境外出版机构在华设立办事机构的功能与监管策略研究

　　随着我国对外开放的程度不断提高，出版业向国外出版机构开放，既是世界经济一体化的必然趋势，也是我国利用境外资本、技术、能力推动出版业发展的必由之路。据本研究统计，有53家境外出版机构在我国境内设立办事机构，共计109处。其中2017年全球出版业50强榜单中，有30家在华设立了办事机构。全球出版前20强的出版机构在我国境内设立了办事机构54家，占全部在华办事机构的49.5%，这表明全球最著名的出版机构对中国市场十分重视。在面向境外出版机构开放的过程中，政府必须同时兼顾产业发展与文化安全的目标，这就要求政府对境外出版机构在华功能定位及其影响有一个准确的判断，并根据产业发展新形势对监管政策做出必要调整和优化。

　　一、境外出版机构在华设立办事机构的功能定位

　　境外出版机构在华设立办事机构的功能定位，可以从两个角度来看，一是从境外出版机构的角度来看，主要有版权贸易功能、版权保护功能、信息收集功能、市场培育和拓展功能、品牌宣传功能、作者培育功能、人才吸引功能。二是从国内出版机构的角度来看，也可以通过境外出版机构在华设立的办事机构，发挥其国际交流窗口功能、版权输出功能、内容资源获取功能以及发展模式与发展战略借鉴功能。

　　1.对境外出版机构的功能定位

　　版权贸易功能。版权贸易功能是境外出版集团在华设立办事机构的最基本最原始的功能。大部分境外出版机构的产品进入中国市场，除了采取纸质书刊的形式之外，就是通过版权贸易的方式。虽然版权贸易包括版权引进和版权输出，但由于我国长期处于出版物贸易逆差的地位，境外出版机构更多从事版权输出工作。早期的版权贸易通过专业的版权代理机构开展，但后期，随着版权贸易以及图书、期刊等产品的交易量加大，很多境外出版公司直接在华设立办事处或者代表处，专门处理相关事项。迄今为止，培生教育出版集团、丹麦艾萌阁集团、汤姆森教育集团、施普林格出版公司、哈佛商学院出版社等跨国出版企业在我国均有战略合作伙伴，合作内容涉及医学、教育、儿童读物、音像制品等领域。可以预见，合作出版将越来越普遍和广泛，涉及领域也将越来越多。

　　版权保护功能。版权保护也是境外出版机构在华办事机构的重要功能。虽然近年来，我国政府逐渐加大了版权保护和打击各类盗版行为的力度，但在某些情况下仍然会由于缺乏对国际出版权益的了解，或者被非法商业利益所驱动，导致境外出版机构的版权内容被滥用或者盗用。2010年，在励讯集团（前励德·爱思唯尔集团）的倡议下，在华国际出版商版权保护联盟（IPCC）成立。截至2017年，已有17家境外出版商加入在华国际出版商版权保护联盟，成员包括励讯集团、企鹅兰登书屋、博睿等。在华国际出版商版权保护联盟作为活跃于中国的国际出版商代言人，已与百度、腾讯、阿里巴巴等互联网机构签订知识产权保护相关战略合作备忘录，助力外国企业在华发展。

　　信息收集功能。信息收集也是境外出版机构在华设立办事机构的初始目标之一。信息收集功能主要体现在以下四个方面：一是收集中国政府的市场准入信息。中国当前出版业务的基本行业规制包括出版社经营许可、选题管理、书号使用许可制度、刊号使用许可制度、出版社业务范围规定等，而这些是国际出版集团制定进入战略和开拓战略必须考虑的重要因素。在华办事机构需要与政府主管部门沟通获得上述信息或资源，更好地利用政府政策并争取政府支持。二是了解行业主管部门的发展战略和政策信息。境外出版机构通过其在华办事机构，可以在第一时间了解中国出版业发生的重大事件，以及中国政府及其主管部门在相关领域的发展战略和动向。三是了解中国境内同行的出版机构信息。在华办事机构可以透过多种渠道，及时了解中国境内各出版集团和出版社的发展战略与方向，以及下一步可能采取的行動，这样就可以提前发现市场机会，以便寻求与中国境内出版同行的深度合作。四是收集中国市场信息。在华办事机构身处中国市场，这就给他们提供了一个快速了解中国市场的机会。在华办事机构通过市场研究，能掌握各种有用的资料，如中国读者的阅读模式、消费行为模式、出版物市场需求的变化趋势等，从而使其出版的内容产品更符合中国消费者的消费习惯和消费心理。

　　市场培育和拓展功能。市场资源是每一个企业最为重要的资源。境外出版机构在华设立办事机构主要从供给侧与需求侧同时发力，进行市场培育。在供给侧方面，境外在华出版机构通过新设或与国内较有实力的出版单位合资、合作等方式，逐步实现机构、人员、内容、编印的本土化从而培育出版实体。

