教育公平发展与政府责任研究

　　一、导论

　　（一）研究背景

　　2006年10月8日，党的十六届六中全会通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，坚持把教育优先发展、促进教育公平摆在突出位置，提出了新形势下教育改革和发展的指导方针。党对教育公平的关注已经上升到更高的层面，对政府在促进教育公平中应当承担的责任提出了更高的要求。2007年10月15日，胡锦涛的在十七大报告中明确提出：“优先发展教育，建设人力资源强国。教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础。要全面贯彻党的教育方针，坚持育人为本、德育为先，实施素质教育，提高教育现代化水平，培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人，办好人民满意的教育。”进一步要求政府把教育体系建设与制度创新放到重要的位置上，形成更为系统化、法制化、现代化的教育体系和教育制度，最终实现教育公平，从而促进人的全面发展。

　　（二）相关理论概述

　　1.教育公平的界定

　　教育公平是指每个成员在享受公共教育资源时受到公正和平等的对待，其内涵主要包括教育权利平等和教育机会平等。教育权利平等，是指个体的教育权利不因其种族、民族、性别、家庭条件的不同而不同，即每个人都享有平等的受教育权利，包括公平地享有个人发展所必需的教育资源，公平地享有对更高级教育利益的竞争机会等。这已经被世界绝大多数国家以法律条文的形式明确规定下来。我国现行《中华人民共和国教育法》明确宣布了“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰，依法享有平等的受教育机会”,“受教育者在入学、升学、就业等方面享有平等的权利”.教育机会均等，是指公民不受经济水平、家庭环境、教育规模与总体水平及性别等因素的影响，接受国家的义务教育。教育机会均等作为现代教育基本理念，具有鲜明的价值指向，主要是对在现代教育中处于不利地位的群体的教育权利的关切和补偿，力求人人享有平等的教育机会或教育资源。

　　2.政府责任

　　我国学者在政府责任方面给出多种多样的定义。中国人民大学教授张成福将这些定义进行了整合，认为政府责任是由政府的回应性、政府的义务和法律责任构成的整体概念，并总结出政府责任的三个层面的涵义。综合学术界的观点，本文认为对政府责任的理解应为：狭义的政府责任是指国家的公务人员违反行政组织及其管理工作的规定，违反行政法规所规定义务和职责时，所必须承担的责任。出现上述情况时，行政管理人员要对自己的违法失职行为及其后果负责，行政机关或其他特定机构根据行政法追究其行政责任，予以惩罚。广义的政府责任是指法律、法规明文规定的行政机关及其公职人员应当履行的义务。包括两个方面：第一，政府作为一个整体对国民负责；第二，行政管理系统是由不同功能环节组成的有机体系，在维护国民利益和基本要求时，必须在行政管理内部的各环节、各层次之间进行责任分工和权限分解。通过确立垂直的责任关系和下级对上级负直接责任的办法，确保公务员工作认真负责，并将公务人员的工作结成一股合力，成为开展行政工作的动力。最广义层面的政府责任指政府对社会需要做出积极回应，并采取积极措施，公正、有效率的实现公众的需要与利益。从政府与社会关系角度分析，政府责任意味着政府必须随时做好满足社会需求的准备，不仅要做法律规定要做的事，还要做法律没有规定，但对社会有益的事。

　　二、我国教育存在不公平的各种表现

　　我国经过三十多年的现代化建设，在经济、政治、文化、社会各领域都已发生了深刻的变化，在教育领域虽然己经取得了巨大的成绩，但由于我国人口众多、地域广阔、各地区经济文化发展极不平衡，教育资源同人们日益增长的教育需求明显不足，仍然存在着显著的差异。这主要表现在：由于社会、经济发展不平衡造成的地区差距、由于城市和农村发展差异造成的城乡差别、由于家庭背景、社会地位不同所形成的阶层差别。

　　（一）地区差异太大

　　中国地区差距主要指东部与中西部地区、特别是东部与西部地区之间的差距。中国东部、中部和西部地区的划分，不仅是地理的，也是经济和文化意义上的。教育发展水平和普及程度与当地经济发展水平有着密切关系。

　　2009年底，全国基本普及九年制义务教育，基本扫除青壮年文盲（简称“两基”）通过验收的人口覆盖率达到95%,（在全国3131个县级行政区划单位内，有2890个基本普及九年制义务教育和扫除青壮年文盲），其中东部发达地区已经达到10006,西部地区仅为71%.

