的例子。以高官为首形成的利益网络成为了腐败窝案频频发生的土壤和温床，组织文化“染缸效应”由于腐败官员的攻守同盟而发生消极裂变，公共权力变成了权力集团谋取私利的利器，致使公共权力的行使偏离了法律法规和伦理道德的要求而引起公共组织运行效率的降低和社会结构的异动。

　　( 四) 基于顶层设计自上而下推动改革的上与下关系的困境

　　依法治国和推进国家治理体系和治理能力现代化是现阶段我国全面深化改革的顶层设计。为了系统推进这一顶层设计的实施，党中央推行了一系列自上而下周密完善的改革措施，以“大部制”、“转作风”、行政审批制度改革、理顺央地关系、完善基层民主制度、构建法治国家等为主要内容的系统部署彰显了我国政府改革的决心和意向。然而顶层设计框架下创新性改革政策自上而下快速高效的贯彻实施还取决于地方政府贯彻和落实改革部署的政策和制度的创新以及社会组织和社会公众合法合理参与社会治理的制度和机制的构建。事实上，我国政府推行的历次改革均重视中央改革政策在地方政府的贯彻执行，为此我国曾出台了许多鼓励地方政府改革的激励性措施，只是上述措施大都由于缺乏法律性依据和制度性保障而影响了改革举措的稳定性和可持续性，浪费资源的同时严重挫伤了地方政府改革的积极性。与此同时，由于我国市民社会发展迟缓，社会组织和社会公众参与公共领域社会治理领域改革的话语体系和技术平台尚未完全形成并缺乏法律和制度的保障，因此治理理念中所强调的多元治理主体制度化、法治化和网络化的“跨界”合作以增进公共价值的协同合作机制是很难在我国特有的行政生态环境中有效运行的。自上而下的改革进程运行到社会基层治理层面就会由于基层治理制度的不健全而遭遇“肠梗阻”，改革难以以一以贯之。构建基于顶层设计的自上而下推动总体改革目标落地的机制和路线图就变得十分迫切。

　　四、走出新常态下公共管理困境的策略与路径选择

　　( 一) 持续提升公共管理主体的治理能力

　　在治理的视域下，公共管理主体的范畴涵盖了政府、社会组织和公众，在不同的治理层面对不同的管理主体所要求具备的治理能力也有所不同。对于政府而言，政府能力的提升在政府组织机构和运行制度层面，需要全面深化行政体制改革、积极转变政府治理方式、优化政府治理结构; 同时对政府内部人员应通过完善绩效治理机制、人员选拔机制和激励机制、加强伦理道德和管理能力的培训等，提高政府内部工作人员的职业道德水平，强化工作人员的服务理念、回应意识、效能意识和依法行政意识，提高其识别和解决公共问题的能力。对于社会组织而言，提升其治理能力的关键是培育社会组织的力量，创新社会组织自治的方式，激发社会组织的活力，加强对社会组织的监督，有效带动社会组织在社会治理过程中的协同治理作用。除此之外，为了提升社会公众的治理能力，应高度重视社会公众现代化水平的提升。为此我国应着力完善社会主义民主制度，畅通民众参与国家治理的渠道，充分发挥人民群众当家作主的作用，通过加强全社会范围内的知识和文化价值体系教育，提高社会公众的民主意识、法治意识和参与国家治理的自觉意识和主体意识，促使社会 公 众 自 觉 有 序 参 与 社 会 治 理 和 进 行 自 我管理。

　　( 二) 着力加强现代公共管理技术手段的创新

　　数字治理技术、智慧政务技术、应急管理技术、风险评估技术、科学决策技术和绩效治理技术等现代公共管理技术的采用可以为国家治理体系和治理能力现代化的实现提供工具性保障，因此应加强现代公共管理技术的创新和使用。为此应革新政府管理的思维方式，提升公共部门管理主体的思维能力，引导公共管理主体自觉抛弃过去那些简单僵化的管理手段，有意识的采用富有创造性和实用性的现代公共管理技术，把移动互联网技术、物联网技术、GIS技术、公共危机预警技术等紧密结合，为公共部门的高效履职和管理创新提供技术支持。

　　( 三) 积极构建顶层设计的落实机制

　　顶层设计落实机制的构建是破解自上而下改革困境的良策。具体而言，首要任务就是在顶层设计的指导下构建地方政府治理的法律制度框架和运行机制，赋予地方政府治理权限和自主选择治理模式的合法性，在法律的框架内充分包容地方政府创新治理模式的失败以确保改革的持续性，唯有如此方能充分发挥地方政府改革的积极性和追随性，实现地方治理现代化的同时提高国家治理体系和治理能力的有效程度。其次是构建创新型的社会治理体制，增强社会组织自治的合理性和合法性，为贯彻自上而下的改革举措提供制度性保证。创新型的社会治理体制应包括价值层面的治理理念和治理原则和操作层面的治理主体、治理方式、治理范畴、治理绩效，是一个兼具价值理性和工具理性的整体制度系统。在建设法治社会的新常态下，创新社会治理体制的基本治理理念要遵从国家宪法和相关法律法规及其社会主义法治精神的要求，治理原则要以实现社会公众公共价值的创造为基准。治理主体要实现多元化，应将社会各领域各层次的社会组织纳入到治理主体的范畴中，使政府和社会组织共同组成一个共同治理、共担责任的协同治理体制。治理方式应强调合作与协商，并由刚性的自上而下式的治理手段向柔性的网络化治理手段转变，构建网络化治理平台和治理机制。治理范畴必须明确化，该有政府履行社会管理职能的场域，政府绝不能缺位，同理该由政府和社会组织共同合作、协商治理的社会问题，政府独大和社会组织缺失都将影响到社会治理实现善治的目标。同时社会治理应有明确的治理绩效目标，并应强化对绩效目标的评估和评估结果的反馈，从而为切实提高社会治理效果找到现实的路径。

　　( 四) 重塑公共管理核心伦理价值体系

　　传统终极价值的失效、现代规范价值和伦理制度的缺失使得功利价值追求泛滥于公共场域，公共管理主体对金钱、公权的顶礼膜拜、对公共利益的肆意践踏、对公众需求的视而不见引发了信任危机，甚至危及政府管理的合法性。重塑公共场域的伦理制度体系是解决公共管理组织文化“染缸”困境的必然选择，也是贯彻依法治国和以德治国相结合的治国理念的题中应有之义。在经济、政治、社会等新常态下，公共管理伦理制度体系应由三个层面组成。在国家意识形态层面应培育社会主义公共理性，构建社会主义核心价值观，倡导法治、民主、公平、公正; 在制度层面应构建以宪法至上为要旨、以法律制度为陈词的公共管理伦理制度，将意识形态层面的价值导向和伦理要求落实到制度设计中; 在行动层面应重建政治精英的“公仆德性”和社会公众的“公德意识”，通过加强伦理道德的宣讲和道德榜样的示范，在全社会范围内重构良性的价值秩序和以德治国的群众基础与价值基础。

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