摘 要：虽然中共从成立之日起就以实现人民民主为己任，但整个国家的具体国情决定了实现民主的艰巨性和长期性。同时，制约基层政权顺利运作的根本性问题是党政关系不规范、责权利不统一和行政效能低下三大问题，这些问题完全可以在现有宪政框架内解决。西藏社会除了面临同全国一样的主要矛盾外，还必须面对同分裂势力作斗争这一特殊的矛盾。因此，西藏县乡基层政权的改革创新，应当是通过机构的改革重置、权能的调整配置及制度创新，使其成为一个领导有力、有方，责权利一体的高效率的组织结构，充满信心地团结和带领西藏基层各族群众，实现跨越式发展和长治久安的奋斗目标，并使二者间形成良性互动机制才是西藏基层社会的首要价值需求。
关键词：基层政权；政权改革；改革创新；区域经济。
改革开放以来，为了适应
经济体制改革的需要并以渐进的方式推进政府自身的发展，在党中央和国务院的统一部署下，围绕着打破高度集中的计划管理体制、转变政府职能、建立宏观调控体系三大主题，突出机构改革、干部人事制度改革、中央与地方权限的调整与划分、行政法制建设四大主线而展开[1]，分别在 1982、1988、1993、1998、2003、2008 年进行了六次全国范围大规模的政府机构改革。西藏这一典型的民族区域自治地区，虽然由于 1989、2008 年的骚乱，改革进程略有迟缓，但总体上的步伐是一致的，并与加强基层政权建设结合起来[2]。但是，综观现有文献，我们发现，鉴于“西藏问题”的特殊性和高度敏感性，尤其是难以获得研究所必须的资料，有关西藏地方政府发展的研究数量极为有限且将研究重点放在历史的回顾和事实的陈述上，忽略了“理念层面”的讨论。众所周知，缺乏明确理念指导的改革就好比无根的浮萍，缺乏落地生根的能力，只会随着国外研究的动向而盲动，一味强调按照新公共新政和新管理主义的要求，实现“民主行政”和“政府再造”，从而实现以效率、市场和社群为取向的三个核心目标，忽视了我国自身的特性和以西藏为代表的民族自治地方鲜明的特殊性。鉴于此，本文就西藏基层政权机构改革的价值取向问题作一肤浅的探讨。
一、基层政权的界定及其机构改革的意义。
“政府”一词有广义和狭义两种理解，就我国而言，首先，改革开放以来的历次政府机构改革，特别是 2008 年以来的改革，显然不是仅仅满足于行政机构的简并与人员的裁汰，核心的要义是按照 《中共中央国务院关于地方政府机构改革的意见》 之精神，转变政府职能，提高行政效能，建立人民满意的政府。其次，各级地方政府不仅有着完整的权力结构，法律也赋予了它较为明确的权能。在此情况下，倘若单纯地将行政系统作为改革的对象，由于党委、人大、政协、司法机关未能进行改革，行政系统的改革必然也会受到极大地掣肘，会从根本上影响改革目标的实现。再次，长期制约各级地方政权有效地承担起包括宪法在内的各项法律法规所规定的权责，有效承载起党、国家和当地人民对其所寄予的期望之诸多问题，特别是西藏地方政府始终面临着繁重的维护稳定任务，也决定了我们必须从整个国家政权建设的高度，统筹谋划西藏基层政权机构的改革与制度创新问题。因此，本文统一采用“政权”的概念。最后，在我国，由于省、地市在国家政治生活中扮演着国家战略、方针、政策的传输者与管理监督者，又是其所辖区域内大政方针政策的制定者的双重角色，按照西方政治学的术语来讲应当属于“中层政府”。而具体政策的执行是由县和乡来承担的，因此，本文所讨论的西藏基层政权特指县和乡镇两个层级。
众所周知，基层政权直接面对城镇和乡村，发挥着承上启下、沟通条块、联结城乡的重要枢纽作用。可以说，基层社会能否实现科学发展，很大程度上取决于基层政权是否具有实际需要所必需的权力与资源，以及这些权力和资源是否得到了很好的管理与运用，实际行为中是否真正落实“三个代表”重要思想和科学发展观的各项要求。如胡锦涛同志曾在“全国市县乡机构改革工作会议”上指出：基层政权机关直接面对基层和群众，具体担负着组织社会主义物质文明和精神文明建设的重任。基层政权机关是否廉洁高效、运转协调、行为规范，很好地为人民服务，关系到地方经济社会的发展，关系到党和政府在人民群众中的形象，关系到“三个代表”要求的贯彻落实[3]。
