行政问责制的理论与实践

　　前言

　　2010年，温家宝总理在政府工作报告中指出：“强化行政问责，对失职读职、不作为和乱作为的，要严肃追究责任。”2010年3月31日，《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）》颁布实施。从中央到地方，我国政府对于行政问责制的建设越来越重视。如《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》、《天津市人民政府行政责任问责暂行办法》、《广州市行政机关行政过错行为责任追究办法（试行）》等。因此本文探讨了责任政府的三层含义，分析责任制实践的过去和近期的态势，进而提出完善中国责任政府建设的一些基本建议。

　　一、行政问责制的相关理论

　　（一）责任

　　1.我们可以将其称为积极意义上的责任，即责任主体分内应做之事，意义接近于“职责”,它表明了责任主体应该做什么和不应该做什么；2.与职责相关联的权力，只有拥有权力才能去履行职责，它构成了责任的合法性基础；3.可以称之为消极意义的责任，即当没有履行或没有适当履行积极意义上的责任时所应受到的谴责与制裁。责任的上述含义包含着两种不同的评价。对应第一层含义，体现了责任主体的自我评价。自我评价反映了责任主体对自身职责的理解与认识，责任主体只有正确认识到自己的责任所在，才能更好地去履行责任，也才能在未履行责任时，对于社会给予的处！予以接受。对应第二层含义，体现了责任主体的社会评价，由于责任主体履行责任的行为往往会对他人产生一定的影响，因此也就必然受到他人或社会对其行为的评价，在这个意义上，责任体现了社会成员相互之间和社会成员与社会之间的关系。

　　（二）政府责任

　　从广义上看政府责任，是指政府能够积极地对社会公民的需求作出回应，并采取积极的措施，公正、有效率地实现公众的需求和利益。从狭义的角度看政府责任，政府责任意味着政府及其公务人员违反法律规定和违法行使职权时，所应该承担的法律后果。

　　责任政府有多个层次，从理论上讲，可以从下面几个方面去理解：

　　1.从个体意义上来理解。从个体意义上来说，负责任，可以说是政府及其公务员对自己的行为原则负责，也可以说对自己的行为后果负责，对自己的诺言负责。

　　个体意义上的责任往往与个体的责任意愿有关。责任心强的人，对自己要求高，承担责任的可能性就大。敢于和勇于承担责任的人，往往可以胜任责任更大的工作。

　　个体意义上的责任也往往与个体的能力有关。比如，小孩子，一般只承担小孩子的责任；人应承担成人的责任。能力越大，责任越大。在社会中，掌握更多知识、更多资源和居于较重要位置的人，往往更有能力来承担更大的责任。

　　个体意义上的责任，还具有相应的政策意义：每个人都可以有自己的行为原则，而且还可以有个性化的特征。比如，有的人要求自己比较高，那么他担任的责任就大一些。有的人要求自己比较一般，其可担任的责任就小一些。

　　从责任制的政策来说，作为领导者，必须要有行为准则，必须对自己的行为后果负责，必须信守自己的诺言，责任意愿应较一般人强，责任能力也应较一般人大。

　　2.从集体意义上来理解。集体意义上的责任，往往是相互关系意义上的责任。每个人都不是生活在真空状态，每个人都扮演着相对稳定的角色：如作为父母，有为人父母的责任。作为子女，有对父母的责任；作为投资者，有投资者有限的责任或无限的责任；作为CEO,有CEO的行政责任；作为普通员工，有普通员工的责任。在公共设施建设中，政府一般承担财政意义上的责任，企业承担商业责任，而银行则承担贷款责任。因为政府代表公共利益，企业代表投资者的利益，而银行所代表的是货币投资者的利益，不同的利益使其承担不同的角色，这些不同的角色使得不同的组织承担不同的责任。

　　集体意义上的责任，与角色有关，而其角色往往是在集体的关系中确定的。领导者的角色，是在与被领导者的关系中确立的。政治、行政、司法，往往有不同的角色，因而也承担着不同的责任。一般来说，政治领导，往往承担政治责任；行政领导，承担行政领导的责任。一个单位的领导，必须承担一个单位的领导责任。

　　3.从制度意义上来理解。良好的问责制，需要有良好的制度作基础。

　　集体意义上的责任政府的政策意义是，要让政府官员承担责任，必须首先确定其相应的角色是什么。政府官员的责任制，问责制，若没有具体的角色界定和制度约束则很难运作。

　　集体意义上的责任，不仅与相互关系意义上确立的角色定位有关，而且还与角色之间的制度制约有关。一般来说，权力越大的人，角色越多，责任范围越大。权力越小的人，角色越少，责任范围也越小。问责制如果缺乏相应的制度化程序，实际运作的结果往往是权力小的人，责任越大，而权力越大的人，责任却越小。与行政性问责相反，程序性问责，往往强调根据原则来问责，不是根据领导人的意愿来问责。

