农民工公民权利保护现状及对策研究

由于城乡二元结构体系的长期存在，我国城市居民与农村居民所享有的公民权利在现实生活中表现出不同的结果。虽然从法律上讲，无论公民的户籍在城市还是在农村，其公民身份是一样的，法律上规定的公民权利也是无差别的、完全相同的。但在具体实践中，由于收入差距、社会地位以及社会保障等诸多因素的影响，城市与农村的社会制度显现出不同的层次差异，这使得农民工与城市居民在权利的享有上产生了巨大的差距。 

　　一、农民工公民权利保护的现状分析 

　　随着社会经济的向前发展，政府不断制定和完善关系农民工公民权利的规章政策，这在一定程度上改善了对农民工公民权利的保障；同时，媒体网络也不断加强对农民工公民权利的报道宣传，这对于强化农民工的权利意识，保护其公民权利也具有重要的促进作用。在这些因素的共同作用下，农民工的公民权利得到了很大的改观，例如拖欠农民工工资问题、工作环境恶劣问题、社会保障问题、获得社会救济的权利等。 

　　（一）政治权利的缺失 

　　在我国，农民工政治权利的缺失，主要是选举权的缺失。选举权作为公民最重要的政治权利，实现公民选举权的平等，就是实现宪法规定的尊重和保障人权，也是我国走向民主法治的重要一步①。农民工选举权的不平等一直受到社会各界的广泛关注，如何保障农民工实现其政治权利也日益成为法律工作者的主流话语。修改前的选举法规定，我国农村与城市每一代表所代表的人口比例为4：1。在当时的历史条件下，由于农村人口的素质普遍不够高，适当控制农村代表数额具有一定的合理性，但从理论层面来讲，它是严重背离公平原则的。因为“人是生而平等的”，不能因为教育、经济等不同而分为三六九等。正因为如此，修改后的选举法将第十六条修改为：“全国人民代表大会代表名额，由全国人民代表大会常务委员会根据各省、自治区、直辖市的人口数，按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则，以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。”②这一修改，对于缩小农村居民与城市居民在政治权利上的差距具有重大的理论意义，它从法律层面上对农民的政治权利进行了保障。但是，在现实生活当中，农民工选举权无法实现的现象却十分的普遍，选举权的保障也存在很大的问题。由于农民工相对城市来说属于外来人口，他们在户籍上不属于城市，不在城市选举的范围之内，而且大部分城市也都没有为外来农民工的选举权做出法律规定，因此他们很难融入城市的生活当中，选举权的实现也就无从谈起了。同时，由于长期漂泊在外，农民工对于家乡的事物不甚了解，迫于生存压力，他们大部分时间都花在为生存而奋斗，也没有太多精力去关注家乡的事情。在这种情形之下，农民工要想参与到家乡的选举中去也十分困难的。可见，不论是在城市还是在农村，农民工的选举权的实现都存在很大的困难，国家在保障其选举权的实现上还存在很大的缺陷。 

　　（二）平等权的不平等 

　　虽然在法律形式上农民工与一般城市居民都享有平等权，但在实际生活中，农民工与城市居民的不平等随处可见：1.就业方面的不平等。就业是实现人的生存和发展的基本条件，是必须得到保障的基本权利。但农民工在就业上却受到不平等的待遇：第一、就業机会的不平等。由于农民工的大量涌入对当地居民就业造成巨大冲击，一些地方政府从总量控制、职业和工种等方面对农民工就业采取限制，使农民工只能选择城市居民所不愿从事的行业，从事城市居民所不愿从事的职业；一些地方政府对城市劳动力就业提供充分的信息支持以及各种就业优惠政策，而对农民工则不仅没有信息支持及政策优惠，反而对其进行歧视性收费，使得农民工进城就业需要承担较高的劳动力市场进入成本。第二，工资、社会福利等就业待遇的不平等。由于在对待城市居民和农民工的态度不一样，使得二者的待遇标准也不一致，农民工被迫接受低工资，接受与城市居民同工不同酬的待遇③。2.农民工子女在受教育方面的不平等。我国的《义务教育法》第九条规定：“地方各级人民政府应当合理设置小学、初级中等学校，使儿童、少年就近入学。”但由于我国存在“城乡分治”的二元社会结构，这使得不同户口的劳动者在就业、福利方等面享有的权利有很大的差别。农民工的留守子女受教育情况差这自然不用说了，但和农民工一起进城的农民工子女的受教育情况也好不到哪里去，由于没有所在地的户口，其子女要在当地接受教育很可能需要支付一大笔借读费，这对于经济基础原本就薄弱的农民工来说显然是很不平等的。3.社会保障方面的不平等。由于存在城乡分治的二元户籍制度，农民工与城市居民的权利在很多方面都是不对等的，这就包括社会保障方面。与城市居民相比，农民工的社会保障处于低水平层次，当其生命财产权利受到侵害的时候，不能和城市居民一样，平等的得到社会的救助。就连在法律赔偿方面也是如此，前几年社会上闹得沸沸扬扬的“同命不同价”的案件就是对这个问题最好的反应，同样是生命，但由于一个是城市居民，一个是农民工，法院给出的赔偿数额居然有几倍之差。 