　　一般来说，辍学率反映了学生入学后接受教育的效果。全国小学阶段辍学问题也存在明显的地区差异。2009年全国小学辍学率为0.45%,比2008年的0.59%下降了14个百分点。2008年全国小学辍学率为0.59%,东部地区平均为0.25%,西部地区平均为2%.从总体上来说，西部地区小学辍学率明显高于东部地区。

　　义务教育尚且存在较大差距，高等教育更是西部地区明显落后于东部地区。东部地区无论是在高等学校数量上，还是在招生数、在校生数上都比西部地区有明显优势。更重要的是，不同地区在教育经费投入、师资队伍、教学质量上也存在很大的差距。这也是我国改革开放以来，国家经济政策倾向于东部地区。间接地导致了东西部地区在教育投资上的差距。

　　我国地区差距的另一个特点就是，不仅各省区之间差距明显，在同一省内，各县级差异同样很大。举例来说，青海与上海的差距固然很大，但青海省内城乡之间、学校之间的教育差距，要大于青海与上海的差距。

　　（二）城乡差异太大

　　随着九年义务教育的逐渐普及，农村教育有了很大的发展，但由于历史和现实的原因，我国农村的文化发展水平与城市相比还有较大差距。

　　2007年，全国初中在校生平均辍学率为3.12%,而农村辍学率高达5.74%,高于全国平均水平2.26个百分点。有的地方农村辍学率高达10%以上。2009年全国初中在校生辍学率下降至2.62%,但农村辍学率仍高于全国平均水平。应当指出，就许多地方的实际调查，农村学生的辍学率，比统计数字要高得多。农村15岁及以上人口平均受教育年限不足7年，与城市平均水平相差近3年。在15-64岁农村劳动力人口中，受过大专以上教育的不足10%,比城市低13个百分点。全国现有8500万文盲、半文言，有4成以上集中在西部农村、少数民族地区和国家级贫困县，这些地区实际完成三年初中教育的学生大致不超过30%.

　　城乡在办学规模、教学设备、师资力量等方面也存在着巨大差距。因为我国现行的教育经费负担模式是城市教育由国家负担，而农村教育以县级统筹为主。体制本身就对广大农村地区不公平。造成的后果就是中国目前大多数县能够投向教育的资金是十分有限的，许多农村学校甚至连基本校舍都不能保障例如广西蒙山县：相当一部分小学无校门，无围墙，校园环境差；教师的办公桌椅大多是六七十年代的产物，高低不一，长短不齐，陈旧破烂；学生宿舍条件极差，三个人睡一张床，房间四处漏风；食堂也异常简陋；教育仪器、图书及电教设备严重不足。陕北延安山窝窝里的寨子赤村小学，校舍由一口三孔窑洞构成：一间教室，一间办公室，另一间已经废弃。教室里只有一个讲台，十来张桌子。张华是村子里聘请的唯一代课教师，所有年级的学生都挤在一口窑洞里进行复式教学，学校的全部开支，来源于每个学生每学期35元的杂费。农村学校由于办学条件和师资力量差，近年来学生和教师大量向城镇流动。“一个年级一个班”的农村小学在很多地方很常见。

　　而城市的情况是：北京市中心一所小学的现代、豪华让我们感到震惊：高标准的游泳馆、科技馆、图书馆、报告厅、地下车库、塑胶操场，与发达国家的高水平学校并无二致，每个教室都配有电脑、投影仪等设备，学生衣柜、桌椅都是适合儿童特点的一流设施；有专门的劳技教室、书法教室、计算机房，可以供几个班的学生同时上专业课；教学楼、办公楼全部是高档装修，走廊里配有饮水设备，连学生厕所都像星级宾馆一样。论文格式这里一间教室的投入就超过部分农村小学一年的开支。可以说，“农村学校像非洲，城市学校像欧洲。”