　　确定这种关系的，就是相关的制度。缺乏制度的责任，往往是行政性的责任。领导人确定为是什么责任，就是什么责任。有人在餐桌上开玩笑说：“今天菜没有点好，我承担领导责任。”这个领导责任，实际上是不清楚要承担什么责任。如果存在相应的制度，而这种制度确保相关方是平等的，问责方不一定要有强权就可以启动问责，被问责方也不必一定要处于弱势才被问责，不同的问责遵循不同的程序，而且这一程序存在着借题性，被问责方有保护自己权利的机会。

　　二、我国责任政府初步实践的现状与存在的问题（一）我国责任政府初步实践的现状

　　一般来说，中国责任政府的实践始于2003年的问责制。但从实践来看，有权力，就会有责任，因而在此之前，中国是早就有责任制实践的。但从这些实践中，不难看出，还缺乏制度性程序，往往使其具有很大的模糊性，不确定性。下面以审计为例，简要介绍一下我国责任政府建设的起步历程及其实践。

　　审计风暴最早可以追溯到上个世纪。自1998年春天起，开始了一年一度的审计风暴：如清查粮食系统违规违纪问题。立案2268起，1302人受到党纪政纪处分。1999年，审计三峡移民建镇资金，查出挤占挪用现象严重。2000年，审计16个省市自治区，1999年国债重点建设项目资金使用情况，发现挪用国债资金达4.77亿元。2001年，审计责州省国债资金时，发现有的官员在项目招标中弄虚作假，造成国家建设资金损失9800多万元。2002年，查出中国建设银行广州地区8家支行10亿元虚假按揭；中国农业发展银行8.1亿元资金投资股市，所获收益去向不明。2003年，查出财政部违反预算法问题，社保基金问题、国资流失问题。2004年，审计风暴继续进行，发现五家企业人为多计利润46亿元，十家企业决策失误损失145亿元。

　　从行政性审计走向程序性审计，并不是可以一蹴而就的。

　　例如：2009年2月19日，国家发展和改革委员会曝光8所学校乱收费，金额总计2270万元，结果对部分学校严令整改，但有的学校却表示不存在这方面的问题。太原市教育局召开新闻发布会，认为发改委“误判”;奉化市新闻办主任“受委托”要商榷乱收费的提法；西安美术学院认为，多收的钱是经过省物价等部门同意的；南京审计学院认为，赞助费是学生自己愿意交的，这在高校招生当中很普遍等等。

　　这些事情的是非曲直，我们暂且不论。但国家部门在媒体上宣布判定某些单位有问题，而这些部门也在媒体上宣布表示坚决整改，或者表示国家部门的判断有误，却提出了一个问题：行政性判断有争议的时候，缺乏适当的程序来辨明是非曲直，说明审计工作还缺失与程序相关的程序性制度。

　　（二）我国责任政府建设现状存在的问题

　　如前文所述，作为依法行政的重要内容之一，我国责任政府的建设已经取得了一定的成就，但责任政府作为民主社会的一种基本理念和基本制度，其理想状态是政府展行其职责既要积极又要适度，政府必须全面承担其在政治、法律和道德上的责任：必须有完善的政府责任追究机制和监督机制。我国现实中的责任政府状况与这个理想状态还有不小的差距，责任缺失现象大有存在；“家长式”的责任观念依然盛行；与政府责任有关的法律和制度还不成熟。

　　1.责任缺失依然严重

　　一般认为，政府责任的缺失，既包括政府对法律规定应承担的责任未履行或在应发挥作用的领域未作为的行为，也包括政府的不当行为给公共利益造成的损失。论文格式目前，我国政府责任缺失主要表现为：

　　政府责任立法不够明晰，传统计划经济下政府“全能”的现象尚未完全改变，政府权力集中，政府强行介入市场，以行政行为代替市场机制的现象时有发生。全能的政府必然导致的后果是政府机构臃肿，人员急剧膨胀。

　　政府责任划分不明或划分过细造成部门职能相互交叉或责任“真空”,结果是谁都想拥有权力，但谁都不愿承担责任，部门之间相互推诱，官僚主义严重：

　　政府责任利益化、个人化。政府工作人员将政府的责任和功能从属于自己，作为自己获取利益的手段和途径。政府部门成为个人谋取利益的工具，官僚主义、部门保护主义、集体犯罪、腐败现象由此滋生。

　　政府责任的特殊性，决定了政府责任缺失将会给社会造成巨大的负面影响。行政责任不明确、模糊不清，增加了自由裁权在行政权力运行中被滥用的可能性，违背了行政合理性的基本原则，同时也会造成办事程序繁琐、行政效率低下。政府责任的缺失还将导致行政道德水准以及欢府诚信水平的下降。责任政府要求政府公务人员作出任何与其责任相背离的行为，都应当承担其后果，即使得不到法律的惩罚，也应受到道德的遗责。政府责任的缺失，使得责任不能落到实处，政府决策就会受损或夭折，达不到预期的目标。公众对政府的认同将大大降低，政府的诚信度也将受到巨大的挑战。“如果责任机制含糊不清，那些潜在的问题必将形成对整个管理主义模式的挑战，缺乏责任机制可能意味着政府公务员的为所欲为，并且潜在的腐败行为将到处发生”.