　　（三）遭践踏的人格尊严 

　　温家宝总理在十一届全国人大三次会议上作的政府工作报告中，首次提出了让人的生活更有尊严的问题。④尊严是指是公民的心理承受的底线，是用以表明人固有的价值属性和拥有受到他人的尊重的权利。然而，作为劳动力市场重要组成部分的农民工，却生活在社会的底层，受着无尽的白眼与歧视，过着与他们对社会的贡献不对等的贫寒生活。这与社会公平严重的不符。作为底层劳动者，农民工更需要有尊严的生活，这不仅关系到农民工自身的生产生活，更是关乎社会公正与和谐的大问题。然而，现实中农民工人格尊严得不到保障的案例却屡见不鲜。2013年，北京的“井底人事件”再次引发人们关于尊严的热议。“北京井底人”事件指的是进城农民工迫于经济压力，为省下房租供子女读书而住下水道的事情。在记者的采访过程中，最令人印象最深的是“井底人”王秀清对“尊严”的理解：住在井下的人无所谓尊严，光要面子孩子就会吃上不饭、上不起学。这可以说是许多城市边缘群体的普遍心声，尊严从来都不是飘在空中的词语，它必须有所倚靠，有工作、有收入、有居所，才有起码的尊严，否则的话，只是空中楼阁。但是，在现实生活中，由于来自经济实力、文化水平以及社会制度等方面的障碍，农民工处于社会底层的地位，处处受人歧视、排挤，他们根本就不可能拥有和城市居民同等的工作、收入、居住场所以及社会的尊重，而失去了以上权利的平等保障还何谈人格尊严。因此，发生践踏农民工人格尊严的情况也就司空见惯了，但这一起起事件背后反应出来的却是对农民工人格尊严的一种严峻挑衅。

（四）社会经济权利得不到保障 

　　就业政策的限制使得农民工的就业权利得不到保障。农民工来城市的主要目的是为了找一份稳定的工作努力挣钱，他们要在城市生存下来也要依靠稳定的收入，但是钱从何来？这就要靠就业来解决。农民工想在城市中生存下去只有依靠实现就业。只有实现了就业，他们才有收入来源，其生活才有一个基本的保障。但是，由于城市吸收就业的能力是有限的，大量的农民工涌入城市，必然挤占城市居民的就业资源，影响城市当地居民的就业率，从而造成不必要的社会问题。而且，在某些方面，农民工较城市居民更具优势，在一些领域往往比城市居民更容易就业。因此，一些较大城市为了确保当地居民的就业，纷纷制订相关的政策，从各个方面（如户籍、学历）提高农民工在城市的就业门槛，加大其就业难度，这无形中也侵害到了农民工就业的权利。 

　　社会保障问题的不到解决。社会保障权作为保障人民基本生活质量的一项权利，它在社会生活中起着重大作用。但是在现实当中，农民工的社会保障却存在很大的漏洞，很多关系农民工切身利益的权利都没有得到很好保障。首先，由于农民工的就业具有流动性、不固定性，他们一般今年在这个城市工作，明年在那个城市工作，甚至一年之内在几个城市工作，很难长期稳定的在一个城市工作生活。其次，从企业角度来看，企业是以谋取利益为目的的，由于自身利益的驱动，对农民工养老保险和其他劳动保险制度难以产生足够的重视，执行起来自然就不会那么的积极，对劳动保险政策落实执行也很难及时到位，这对社会保障制度的推进、农民工权利的保护将产生直接阻碍作用。 