　　（三）阶层逐渐分化，贫富差距逐渐拉大

　　改革开放以来，我国社会阶层逐渐分化，贫富差距逐渐拉大，这也成为影响教育公平问题一个重要方面。

　　由于收入差距不断拉大，我国也形成了不同的社会阶层。所处阶层的不同，所拥有的入学机会也不均等，强势群体占有优质教育资源已成为普遍现象。北京理工大学教授杨东平认为，学生的家庭背景已经强烈地影响到了受教育机会，同时教育不公进一步加大了社会阶层分化。在他对10个城市40余所高中的调查中发现，约有1/5的学生通过交赞助费和择校费进入高中，城市重点学校的择校生比例最高，为25.2%;此外，还有6.5%的学生动用了社会关系。城市重点高中，来自高阶层家庭的学生是低阶层的1.6倍，低阶层的学生在非重点中学的比例最高；中上层家庭的孩子约62%进入重点中学，而低阶层家庭的孩子约60%在非重点学校。

　　据调查显示，我国高校中农民子女、工人、干部、企业管理人员和专业技术人员子女的可能比为1:2.5:17.8:12.8:9.4;而且，农民子女的比例随高等院校的升高而降低，干部、企业管理人员和专业技术人员的子女则逐步升高。在国家重点大学，20世纪90年代以来招收的新学生中，农村学生的比例呈下降趋势；那些进入大学的农村学生，主要分布在非重点的地方院校及一些非热门的专业。家庭经济能力的高低也直接影响着子女接受高等教育机会，当前高校收费及其他开支总额与大多数居民家庭收入水平相差悬殊，势必影响经济困难家庭对子女接受高等教育的意愿。

　　三、政府责任缺失是造成教育不公的主要原因

　　现实中，政府是由各个追求利益最大化的人组成，在具体实施过程中遵循自身利益最大化的标准。各级政府在推行相关教育政策和制度、履行教育管理职能时，都普遍存在不同程度的“越位”、“错位”、“缺位”现象。

　　因此从教育制度的角度来分析教育不公平的原因，认识政府在教育公平实现中的责任缺失很有必要。

　　（一）教育资源配置体制不合理

　　1.教育资源投入保障不足。

　　教育经费是现代教育事业的血液，是教育事业得以生存和发展的重要条件。我国教育公平难如人意的现状与教育投入不足有直接关系。目前发达国家教育经费支出与本国GDP比值约为6.2%,发展中国家约为4.0%,而我国近几年财政性教育经费占GDP比率，不仅与发达国家无法相比，与发展中国家的投入力度相比亦有差距。

　　2.教育资源投入区域、城乡不均。

　　就东、西部教育差异来讲，教育资源在靠近政治经济文化中心地区与远离这些中心的地区之间的配置严重失衡，也造成了地区间教育设施和师资条件的重大差别。教育部《2009年全国教育经费执行情况统计报告》中的数据显示：2008年最高省区和最低省区在生均教育经费、生均公用经费、生均财政预算内经费方面分别相差5倍、7倍、9倍以上。

　　从城乡教育差距来看，教育经费投入“城市化倾向”严重。2009年我国全社会的教育投资是5800亿元，其中用在城市的占77%,而城市人口占总人口的比例不到40%,占总人口60%多的农村只有23%的教育投资。即使在同一区域内，市、县驻地的重点中小学所获得的财政支持也大大高于农村的一般中小学。有限的教育资源在配置时的厚此薄彼，进一步加剧了教育的不公平。

　　3.教育资源配置过于注重“效率”.