　　在华设立办事机构拓展功能表现在两个方面：一是向编辑出版环节渗透。编辑出版环节处于出版产业链前端，对境外资本的吸引力很大。因此，国际出版集团正试图以办事机构为依托，开展与中国出版企业的版权合作和其他项目的合作，逐步接近出版业的核心领域。二是向出版产业外的行业拓展新业务。如意大利迪亚哥出版集团通过迪亚哥商业（北京）有限公司在中国出售拼装模型以及可拼装机器人;贝塔斯曼传媒集团除与在我国成立合资印刷公司外，还设立BAI贝塔斯曼亚洲投资基金，管理的资金超过10亿美元。

　　品牌宣传功能。在传统出版领域，境外出版机构通过多种形式传播品牌。一是通过合资或合作形式拓展品牌。比如，培生教育通过与外语教学和研究出版社、高等教育出版社进行积极的合作，出版了《新概念英语》、Side By Sice、《大学英语》等耳熟能详的英语书籍，影响了几代中国人的英语学习。二是通过举办各种活动推广品牌。例如，培生集团通过举办“教师俱乐部”和培训项目来提升培生教育品牌的推广活动。三是在全国多家书店设立品牌专柜，在多家高校设立专用书架，增加读者认可度、熟悉度。四是在中国期刊领域，境外出版机构采用项目合作方式，授权境内出版单位使用其品牌，扩大品牌影响力。 　　作者培育功能。作者是出版企业持续发展的核心资源。谁拥有了优秀的、强大的作者资源，谁就有了占领市场的法宝。威立依靠中国的作者来发展威立的产品线，把中国作为威立内容创新的资源地。在威立的STM编辑部门，中国本土的研究成果已经是一个非常重要而且是成长最快的内容来源。在爱思唯尔占有的2000多种期刊中，来自中国的科研论文仅次于美国，占总数的14%且逐年上升;中国人用英文写作发表在爱思唯尔期刊上的比例达到28%，而这些文献被引用的次数占中国英语科研文献总引用数的34%。泰勒·弗朗西斯出版集团在华设立的办事机构下设了出版部，其主要职责就是向公司总部报送中国作者资源以及相关学术资源和学术内容，由公司总部出版之后再在全球范围之内销售。

　　2.对境内出版企业的功能定位

　　在实现其功能定位的过程中，通过与中国读者的互动、与中国出版单位业务上的合作往来，境外出版机构在华开展业务活动不但直接影响中国出版业的发展，而且间接促进了我国科技、教育、文化事业的发展。

　　国际交流窗口功能。出版作为文化的载体，担负着传承、传播、交流等职责。随着我国经济与文化软实力提升，出版业承担着文化“走出去”义不容辞的使命。国内出版单位期待了解国际市场。国内出版单位通过与在华境外出版机构合作，首先能充分了解国外市场的风险，包括政治、经济、文化、消费能力以及渠道规则等。其次，能知晓和熟悉境外出版机构所在国的文化、市场情况和读者阅读需求、行业游戏规则等，为这些出版单位开拓国外市场，以及做好经营和管理打好前期基础。最后，通过与外方合作会培养一批国际化的专业人才，可以提高国内出版机构的国际意识，有利于中国出版“走出去”。对中国出版业而言，在华境外出版机构已成为中国文化与世界文化的交流使者和沟通桥梁，促进国内科技、文化知识向外传播。

　　版权输出功能。通过对国内出版社的访谈了解到，三联书店通过与施普林格、剑桥大学出版社等在华境外出版机构合作，带动了品牌图书的多语种版权输出;近几年每年40多个版权输出协议，年增长率10%以上。辽宁少儿出版社在与英国牛津大学出版社、哈伯·柯林斯等境外出版机构开展图书引进合作的同时，也积极促成中国原创图书的输出贸易。目前，辽宁少儿出版社出版的《中国动画典藏》系列中的5个品种已授权了7个语种。通过版权输出，中国出版单位借助在华境外出版机构，正将中国的优秀图书出口到世界各地，与其他国家的读者分享，让世界各地的读者更加全面地了解中国，实现中国文化和学术的影响力传播。

　　内容资源获取功能。在传统出版内容方面，通过与在华境外机构合作，国内出版单位引进了打开国人全球化视野的畅销书、满足成长时期不同需求的“心灵鸡汤”、拓展读者眼界的经典图书、普及人文社科常识的思想性著作等各类书籍，国外图书品种数量不断增多、领域也越来越宽广，促使中国相关行业开阔视野，增广见闻，借鉴经验，提升能力。

　　在数字出版内容方面，主要体现在数据库产品境外出版机构在华设立办事机构的功能与监管策略研究的引进，如爱思唯尔Engineering Information、Elsevier数据库。通过与在华境外机构合作，国内出版单位将境外自然科学、社会科学、工程技术、文学艺术等各行各业世界级优秀的、先进的成果引入中国，为中国学者、科研人员的科学研究提供了鲜活资料和先进的研究方法，促进了我国科研能力的提升，推动了社会、经济、文化发展。

　　发展模式与战略借鉴功能。境外在华出版机构代表国外出版集团，而这些大型跨国出版集团平台很大、市场化程度很高。境外出版机构在华开展业务可把母公司出版物、品牌、营销、组织等方面的先进理念、先进的发展模式、发展思路与战略，以及数字内容收集、加工、发布与整合方面的前沿技术带人中国，成为中国出版单位学习的现实教材。