　　除了上述方面的权利受损意外，农民工在受教育权、生命健康权、获得权利救济权等方面也不同程度上受到来自社会各方面的侵害，这些权利都涉及农民工切身利益的维护，都需要国家进行保护。 

　　二、农民工公民权利保护的对策分析 

　　我国社会主义事业的建设离不开农民工的支撑，作为城市建设者的主力军，农民工在城市建设中的作用越来越大。但是，在农民工权利保护问题上存在的缺陷却越来越突出的展现在社会公众面前。如何保护好农民工的公民权利，不仅关系着农民工自身，更是关系到我国城市建设、社会发展的大问题。因此，要从国家、社会、个人等各个方面加大力度，进一步完善农民工公民权利的保护制度，共同维护农民工的公民权利。 

　　（一）加大力度，完善以宪法为核心的法律体系 

　　建立和完善相关的系统完备、现实可行的法律法规体系，从立法上完善对农民工权利的保护十分必要。首先，作为我国母法的宪法，是公民权利的最有力的支撑，她为公民提供的权利保护是最基本的权利保护制度。新修订的宪法中已经增加了保护人权的有关规定，但是其规定还比较笼统、抽象，从操作性来看，与国际上人权保护公约的规定还有一定的差距。而且在内容上也有一定的欠缺，如罢工、迁徙等权利都还存在不足。这样的规定对农民工的公民权利保护是很不利的，必须在此基础上对相关规定进行完善，使其具有可操作性，能够真正运用到现实中去。农民工公民权利缺乏保障，另一个重要原因就是缺少一部系统完备的专门性法律。当农民工的权利遭到侵害时，不知道应该依据哪个法律来进行维权，因为相关的法律条文都只是零散的分布在各个具体部门法之中，要加以系统运用难度十分的大。因此，将各项农民工权益保护的法律进行整合，形成一部系统的《农民工权利保护法》十分必要，这对于维护农民工的公民权利将起到重要作用。 

　　（二）加大普法宣传力度，让农民工知法、懂法、用法 

　　要切实维护农民工的公民权利，首先就要让农民工知道自己享有哪些公民权利、知道哪些法律可以保护自己的权利以及如何运用这些法律来维护自身权利。要实现这点，就必须进行普法宣传。进行普法宣传，首先要成立一个领导小组，统筹负责相关事项的运行，同时，要不断完善普法工作制度。普法活动是一项繁重的系统工作，需要有一整套完备的管理、运营和实施机构，只有这样，普法活動才能够有序进行，达到预期的目的。其次，要进行深入调研，确定普法宣传的对象、地点，使普法活动具有针对性。要达到使农民工知法、懂法、用法的目的，就必须针对农民工进行宣传，而劳动密集型企业、生产型企业都是农民工密集的地方，因此，在这些地方进行普法宣传，能起到事半功倍的作用。第三，要根据农民工自身的特点，选择其经常会涉及的法律法规，如安全生产法、劳动合同法等有针对性的设置普法宣传内容。 

　　（三）加强执法司法监督，提高法律的社会公信力 

　　现实生活中，农民工在权利遭到侵犯的时候，往往选择私了，而不是去寻求法律救济，原因之一就是法律的公信力不高，他们不相信法律能帮其解决问题。由此也可以看出法律制度在农民工群体中所处的地位是多么尴尬，在这种情况下，就必须千方百计的提高法律的公信力，让农民工信法、用法。因此，司法机关要取得社会公信、树立司法权威，首先做到的就是保证司法结果的客观公正。必须坚决依照法律法规，遵循法律程序，使做出的司法结果客观、公正。其次，加强对执法情况的司法监督，保证司法结果得到有效的执行也是提高司法公信力的重要途径。试想，如果一个客观公正的司法结果却迟迟得不到有效执行，那么有谁还会相信法律能够保护公民的合法权利。最后，要防止司法腐败的发生。司法正义是社会正义的最后一道防线。要守护好这最后一道防线，司法工作者特别是法官自身的职业道德水平必须过硬，必须要从自身出发，从身边的小事出发，遏制司法腐败的滋生，抵制司法腐败的侵蚀。要做到这一点，关键就是必须做好对司法机关自身的权力治理工作，要把权利关进制度的牢笼，让它在阳光下运行，在人民的眼皮下运行。只有这样，才能真正树立其法律的权威，增强人民对法律的信心，从而提高法律在社会上的公信力。 