　　公平与效率是相对的。在教育问题上，各级政府在配置教育资源时，受“效率优先、兼顾公平”的影响，过多地强调教育的直接经济价值，集中表现为“教育产业化”.中央政府的教育财政拨款较多地用于高等教育，对基础教育投资不足，使基础教育长期处于薄弱状态。这不仅严重阻碍了教育公平的推进，还直接制约着我国现代化建设的进一步实现。

　　（二）教育收费制度不合理

　　我国在义务教育阶段主要实行“一费制”.但在农村，农民孩子上学的全部教育费用中除了正常教育收费以外，还包括由政府征收的教育集资费、教育附加费。城市居民却无需缴纳这样或那样的费用。《中华人民共和国教育法》第59条规定：“经县级人民政府批准，乡、民族乡、镇的人民政府根据自愿、量力的原则，可以在本行政区域内集资办学，用于实施义务教育学校的危房改造和修缮、新建校舍，不得挪做他用。”这种人为设置的教育收费制度，既造成了高额的教育支付成本，也抬高了农民接受教育的门槛。因此，与城市居民接受教育的机会相比，农村居民接受教育的机会是不公平的。

　　（三）教育特权、腐败现象严重

　　尽管我国政府不断加大对教育领域的资金投入，扩大教育经费在财政经费中所占比例，教育资源仍然属于短缺资源，很难满足社会的实际需要。另一方面相关教育监督制度还不够完善，而且部分教育领域在引入市场经济机制、扩大学校自主权的过程中，缺乏相应的制约和规范，教育领域的腐败现象日益滋生，逐步成为全球性热点、难点问题。教育领域的这种特权和腐败集中表现在对公平竞争的升学考试制度的破坏上，如通过“权钱交易”换取短缺的教育资源；通过特权进入重点中小学；不符合高校入学的条件，但能通过各种形式取得入学资格；各级各类学校教职工子女低分录取、减免学费、自由选择专业等等。“条子生”、“缴费生”、“博士研究生班”、“学校利益集团”等现象屡见不鲜。

　　四、落实政府教育公平责任的对策

　　教育是社会的“缓冲器”和“稳定器”,教育公平则是社会正常流动的前提，是社会公平的基础，同时也是保证社会公平的重要机制。如何正确认识上述教育不公平现象及其存在的原因，进而寻求科学合理的解决路径，需要政府和社会力量共同参与。

　　（一）树立正确的教育公平和效率观

　　在哲学意义上，公平是绝对的，变化的只是人们的公平感，但是事实上并不存在绝对的公平。公平是以承认差异为前提，相对于不公平而言的。罗尔斯在《正义论》中认为公平并不是要否认差别，而是要求将差别控制在合理和适当的程度。在基本权利和规则平等的基础上，要达到事实上的平等，需要以一种不平等为前提，一即对先天有利者和不利者使用不同的标准和尺度，做到“适合于最少受惠者的最大利益”,使“最穷的人的状况尽可能变好”.社会不平等的现实中，仅仅给予弱势群体“一视同仁”的对待是远远不够的，必须采取向弱势群体倾斜的“补偿性原则”,才能有效地减少不公平。另一方面，受“效率优先，兼顾公平”的影响，我国长期以来以效率作为衡量各项工作的唯一准绳，鼓励和支持“让一部分人先富”起来。效率是改善社会公平状况的物质保证，公平又是提高经济效益的社会保证，没有效率就没有真正的公平，没有公平也不会有真正的效率，二者相互制约和依存。“蛋糕做大”的同时也要“分匀”,公平是我们追求的理想，“虽不能至，心向往之”

　　（二）树立政府是“第一责任人”的观念

　　美国经济学家诺贝尔奖获得者弗里德曼认为政府主要有四种职能：建立国防和外交、维护司法公正、提供公共产品、扶助社会弱势群体。虽然教育的受益者主要是个人，但个体的教育却直接关系到民族整体素质和国家的命运，关系到社会公平的实现，关系到和谐社会的建设。因此政府是提供教育、实现教育公平的“第一责任人”.不管政府是否愿意，它都必须履行提供公共产品这个基本职能。否则，政府就是失职，就是“缺位”,就是该做的事情没有做，该做好的事情没有做好。

