完善公共政策执行体制创新政府管理机制建设

完善公共政策执行体制创新政府管理机制建设

　　一、科学划分政府事权
　　科学划分事权，是根据中央政府与地方政府在国家管理中的地位和作用，从法律上规定中央政府与地方政府的事务管理范围及拥有的权力。在我国，政府的基本职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。当前人们对政府后两种职能的要求越来越高，政府应怎样创新社会管理、更好地履行社会公共服务职能已成为提高政府公信力的重要研究课题。我们以政府的社会管理和公共服务职能为例来探讨中央和地方权力的划分问题。社会管理方面，中央政府应着眼大局，把握社会发展趋势和大的方向，了解人们日益增长的物质和文化需求，适时制定社会管理政策，及时和地方政府沟通，掌握全国各地不同省份地理、文化等各方面的差异，针对差异制定适合地区发展的社会管理政策。中央制定政策后，贯彻和执行主要是地方政府的事，地方政府比中央政府更能从实际出发进行本地区的社会管理。这时中央的职责是对地方提供支持、指导和帮助，对地方执行不力的地方及时予以纠正，而不能事必躬亲，代替地方履行社会管理职能。基于以上分析，作者认为，在社会管理方面中央政府相对于地方政府应充当的角色是“后勤家长”。在公共服务职能方面，因公共服务主要是为人们提供公共产品，所以，可以根据公共产品的层次性来划分中央政府和地方政府在公共服务方面的事权。具体操作是，涉及国家整体、全局利益的公共产品一定要由中央政府来提供，像纯公共产品，如国防、铁路等；地方政府需要提供的是涉及地方利益的公共产品，这些公共产品应是具有地方特色的，只适合本地的；有的公共产品是需要中央和地方共同来提供的，如环境保护方面的公共产品、跨地区大型基础设施建设方面的公共产品等，因为这样的公共产品只由地方来提供的话资金周转会存在问题，所以需要中央的“加入”；再者，有的公共产品的提供中央负有直接或间接责任，如教育、计划生育、公共卫生等，虽然这样的公共产品应主要结合地方实际由地方政府来提供，但因其和中央政策联系性太强，中央有责任提供财政、技术等方面的支持。提供公共产品和服务权限的划分原则应该是，地方政府能够承担的一律下放；必须由中央承担的，中央不能推卸责任。只有这样，才能解决一系列现存的问题，才能逐步建立起一个既能发挥中央权威又能增强地方活力的事权关系。当然，同上述社会管理和公共服务一样，政府的经济调节和市场监管职能也能按文章所述思路来科学划分中央和地方的事权。
　　二、科学配置政府职能
　　（一）建立科学的党政权力分配体系
　　我国许多公共政策执行行为失范、政策执行不力的情况，很多是由于党政权力分配出了问题。党政关系即中国共产党和人民政府的关系，这种关系、这种权力配置存在的问题非常棘手但无法回避。如果要想使政府横向职能配置合理、科学，党政关系的捋顺是必要的。在我国，党政关系是，中国共产党是国家的执政党，在国家权力体系中处于领导地位，它的治国方略等国家意志通过全国人民代表大会上升为国家意志（范围缩小到地方，各级党委的意志通过各级地方人民代表大会决议上升为“地方意志”）；而政府是国家权力机关的执行机关，它负责执行权力机关—人民代表大会的决议，所以，政府是受执政党的领导的，它执行的是执政党的意志和命令。党政权力的分配问题就是要处理好党政关系，正确实现这种关系就是正确配置了两者的权力关系。可采取的措施为：把规范党政关系写进宪法。宪法是我国的根本大法，具有至高无上的权威，如果把党的职能写进宪法（当然，和职能有关的党的性质、任务等能写进宪法更好，这里谈党政权力问题，职能是和权力最相关的），就会从根本上严格规范了党的权力范围，与政府权力的区别就会很明显，为两者关系的理顺奠定基础。把规范党政关系写进法律法规。宪法规定的是“大体”，是大的框架，是关于党政关系、权力划分的大的条文，而要想在实践中具体规范党政权力，把规范党政关系写进法律法规就十分必要。这样，通过各种专门的具体法律来细化宪法所规定的原则，为具体的实践操作提供了指导和依据。用宪法、法律法规把规范党政关系、配置党政权力体系明确，这种权力的分配有了法律依据，再在实践中认真遵守，从地方实际出发规范执行，那么，党政权力的分配体系会最终得以建立和完善。
　　（二）科学划分政府决策、执行、监督职能
　　我国各级政府的决策、执行、监督职能划分不清，决策权、执行权、监督权混杂在一起，没有形成相互独立、协调且可以相互制约的关系。例如，有的地方政府部门的决策和执行是“一体”的，监督根本就没有派上用场，这就给地方政府官员执行公共政策时具体执行行为遵循利益需求、功利动机之“道”提供了变通空间。当中央政策下达到地方以后，如果作为政策执行主体的地方政府主要官员从本地区、部门的利益出发不愿意执行此政策，“软拖硬抗、拒不执行”的情况就会出现，因为这时监督权发挥不了任何作用（上级监督太远、同级监督太软、下级监督不敢）。这样，政策执行就因为政府职能、权力的混杂而执行不力，损失严重。
　　切实解决政府职能、权力混杂的问题，科学划分政府决策、执行、监督职能、权力，具体操作为：由包括政府领导班子所有成员在内的政府领导和政府各部门主要领导（鉴于决策的科学性，可邀请决策专家学者参与，如党校、行政学院经济发展决策研究中心的专家、教授等）组成本级“政府全体会议”为政府的决策层，制定政策并监督政策的执行，这样使决策“高层化”，监督“力度化”；由政府各职能部门组成执行层，只负责政策的执行，责任到人，接受决策层的监督，对决策层负责；在政策执行监督方面，除了决策层行使监督权外，人大、审计、纪检监察等机构组成“联合监督组”，独立行使监督权。这样，政策决策科学了，监督力度加大了，政策执行顺畅了。