新时期地方政府治理模式创新探索

　　摘要:新时期地方政府治理模式创新的主要目的在于促进区域经济社会又好又快发展，建设人民满意的服务型政府。在地方政府治理模式创新的策略选择上，笔者重点从地方政府治理理念、治理体制、治理方式和法制保障等方面进行了探索，旨在为地方政府治理模式创新实践提供理论上的参考。
　　关键词:地方政府; 治理模式; 政府治理模式.
　　治理，特别是地方政府治理，是当前社会科学研究领域流行的一个核心概念。不少学者用“治理”
　　和“地方政府治理”一词来描述地方政府在公共事务管理中的活动。地方政府治理模式是指地方政府为了有效行使区域经济社会文化管理职能所采取的一系列手段或方式，包含地方政府治理理念、治理制度和治理方式等方面。目前，政府治理模式分为三种类型: 传统的统治型模式、近代的管制型模式和新型的服务型模式。在我国公共行政管理体系中，地方政府占据着基础与中间环节，地方政府治理主要承担着领导和决策、计划和组织、控制和监督等职能，这不仅是地方政府治理任务和目的，而且是地方政府公共行政治理的运行方向。地方政府治理模式的科学性和合理性，特别是对当地经济、社会、文化发展的适应性，关系到人民群众的切身利益，对人民群众心目中的政府形象产生直接影响。在社会转型的历史时期，社会力量不断增强，新兴阶层陆续兴起，人民的民主意识和法制意识进一步加深，传统的自上而下的管制型地方政府治理模式已经不能完全满足区域经济社会可持续发展的需要。新的历史时期，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，政府的主要任务是团结带领各族人民为全面建成更高水平的小康社会而努力奋斗。为此，传统的统治型或管制型地方政府治理模式无法适应时代需要，社会主义地方政府的治理模式应当是一个全新的治理模式，即建立服务型政府。
　　一、地方政府治理存在的问题分析.
　　随着改革的深入和经济社会的发展，新的社会矛盾和问题不断出现，传统的地方治理模式已经不能适应地方治理的需要，显得力不从心。
　　( 一) 地方政府缺乏正确的治理理念.
　　地方政府治理理念是地方政府对治理活动和运行模式规律性和价值性的认知。作为地方政府治理的基础，正确的政府治理念是地方政府治理成功的前提条件。因此，只有在合理正确的治理理念下，才能够准确界定地方政府的职能与边界。由于我国地方政府长期以来都以自身所具有的权力和权威，集中对社会各种资源进行强制掌握和控制，也就是采用管制型治理模式进行区域治理，从而形成“单中心”的治理理念。虽然该治理理念能够将社会各种资源快速集中在一起，但是，在这种权力控制的体制下，地方政府权力逐渐出现越位、错位、异化等现象。
　　在传统治理理念的诱导下，管制型地方政府无法向公民提供优质高效的公共产品和公共服务，使个别地方政府在发展、实现和维护人民群众根本利益问题上打折扣，不符合新时期政府治理的目标要求。
　　( 二) 地方政府治理体制存在缺陷.
　　地方政府治理必须在满足法制和政策要求的前提下，将权力与地方资源集中管理，而地方政府治理体制改革是政府重新对权力调整和职能界定的过程。从当前地方政府治理现状来看，我国还未形成有序的地方政府治理体制。从权力分配方面，不仅政府职能转变的载体未被确认，而且地方社会团体组织的作用也未充分发挥。同时，受现行政府管理体制的束缚，尤其是相关法规的缺失，地方政府在结合区域发展实际进行治理体制创新上受到抑制，使地方政府在治理模式改革上的积极性、主动性和创造性受到影响。
　　( 三) 地方政府治理目标错位.
　　地方政府治理目标是推动社会治理价值取向与行为模式发展的关键因素。受长期的“单中心”的治理理念引导，个别地方政府治理目标与政府治理的总体目标存在偏差。例如: 地方政府治理必须坚持以人为本的治理理念，目的是不断满足人民群众日益增长的物质文化需求。满足人民物质文化需求首先要发展好地方经济，这是基本前提，也是正确选择。问题是地方政府在追求自身经济利益最大化的过程中，过分注重效率，导致地方政府陷入经济至上的误区，从而使效率和公平之间的关系严重失衡，地方政府治理目标与经济社会发展的终极目标不协调。
　　( 四) 地方政府治理缺乏足够的力量支撑.
　　地方政府治理除了依靠政府组织的力量外，非政府组织和公民的作用也不容忽视。然而，当前地方政府治理中，由于市场经济体制不完善、一些非政府社会组织自主管理能力不足，导致政府与市场职能模糊、无法将社会组织真正融入公共治理领域。
　　除此之外，在当前地方政府治理过程中，因受到多方面因素的影响，社会公民对地方治理的参与意识不强。即使公民参与激情较高，也因相关制度的缺失，公民参与地方治理的渠道有限，使得地方政府治理的力量依旧薄弱，从而严重影响地方政府的有效治理。
　　二、加强地方政府治理模式创新的意义.