　　2.责任感还不够强

　　“包青天”的故事为人所熟知，包公作为中国古代好官的典范，其重要特征之一就是能够为民做主，为民做主也已经成为中国传统政治中判断一名官员是不是好官，是不是负责的重要标准。在中国传统政治下，我们所看到的一些好官，他们怀着“替老百姓做主”的观念，也能在一定程度上对老百姓负责，他们由于工作上的失误损容了老百姓的利益时，也会受到不同程度的惩罚和谴责，甚至是皇帝对自己的过错也会下“罪己诏”.但这种责任是一种家长式的责任，其核心是为民傲主，“父母官”是对传统政治中官员最形象的称呼，这一观念在中国社会中有很深的基础。上文已经提到，目前在中国责任缺失问题严重，但即使是在负责的官员当中，也有很多人仍是怀着“当官要为民做主”的观念来工作的，而老百姓也往往希望官员来为自己作主在这种家长式的责任模式中，一方面，政府官员负责任依靠的是对于公众的同情心，依靠的是官员自己的道德水准，如何才算是对公众负责，每个官员都有自己的理解。这些都无法保证整个政府具有高度的责任感。另一方面，在这种模式下，政府与公众之间是不平等的关系，公众处于被动地位，政府为公众傲事是恩踢，所期待的是公众的感思段德，如果官员没有获得这种期待，就会逐渐丧失为公众负责的动力。并且，在这种模式下，公众只是消极地依赖于政府，缺乏主动性和自主权。这一切都是与现代政治中政府的责任观念大相径庭的。

　　3.责任体系有待继续完善

　　目前，我国有关政府法律责任（政府的行政法律责任）的规定主要体现在《宪法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政处罚法》、《国家赔偿法》、《行政许可法》和《国家公务员法》等多部法律中，有关政府责任的规定也越来越全面和具体，尤其是《行政许可法》的颁布和实施体现并促进了政府法制的进步，可以说我国政府法律责任制度的基本框架已经形成，但其中仍有不足：

　　（1）行政诉讼制度不完善。如行政诉讼的受案范围太窄，缺乏对部分抽象行政行为的声查；行政诉讼撤诉多；行政案件的起诉条件过于严格等。

　　（2）国家赔偿制度不完善。如国家赔偿实行违法责任原则，导致部分行政侵权行为无法得到救济：行政赔偿的范围过窄等。

　　（3）重实体，轻程序。虽然上文提到的各部法律包含有一定的程序规范，但由于我国没有统一的行政程序法，致使有关程序的规范内容过于概括、缺乏统一，容易导致行政行为的棍乱。

　　（4）行政监察、行政复议等机制对责任行政特别是责任政府建设的作用徽乎其徽。康德曾经指出“良好的国家体制并不能期待于道德，倒是相反地一个民族良好道德的形成首先要期待于良好的国家体制。热吮句话表明了制度对于道德建设的重要性。但我国目前对于政府道德责任的追究希望通过政府公务员的道德责任感、道德信仰、自我反省、悔过等方式实现，孰不知道德责任的自律也需要制度上的建设作为支撑，而我国没有形成一部统一的国家公务员道德法，没有形成一套行之有效的道德责任追究机制，这已经远远不能适应责任政府建设的需要了。

　　三、加强责任政府建设的策略与建议

　　根据前文的阐述，责任政府具有个体、集体和制度三个意义上的理念。良好的责任政府需要有善于、勇于和敢于承担责任的政府官员，还要有明确的、平等的集体关系，更需要有良好的公平、公正和公开的责任制度程序。

　　我国目前刮起的追究责任的风暴，是责任政府建设的开始，与长远的良好的制度的形成，还有相当距离。当然，努力总是从此时此地开始的。猛烈的风暴，有利于快速启动责任政府的建设和发展，但要让责任政府真正得到发展，关键是需要在制度建设上下功夫。根据当前所面临的问题，我认为应该首先对以下几个方面单独立法，进而全面推进责任政府的建设。

　　（一）确立政治责任

　　担负重要政治领导责任的官员，必须获得组织和民意两个方面的支持。目前，我国大都是组织部门推荐任命干部，应该立法使这些干部得到政党组织和群众意愿两个方面的支持和监督。为此，组织人事部门应制订严格、周密的人员任用规章，制订详细的奖励、处罚条例。此外，还应建立官员定期向群众述职和接受群众质疑和咨询的制度。