二、普遍性与特殊性：西藏基层政权机构改革的二重考量。
西藏县乡政权既具有我国县乡政权的一般特性，也拥有大体相同的权责并承担着大体相同的职能，因而存在的问题也大体相同。但由于具体行政环境的差异及权责方面的一些区别，亦具有鲜明的特殊性，这是我们在审视西藏基层政权机构改革与制度创新时必须认真思考的两个维度。
1.民主取向———一个美好的愿景。
民主的确“是个好东西”，自从古希腊人提出并初步实践后，就受到人们的青睐，人类社会步入近代后，民主更是成为文明政治的标识。自 18 世纪以来，从总体上客观地来讲，在自由民主理念的指导下，自由民主国家不仅实现了经济的持续发展、政治稳定及其整个社会的善治，成为西方国家真正持久且有力的意识形态，而且通过相互学习、西方国家的宣传示范，甚至不惜使用高压手段强行推广，使得自由民主理念逐渐传布全世界[4]，被不同文化背景的国家所接受，成为当今世界的主导性话语，尽管各国对该理念的理解，特别是对实现该理念的方式与制度安排存在着不小的分歧[5]。
诚然，世界上不存在完美无缺的社会制度，理想与现实之间总会存在不小的差距，当前的自由民主制度也不例外，如表象层面上的效率低下、一些国家频繁的政府更迭所导致的政策不连续问题等；现实层面上的三权分立的原则与行政权力扩张必要性间的关系、民主的成本、国家安全与公民权利间的平衡问题等；实质层面上的理想民主———大众民主与实践中的民主———代议民主、精英民主间的冲突等不一而蹴。但是，理论研究与实践经验都已证明，首先，虽然民主政治不可能像专制政治那样在短时间内体现出罕见的效能，但是，民主政治崇尚的是社会大众的力量及其公平竞争，从而激发主体的人不断战胜和超越自我，提高竞争力，使国家的政治活动更趋客观、公正，更有利于整个社会的全面发展。这一切恰恰是一个社会持续发展的不竭动力。其次，民主制度反对任何形式的至高无上的权力，按照权力分立与制衡的原则创设政治制度，这就较好地突破了阿克顿勋爵所总结的至理名言：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”的“政制铁律”，进而人亡政息的政治“黄宗羲定律”。再次，由于权力不是绝对的，政治活动中充满了激烈的竞争，任何政策的制定与执行都是在较好的监督下进行的，这就使得整个政治制度具有了强有力的渗透能力、纠错功能及其不断发展的机会与空间。最后，上述三方面的原因决定了，从长远观之，民主制度是最有效率的，使整个社会以最小的代价获得了持续平稳的发展。正因为如此，二战后，特别是上世纪 70 年代末以来，借鉴自由民主理念的合理价值，实现本国政治体制的民主化与管理手段的现代化，建立起符合本国国情的现代政治管理体制就成为世界上大多数国家所追求的现代化目标之一。毛泽东早在在 1945 年时就曾指出：只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息[6]。邓小平同志进一步指出：“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化。社会主义愈发展，民主也愈发展，这是确定无疑的。”新的世纪中，胡锦涛主席对实现政治上的民主在国家各领域建设中的重要意义作出了精辟的概括：“坚持和发展社会主义制度下的人民民主，是亿万中国人民掌握自己命运、焕发建设国家的强大创造力量的必由之路，是实现国家富强、人民幸福和社会长治久安的必由之路，是团结海内外中华儿女、共同为中华民族的伟大复兴而奋斗的必由之路，也是中国共产党始终保持同人民群众的血肉联系、永远保持马克思主义政党的性质和作风的必由之路。”