　　改革开放以来，由于社会主义市场经济的的建设正在推进，相关体制和机制尚不成熟，地方政府在推动区域经济社会可持续发展中起到了关键作用。
　　近年来，随着生态文明建设兴起并得到各国政府的重视，我国地方政府利用地方经济、社会、环境之间的关系，结合生态发展与绿色转型战略，切实有效地推出了一系列地方治理政策，形成了一股治理合力，推动了区域可持续发展。实践证明，地方政府治理通过降低经济运行的制度成本和不确定性，以及加强经济主体生产性努力程度，可以较好地推动地方可持续发展。当地方政府治理较好时，在降低制度成本的激励下，地方各经济主体能够以低成本挖掘潜在经济机会，使创新活动更为活跃，不仅加快了经济要素的流动速度，而且还优化了组合，使地方资源获得高效配置，并以潜在的增长速度不断推动当地经济的快速发展; 相反，如果地方政府治理较差，那么制度成本就会不断增加，不仅导致地方经济主体无法挖掘潜在的经济机会，而且使地方资源配置效率受到严重影响。因此，地方政府通过对治理模式的创新，将市场和企业能够独立解决的问题直接交由双方各自完成，可以有效推动地方经济的可持续发展。除此以外，由于地方生产边界的扩大受地方经济主体生产行为的影响，地方政府、市场、企业行为边界的模糊，将抑制地方经济主体生产行为，使地方经济发展受阻。因此，在新时期加强地方政府治理模式创新，能够提高地方经济主体生产行为努力程度。可以说，地方治理模式创新是推动地方经济可持续发展的关键。
　　三、地方政府治理模式创新的策略选择.
　　随着社会主义市场经济的发展，政府治理模式只有与时俱进，不断开拓创新才能适应时代需要，满足人民的诉求。笔者认为，当前在地方政府治理模式创新的策略上可作如下选择:
　　( 一) 治理理念的创新.
　　在市场经济体制下，地方政府在治理过程中，为了能够更好地执行公共管理职能，地方政府必须在信任市场、企业的基础上建立新的经济理念、竞争理念、合作理念和服务理念，为地方市场经济构建良好的外部条件的同时，也要直接融入市场经济运行中。
　　这样一来，既保证了社会公共产品和服务的供给，又能满足了维持经济稳定和发展目标的需要，消除了自然垄断，促进了市场自由竞争。因此，地方政府各级管理者必须在熟知市场规律和规则的基础上，改变以往的治理理念，由地方市场和企业直接完成市场资源高效配置，地方基础设施、文化、教育建设等方面直接由政府负责。同时，由于政府的自利性倾向会导致政府部门间出现利益的争夺和对经济的越权干预，从而使地方市场秩序出现混乱。因此，为了加快地方经济可持续发展，必须对政府自利倾向进行约束，从治理理念上“急人民之所急，想人民之所想”，创造良好的区域经济发展环境，加快推进地方经济科学发展。
　　( 二) 治理体制的创新.
　　体制的创新是地方治理的根本，为了实现行政区经济与区域经济的合理有效对接，必须切实转变政府职能，建设服务型地方政府。地方政府建设必须适应社会主义市场经济的客观要求，由传统的管制型政府向服务型政府转变，为社会提供市场失灵状态下不能有效提供的公共产品和服务，制定规则，加强监管，确保市场竞争的公平性和有效性，确保市场配置资源的基础性作用得到有效发挥; 要为社会各阶层提供良好的制度环境，实现科学有效的治理而不是强力统治; 要在就业、教育和社会保障方面积极作为; 要致力于政府与市场、社会、企业和公民之间互动状态的构建和实现，尤其要规范社会组织，增强社会组织的自我管理和服务能力。
　　( 三) 治理方式的创新.
　　治理方式的创新是地方政府治理模式创新的重要内容，科学高效的治理方式是规范和明确治理发展道路的关键所在。当今是知识化时代和信息化社会，电子政务建设已经成为政府治理能力建设的重要组成部分，地方政府的电子政务建设是地方政府治理模式创新的有效方式，也是地方政府治理主动适应区域经济社会发展的重要手段。首先，要提高政府公务员对电子政务在地方政府治理中的重要性的认识; 其次，要加强地方政府公务员信息化技能的培训; 第三，把电子政务建设与地方政府体制变革有机结合，对地方政府传统的职能配置、组织结构、行政流程进行调整，使政府治理模式的创新紧跟现代化潮流。
　　( 四) 治理制度的创新.
　　健全行政法规体系，展示法制政府形象。首先，明确规定地方政府相关职能部门和公务人员的职责权限，尤其是政府部门领导人员的职权，避免出现政府领导的言行和意志不受法律约束的现象，使其做到严格按章办事。其次，明确政府部门设置与撤销所应具备的法律审查规定。任何一个政府部门的设立和撤销，都必须有明确的法律规定，必须符合相关行政法律法规的要求，以确保行政管理按照行政法律法规来执行，充分体现现代行政管理的法律化、规范化和理性化。除此以外，目前多地政府颁布的地方性规章在某些方面与中央政府法规相互抵触。因此，必须尽快健全行政法规体系，修正地方行政法规，将这些“抵触”给予清理和修正，制定出与中国特色社会主义市场经济、市场规则相符合的地方政府行政法规和规章，做到地方法规与宪法、法律和行政法规相统一。地方市场经济健康运行的灵魂在于法治精神得到弘扬。规范化的公共行政必须纳入法治框架，政府对市场经济的调节和监管同样需要严格依法依规，“法无授权不可为”就是对政府行为的基本要求。对于地方政府而言，要真正做到依法行政，需从两个方面着手: 首先，在政策法规的创制上必须依法而出，既要符合地方实际，又要符合法治精神。其次，在地方治理实践中，鼓励制度和机制创新，但所有创新行为都要有法律依据，做到有法必依，执法必严，违法必究，真正实现依法行政。
　　总而言之，改革越深入，市场经济越发展，随之而来的新情况、新问题和错综复杂的矛盾就会越来越多，使地方政府治理面临新的严峻的挑战。地方政府只有不断转变治理理念、健全治理体制、改革治理方式、完善制度体系，始终坚持治理模式创新，努力构建服务型政府，才能为地方发展创造良好的内外部环境，在区域经济飞速发展的背景下提升竞争力，推动地方经济社会协调发展。
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