　　二、对境外出版机构在华机构业务活动监管的政策建议

　　随着中国出版业开放程度越来越深，可以预见，境外出版机构在华设立办事机构的力度仍将不断加强，在华业务的经营范围和出版业态也将不断拓展。因此，我们认为政府加强监管具体可以从以下“五个转变”人手：

　　第一，从以办事处监管为重点转变为以外资（独资或合资）企业监管为重点。从1980年开始，我国先后出台了13个法规和规定。其中有8个文件已经因故废止，仍然具有法律效力的5个文件，对跨国企业和跨国公司在华设立办事机构的相关行为进行规范，这些文件对国外新闻出版机构在华设立办事机构也同样适用，但它们主要针对境外非营利性办事机构进行监管。由于境外出版机构早期在华设立的非营利性的办事机构大多已经转型，因此对办事机构进行监管的必要性已经大大降低。据在华国际出版商版权保护联盟（IPCC）主席张玉国介绍，近年来，其联盟下属单位在华基本上没有再设办事处，大多数在华机构均以公司或者分公司的形式存在。因此，政府应从以办事处监管为重点转向以外资（独资或合资）公司监管为重点，加强对外资（独资或合资）企业公司经营行为的监管。

　　第二，从以市场准入审查为重点转变为以经营过程合规性监管为重点。目前，中国政府对境外出版机构监管主要集中在出版业的市场准入，缺少对出版社尤其是数字出版产品与服务提供商的运营监控与风险防范规制。因此，政府对出版业的管理思路应由严格的市场准入转向对其经营过程合规性的监管，监管其经营过程是否遵守法律法规，以及是否存在超出批准的营业范围行为，重点监管其是否参与出版这一核心领域。相关部门研究跨部门规制和监管办法。各部委不仅要研究数字出版业的归口管理机构，更要会商出一套规制和监管细则，对数字出版的内容、环节、市场等方面进行指导，同时政府要利用先进的科技手段进行内容筛查与过程监管，以确保其不会威胁到我国的文化安全。

　　第三，从以纸质书刊的监管为重点转变为以数字产品监管为重点。我国对通过境外在华出版机构引进纸质书刊等传统出版物的监管已经比较成熟。一方面有《出版管理条例》（2001年颁布，2014年修訂）、《出版物市场管理规定》（2011年发布，2016年修订）、《外商投资图书、报纸、期刊分销企业管理办法》（2003年发布）等一系列完善的操作性较强的行政规章;另一方面，政府部门已具备较为丰富的经验、方式或方法，对相关敏感话题出版物形成了较为严格的监控体系。但数字出版作为近年来新兴的出版形态，传统监管方式往往滞后于技术的发展导致其适用性降低，相关数字法律法规存在很大空缺。就现阶段而言，我国现有关于数字内容资源开发和管理的行政法规与政府政策仅有指导性，数字版权保护的法律法规规定相对分散，数字出版各领域均严重缺乏统一的标准。由此可见，数字出版相关法律法规不但零散、不系统、法律位阶低，而且相对于技术的发展和网络对知识产权影响的发展，已经滞后，对国外出版机构设立的在华办事机构的监管和惩处缺乏法律依据，因此，应该尽快出台相关的法律法规。对服务器设在境外而被国内引进的国外数据库，可利用科技的发展成果，采用信息技术革新监管方式，如建立信息监督管理系统、开发审读软件，使对出版物内容的适时监管变得可行。 　　第四，从以内容违规审查为主转变为以内容审查和价值取向审查并重。我国政府目前对与境外在华机构合作引进或出版产品审查以内容违规审查为主，对于那些不能全面反映中国发展现状的图书，或者具有争议性、敏感性内容的出版物，慎重并加强审查，防止其对读者和社会造成不良影响。但随着跨国出版企业的不断扩张及在我国设立境外出版机构数量的逐渐增加，数字出版产品大量涌入，我国境外出版机构借助各种出版物，通过隐藏在“文明”“先进”“健康”“时尚”“理性”等外衣下入侵到我国，潜移默化地诱导国人价值观、人生观等精神文化价值理念发生渐变与偏移。因此，国家的政策思路需从以内容审查为主转向以内容审查和价值取向审查并重。

　　第五，从以单一监管手段为主转变为以沟通、引导、监管、服务等多种手段结合。境外出版机构在华设立非营利性、非独立法人的办事机构，最后需报国家新闻出版广电总局会同国务院新闻办公室审批;境外出版机构在华设立具有营利性、法人资格办事机构，最后需要报国家工商行政管理部门审批。但这两种类型的监管方式都是行政许可式、直线型的市场准入式等单一的监管手段。这种传统行政许可式的监管手段已经不能满足对具有出版產品供给差异化、渠道多样化、技术领先的境外在华出版机构的监管要求。因此，国家新闻出版部门应协同工商行政管理、工业信息化等部门，构建联席会议制度，建立官方的定期与境外在华出版单位沟通的机制，听取境外出版机构与华合作遇到的问题并及时给予引导，同时听取建议并进行改善，提供服务，从政府层面积极引导，营造更好的合作氛围。

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