　　温家宝总理在2009年《政府工作报告》中强调：“应该管的事情一定要管好。在继续抓好经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务，把财力物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，把领导精力更多地放在促进社会事业发展和建设和谐社会上”.政府是天生的“第一责任人”.谁也不能代替政府，谁也代替不了政府。政府在提供公共产品时，应把实现教育公平作为最重要的目标和理想，通过科学决策、民主决策，努力实现教育公平。尽管教育公平的实现，只能是相对意义上的，但政府也要尽最大的可能实现教育公平，提供公共产品，推进教育公平的实现。

　　（三）完善教育财政制度

　　1.加大政府教育投入

　　教育投入是教育体制改革和发展的前提，也是实现教育公平的基础。教育投资是教育活动的资源性保证，因此各级政府严格按照“三个增长”的要求，加大教育资源领域投资力度，确保教育投入足额到位，力争实现国家教育财政支出占GDP的比重达到4%.

　　加大教育投入的关键和重点在于农村和西部。我国政府在2009年率先对西部农村义务教育实行了免收学杂费的政策，2010年进一步扩展到全国农村的义务教育学校，惠及1.5亿农村学生。农民的教育负担得到切实减轻，平均每年每个小学生家庭减负140元，初中生家庭减负180元。财政安排农村义务教育经费2235亿元，比去年增加395亿元。但我们还要看到，全国592个国家级贫困县为办好教育还需要足够多的钱，需要各级政府加大教育经费投入力度。在中央、省、市、县各级政府义务教育公共投资中，必须重点强化中央和省级政府的投资责任，建立起独立的义务教育财政专项转移支付制度。可由国家统一设置义务教育的各项最低标准，包括义务教育阶段各级学校的最低办学标准等等，然后设立各类专项，用于危房的改造或者应付突发事件的处理等。

　　西部的落后，根本上是教育落后；西部的贫困，根本上是教育的贫困。在西部地区的教育投入问题上，国家特别注重对基础设施建设方面的支持。当前，应把财政支持的重心放在对西部教育的资助上。中央及省级财政应负起西部贫困地区基础教育投入的主要责任，将现行的“以县为主，中央、省级扶持为辅”的教育投入方式调整为“中央、省级为主，县级积极投入”,区分出由中央直接宏观调控的贫困地区（特困地区）和由省宏观调控的贫困地区，合理地划分各级政府相应责任范围。

　　2.完善政府财政转移支付制度

　　在各级政府分担义务教育经费的体制中，中央与省级财政应该加大转移支付的力度，明确中央、省、市（地）、县各自承担多大比例的责任，否则农村基础教育投入很难得到保障。当前贫富差距是各国政府普遍面临的问题，对此各国政府采取的主要措施就是对穷人和落后地区进行财政转移支付，以缩小贫富差距，缓解社会矛盾。鉴于我国区域经济发展水平与财力存在明显差距的现实，为缩小地区间基础教育支出水平和发展水平的差异，应完善政府间的转移支付制度。一方面，完善一般性无条件转移支付制度，纵向使中央财政从中东部地区再适当集中部分财力，向西部进行转移支付，弥补贫困地区财政的教育收支缺口；横向建立省际之间、县际之间的教育转移支付框架，促进各地方政府教育提供能力的均等化。另一方面，建立专项教育财政转移支付制度，重点解决办学、教学条件的改善问题。中央政府具有教育财政负担的最终责任，要通过平衡各地区之间教育条件（特别是基础教育条件），保证所有社会成员享有均等教育机会的权利和义务。

　　3.强化社会对政府投资行为的监督

　　加强社会对政府教育投入行为的监督，是确保教育投入力度、教育经费到位、教育资金投向的关键所在。新一届中央政府应充分发挥各民主党派及其成员、各社会团体和人民群众的监督作用，以及新闻舆论界的监督作用。各级人民代表大会和各级监督机构，也要做好对政府教育投入的督政和督教工作，对教育投入指标的落实情况实行“一票否决”,确保教育经费的投入水平和资金的及时到位，防止拖欠和挪用。依法清理教育资金的来源渠道，理顺、打通正当的经费来源，抵制、清除不合理的教育收费；协调与监督教育资金的投向，定期与不定期地对教育经费使用情况进行抽查，对存在的问题提出解决的对策与办法，杜绝教育资金、资源的浪费现象。国家各级人民政府对筹措教育经费的分配和使用情况定期或不定期地向社会公布，以接受社会各界的监督。