但是，我们必须明白，实现民主的过程是漫长而艰辛的，是需要一系列的基础和条件，而且这些基础和条件的成熟亦需要条件。根据成熟民主国家及二战后走向民主的国家之经验，实现民主至少需要物质条件 （核心是经济的发展程度及具体制度安排）、法制条件 （如广泛的权利和自由、政治竞争、权力的和平交替、法律至上的制度安排等）、思想文化条件 （如普通民众具备现代政治文化素质，具有基本的政治技能和民主经验等） 和心理条件 （如政治体系及其公民应当有错误难免的态度、宽容、怀疑、批判的精神，具有对制度坚定的忠诚等）等，而这些条件的实现需要时间与适宜的环境。随着中国社会经济的持续发展进步和公民观念不断走向现代化，没有人否认我国最终走向民主的必要性。但客观地讲，我国这样一个超大规模的社会和中国特色的社会主义政治制度，实行民主的基础和条件仍然是相当不充分的。除了经过几十年的经济发展所积累的经济实力与进一步发展的潜力表明我国能够承担民主运行的成本外，其他条件还远未具备。更为重要的是，我们不能忘记，我国所追求的民主制度是中国共产党领导下的中国特色的社会主义民主制度，本身没有任何现成的经验可循，逐步从理论上和实践中探索建设有中国特色的社会主义民主制度，仍将是一个漫长的过程。当然，我国也没有必要在实现国家民主化这一重大问题上遮遮掩掩，一味以历史悠久且受封建专制影响深厚、人口众多、公民思想文化落后等理由去面对一些自认为是坚定民主人士的人的质疑。理应是：一方面，理直气壮地讲中国共产党从成立之日起就以实现人民民主为己任，改革开放以来我国政治体制改革所取得的显著成就，应给予正确地认识和评价；另一方面，明确在我国实现民主化的条件及其艰巨性，为国家最终走向民主化积极开创基础和条件，并大胆探索适合中国具体国情的社会主义民主模式。
鉴于此，笔者认为，基层政权机构的改革应是在宪法体制下，通过机构改革和制度创新，为经济社会的发展提供充足的制度供给，并尽最大努力，充分且合理利用本地区的各种资源推动经济社会的全面发展，团结和带领当地群众走上富裕之路；通过教育的普及和现代价值观念的传播，以渐进的方式培养公民的现代政治素养和成熟的心理，为最终走向高度发达的社会主义民主奠定基础才是积极而稳妥的方策。
2.核心问题———党政关系不规范、责权利不统一、行政效能低下。
首先，不论是在其他地区还是在西藏的基层实地调研，广大基层民众、党政干部及笔者自身的一个深切感受就是县乡党委的领导核心作用未能很好地发挥出来。县乡党委长期在“全能型领导”和党政分开间徘徊、游走，忽而以加强党的领导的名义强力介入到具体的行政管理之中，当面对中央强调加强党的领导必须改善党的领导之要求，或面对行政的“反抗”及民众的质疑时，又或悄声无息地或大张旗鼓地退回来。正是由于县乡党委陷入到繁杂的具体事务之中，致使加强党的思想建设、组织建设、作风建设长期不能有效地开展，也加剧了党政之间的内耗，直接造成或大大加剧了本就责、权、利不统一的状况。坦率地讲，基层党委如此这般地过度作为，而应大有作为的地方却不作为或作为不充分，最终伤害的还是党自身及我国发展势头良好的现代化建设大业。
其次，任何政治组织及其机构在运作过程中必须在责、权、利之间保持动态平衡，才能充分发挥其积极性、主动性和创造性。遗憾的是，这一似乎是常识性的知识并没有在县乡政权的运作中体现出来。通过实地调查就会发现，一方面，有利益的公共事务各部门争着管，而没有利益的服务性事务却严重疏于管理；另一方面，享有权力的主要领导者，在获得实际利益的同时并没有承担起应有的责任，而没有权力的实际操作者却承担了本不该承担的责任。从一个领导集体方面讲，由于我国实行集体领导、集体负责的领导体制，其初衷是使每一个人都承担起自己应负的责任，充分发挥集体的智慧，作出正确的有创见的决策，但在实际过程中，逐渐演变为领导集体人人享有一定的权力，可一旦出了问题，却无人负责的尴尬局面，或集体领导体制异化为个人领导但集体成员仍需负责的不正常状态。因此，在基层政权机构改革与制度创新过程中必须对各部门和各部门领导的权力、责任和利益有切实可行的界定。
最后，政权体系的每一个层级应有各自的侧重点，否则，就政治、经济、文化等各方面层层满把抓，实践已经证明了，其效果并不理想[7]。如前所述，县乡基层政权的最大特点就是直接面对人民群众，核心任务是具体落实大政方针政策，推动本地经济、社会、文化的发展及环境保护，团结和带领本地区人民群众走上繁荣富裕之路。笔者认为，县乡基层政权的确需要通过机构改革与职权重置，改变目前层层对口且几大班子间需要大量的协调工作，浪费人力、物力、财力和领导人精力的弊端，使其成为一个高效运转的领导班子，理应是基层政权机构改革考虑的重要问题。
3.根本任务———实现经济社会的跨越式发展。