　　（四）简化法律维权程序，解决农民工维权成本过高问题 

　　程序复杂、时间漫长、费用昂贵是制约农民工司法维权的另一个重要因素。根据北京青少年法律援助与研究中心的调查显示，农民工维权所耗费的各项费用成本比其维权索要的工资还要高出许多，而且花费的时间也较长。因此，千方百计降低农民工维权成本是摆在法律面前的一道难题。第一，从农民工维权的程序来看。劳动者要解决劳动争议，必须先经过调解或是仲裁，最后才能进入法院审判程序，这无形中就加重了劳动者特别是农民工诉讼维权的成本。农民工因为程序的繁琐就有可能放弃维权，导致其权利得不到有效的救助。可以适当简化劳动争议的处理程序，在农民工与用人单位发生劳动争议时，直接适用仲裁程序或是直接上诉法院，从而减轻农民工诉讼维权的成本。第二，加大对农民工维权的法律援助，让农民工都能打得起官司。首先，要明确工作对象，要把农民工作为法律援助的重点对象，开辟专门针对农民工的工作场所，设立一些专为农民工来访、咨询的服务载体，从而更有针对性的开展对农民工的法律援助工作。其次，要做好相关部门和法律工作者的思想工作，使其积极参与到法律援助这一具有公益性质的活动中来，真正做到为农民工排忧解难维权。最后，要从经济上给予支持。首先，政府要加大财政对法律援助工作的资金投入，确保法律援助工作不会因为资金原因而中断。其次，要在社会上进行相关的宣传，引导社会力量投入这项事业中来，积极整合社会资源，利用社会力量来维护农民工公民权利。同时，要对法律援助律师进行思想工作，让其积极投身其中，对一些困难农民工尽量做到免费提供服务。

（五）提高农民工法律素质、维权意识及法律能力 

　　在农民工公民权利的维护中，还存在的一个问题，那就是农民工法律意识淡薄，法律能力不足，这严重制约了农民工的维权行为。因为在当今法治社会之下，不仅要求每个公民守法，更要求公民在这个基础上能够很好的运用法律维护合法权益。但是，现实中农民工使用法律维权的能力还不是很高。因此，必须提高农民工在这方面的能力，使其能够很好的使用法律武器维护自己的权利。第一，提高农民工的科学文化水平。农民工的文化知识程度与其法律意识的有着不可分割的密切关系。不同农民工的受教育的程度不同，法律意识、法律价值观念必然会有明显的区别。目前，我国农村进城务工人员的文化知识素质普遍不是很高，大多是初中文化程度和小学文化程度，当自己的平等待遇遭到侵害的时候，很多人都不知道如何运用法律武器来维护自己的合法权利。因此，必须马上采取措施提高农民工文化素质。第二，增强农民工的权利意识。虽然法律规定了公民享有各项权利，但是由于农民工在受教育方面的缺陷，对此并不是很了解。同时，加上权利意识的淡薄，在相关权利受到侵犯的时候，他们并不能联想到自身公民权利的维护，只能是听天由命，逆来顺受了。因此，加强农民工的权利观念，让他们在权利遭受侵犯的时候能积极拿起法律武器维护自己的公民权利显得格外重要。⑤。 

　　注释： 

　　①舒锋：《选举权是公民最重要的政治权利》，http：// 

　　②《中华人民共和国选举法》，法制出版社，2013年。 

　　③王力杰：《中国农民工就业歧视问题研究》，辽宁大学，2013年。 

　　④温家宝总理在十一届全国人大三次会议上的政府工作报告（摘要）。 

　　⑤张瑞雪：《关于培养农民工法律意识的思考》，山西师范大学，2009年。 

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　　[14]李强.农民工与中国社会分层[M].社会科学出版社，2012. 

　　[15]國务院研究室课题组.中国农民工调研报告[M].中国言实出版社，2006. 

　　[16]中华人民共和国选举法[M].法制出版社，2013. 

　　（作者简介：[1]刘金玉，赣南师范大学马克思主义学院硕士研究生，研究方向：马克思主义理论与思想政治教育；[2]聂志佳，广东省增城市司法局科员。）

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