　　4.遵循“平等、对等和补差”的分配原则，合理分配教育资源在教育资源分配上有三种倾向：一是一视同仁，达到形式上的公平；二是补偿原则，向弱势人群倾斜；三是向强势人群倾斜。政府要明确自己在这个问题上的责任，改变教育资源过于集中于少数重点中小学和大学的局面，应在大、中、小学校及各类教育中寻求一个公平合理的比例，确保国家基础教育的投入高于高等教育的投入。合理配置城乡之间、校际之间、地区之间的教育资源，做到存量部分在本地区均衡，增量部分向薄弱地区倾斜，缩小地区、城乡之间教育差距，实现教育起点公平。政府需加大对西部地区、农村地区和弱势群体的教育支持，加大对农村义务教育的投入力度，改善农村中小学办学条件，缩小西部地区与东中部地区在初中教育普及上的差距，提高少数民族自治县的初中教育普及率。

　　5.建立、完善弱势群体补偿政策

　　弱势群体又被称为“处境不利群体”、“脆弱群体”、“边缘群体”,弱势群体的成员往往处在社会的边缘，社会地位低下；不掌握社会权力处于被支配被管理的地位，较少或没有机会参加社会公共活动，不能及时和充分地向社会和政府表达自己的需要和愿望；经济贫困，不具备抗拒灾害的能力和潜力；受教育水平较低，知识贫乏，社会关系单薄贫乏，导致其获得、支配社会资源的能力和潜在能力受到损害，在获得和支配社会资源时处于弱势地位。教育政策必须坚持对教育弱势群体进行教育补偿。义务教育阶段确保经费由公共财政负担，确保包括所有社会成员平等接受一种统一标准的教育；非义务教育阶段可在教育成本分担制度的基础上，对最困难的社会人群中有资格接受非义务教育的成员采取减免学费的政策；建立政府组织与非政府组织共同资助困难人群的社会保障体系；完善助学金、助学贷款制度，鼓励民间建立慈善性质的基金会组织，吸引民间资金，帮助困难人群。

　　（四）改革户籍制度，实现城乡教育均衡发展

　　为了给农村的孩子以平等的受教育的机会，为了促进城乡教育统筹发展，必须打破城乡之间的藩篱，加快城乡户籍制度改革步伐。长期以来，户籍是中国人等级、身份的标志。城镇户口使城里人拥有粮油副食供应、入学、就业的“绿卡”,享受着国家一系列特殊政策，而有农村户口的公民在城市中却无立锥之地。教育体制特别是高等教育体制，仍以户籍为操作平台，高等教育入学考试体系中，录取分数的不统一就是户口不平等的表现之一。我国的户籍改革制度并不是要取消户籍制度，而是根据形势需要，循序渐进地剥离强加在户口上面的不合理内容，使户籍制度与时俱进，促进经济、社会、以及公民个人在市场经济条件下健康有序、自由而全面的发展。改革户籍制度不仅能够确保农民和城市人享有同样的教育、医疗保障等权利，消除身份的不平等待遇，还可以通过法律的形式保障公民平等地享有租赁或购买住宅、求职工作、接受教育、婚姻生育、参与公共政治、参与社会生活以及休闲的诸多权利，从根本上赋予公民平等的基本权利，尤其是公平的受教育权利。

　　结束语

　　公平与效率是一对永恒的矛盾，如何在教育公平与教育实践中找到最佳结合点，达到教育公平与效率的和谐，是教育家和政治家普遍关心的一个重要理论问题。这是一个既关系到教育公平和民主，又关系到教育投资效率的复杂问题。对这个问题的认识直接影响着政府的决策，同时也反映在推动教育发展的过程中。教育公平不仅具有相对性，更具有很强的时代性，脱离教育发展的具体实践谈教育公平是没有意义的。本文仅从政府角度探讨教育公平实现的有效途径，具有一定的局限性。[BuHui/Com]

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