　　（二）确立行政责任

　　对各级从事行政性工作的公务员，要制订定期行政考核制度。此种考核既要具有科学性，又要具有可操作性，不是一般性批评或表扬。业务方面，应该按照不同工作特点，分等级制定政绩、失误、错误等褒奖、惩处条款。工作态度方面，也应该有考核责任感及敬业程度的明确条例。依据以上诸项条款，定期进行考核，根据考核结果，对干部作出晋升、继续使用、留用察看直至撤职、开除等处理。

　　（三）确立专业部门责任

　　政府的专业部门，如教育部门、卫生部门、公安部门以及气象、地震等部门的工作，与广大人民群众的生产、生活有密切的联系，对这种部门，应该有专门的责任立法。这种专业责任应该分为单位责任和值岗个人责任两种。对人才培养、疾病防控、群体安全等专业管理部门及其从业人员应该制定高标准、严要求的责任制度及人员任用原则和奖惩条例，定期由监察部门和民意部门进行检查和评估。

　　（四）确立行政执法责任

　　行政执法部门的官员，承担的是执法的责任。如公安交通管理部门、治安部门、工商管理部门、生产安全监督部门等。这些部门只对法律负责，不对问题本身承担责任。比如，交通事故发生了，警察的责任是根据法律去处理交通事故，而不会因为有交通事故，就把警察撤职了。当然，因为执法部门工作不力而导致交通事故频频发生，警察就有责任。但一定要确定，行政执法的责任，核心是对法律负责，而不是对后果负责。对后果负责是行政部门的事情。在这方面，单独确立执法部门的管理和奖励制度是很重要的。

　　执法不公，也要承担责任。行政复议，行政诉讼，都是强化其责任的机会。但这往往是对事情，而不是对执法者个人。因为行政诉讼，往往是针对执法部门的具体行政执法行为，而不是针对某个人。当然，如果某个执法者发生一定数量的行政诉讼，也不排除在行政管理上对其有所处理，但这是一个大数概念，而不是一旦有行政诉讼，就把这个执法者开除了。职、责有别是制定执法责任的特点。

　　（五）确立人大代表、检察官和法官的责任

　　人大代表的责任，往往体现在民意上。人大代表的责任制，主要体规为民选的责任，也就是说要向选民负责。代表是有任期的，如果工作表现不佳，他就会选举失败。法官、检察官等，往往是独立的，与执法人员一样，只对法律负责。除非本人贪污、受贿或腐败，否则检察官和法官，没有行政责任。对这些人员的约束，主要是司法程序的约束。司法程序的必要性，就在于确保其公正性。如果从行政上采取监督法官的方法，势必在程序上妨碍法官独立行使审判权。但是如果法官腐败怎么办呢？一方面，审计制可以纠错。另一方面，可以实行案例公开，让其接受舆论监督，而且当事人可以申请回避。尽可能用司法程序发挥作用来制约法官，可以培养法官的自律性，加强程序本身的制约力量。否则，只依靠行政方法来强化对法官的监督，很可能会损害法律程序的公正性，结果反而得不偿失。

　　（六）确立政府官员的法律责任

　　公务员必须建立法律责任意识。法律责任包括宪法责任、行政责任、刑事责任、民事责任等。这些责任都有实体性和程序性。宪法责任，是对宪法负责，往往是通过宪法审查机构来实现。行政责任，是指官员要对自己所承担的行政职务负责。行政诉讼责任，则是要在诉讼中对具体行政行为、抽象行政行为承担责任。刑事责任，往往是犯罪行为，贪污腐败渎职等，都是刑事责任，这种责任往往通过司法程序认定。民事责任，主要是对其民事行为承担责任，这种责任有些应通过国家赔偿实现，有些则应通过个人赔偿实现。

　　（七）领导人还要承担道义上的责任

　　领导人对自己的要求比较高，而如果不够承担其他各个方面的责任，但为了改善自己的形象，或者为了维护政府的形象，主动承担道义责任。这往往表现为引咎辞职。

　　结语

　　在确立种种责任制度的基础上，再通过具体的一个又一个个案的实践，就可以逐步积累责任制度建设的经验，累积责任制的社会意念，经过一段时间的努力，确立不同责任制度的程序机制，减少单纯行政色彩，从而让责任政府的建设从一个又一个的风暴走向制度性的实践。这一进程，可以让我们从个体的技术性的努力出发，逐步进入责任制度建设的集体和制度层面，进而让我们的责任政府建设逐步摆脱目前所面临的种种困境，真正成功地建设成有良好制度基础的责任政府。[不悔网]

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