如果说上述两方面的内容主要是共性的东西的话，推动经济社会的跨越式发展和维护稳定则凸显了西藏的特殊性。尽管新中国成立以来，在国家的大力扶持下，在全国各省市的有力支援下，特别是在西藏各族人民的不懈努力下，西藏各领域的发展均取得了举世瞩目的成就，这是任何人都无法否认的事实[8]。
但是，我们也应该看到，由于“经济发展起步晚、底子薄、积累少、实力弱；社会事业总体水平相对滞后，社会保障能力较低；部分城乡居民特别是一些农牧民生活还比较困难，农牧区公共服务基础较差”[9]。截至 2010 年底，全区 GDP 为 507.46 亿元，人均 GDP 为 17319 元。其中，城镇居民人均可支配收入14980 元，农牧民人均纯收入 4138.71 元[10]。这些数据清楚地显示，西藏自治区与东部地区相比存在着很大的差距，就是与全国平均水平相比较也有不小的差距。众所周知，西藏基层社会长期发展相对滞后是影响西藏和谐稳定的重要原因。因此，第五次西藏工作座谈会上胡锦涛同志指出：“坚持走有中国特色、西藏特点的发展路子，以经济建设为中心，以民族团结为保障，以改善民生为出发点和落脚点，紧紧抓住发展和稳定两件大事，确保经济社会跨越式发展，确保国家安全和西藏长治久安，确保各族人民物质文化生活水平不断提高。”[11].
鉴于此，笔者认为，在今后相当长的时间内，西藏基层政权的核心任务始终是以经济建设为中心，以改善民生为重点，推动经济社会的跨越式发展，为确保基层社会的长治久安奠定坚实的基础。因此，政权机构改革和制度创新的首要价值选择是通过改革创新，为基层社会的跨越式发展和长治久安提供更为有效的制度供给。
4.维护稳定———一切工作的前提。
西藏基层政权除根据党章、宪法、地方各级人民政府组织法等相关法律法规所规定的一般职能外，还必须承担起 《民族区域自治法》 及党和国家关于民族地方的治理与发展的其他特殊任务，诸如维护国家的团结统一、保护与促进民族语言和文化的发展、促进民族关系的和谐、管理与引导民众的宗教信仰、培养少数民族干部等。更为重要的是，如上所述，西藏除了人民日益增长的物质文化需求同落后的社会生产力之间矛盾这一普遍性的主要矛盾之外，还有一个不同于其他地方的特殊区情、特殊矛盾———各族人民同以达赖集团为代表的分裂势力之间的特殊矛盾。西藏地处祖国西南边陲，是保卫国家安全的重要屏障。长期以来，达赖集团一直处心积虑地破坏西藏的发展与稳定，不断组织策划分裂破坏活动。1959 年叛逃国外以来，以达赖为首的分裂主义集团不愿看到西藏的繁荣进步，打着民族、宗教和民主的幌子图谋“西藏独立”，恢复其反动统治，从未停止干扰破坏国家安全和西藏稳定的活动，而西方敌对势力则利用“西藏问题”长期牵制、遏制我国，企图实施西化、分化中国的战略，使西藏处于更加错综复杂的形势之中。
在全国其他各级地方政府以经济建设为中心，一心一意谋发展之时，西藏还得应付达赖集团及其分裂势力的种种干扰破坏。
西藏这一特殊的区情决定了这些特殊的任务，尤其是维护稳定往往是西藏基层政权的首要任务。因为没有持久的稳定就不可能实现持续的发展，并保证到 2020 年同全国一道实现全面建成小康社会的宏伟目标。诚如习近平副主席在庆祝西藏和平解放六十周年大会上的讲话中所指出的：“维护社会稳定，是实现西藏跨越式发展和各族人民美好生活的根本保证。要全面贯彻落实党的民族政策，坚持民族区域自治制度，牢牢把握各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的主题，牢固树立‘三个离不开’的思想，不断巩固和发展西藏和谐稳定的良好局面，把西藏建设成为促进民族团结的典范[12]。”因此，“西藏自治区‘十二五’时期国民经济和社会发展规划纲要”在指导思想中明确规定：“以科学发展、跨越式发展和长治久安为主题，是由我区存在的社会主要矛盾和特殊矛盾决定的。发展是硬道理，是解决西藏所有问题的关键。稳定是硬任务，是推进西藏跨越式发展的前提。没有稳定就不可能有发展，没有发展就不可能有长久的稳定。必须坚持发展稳定两手抓、两手都要硬，切实把推进跨越式发展和长治久安贯穿到建设社会主义新西藏的全过程[13]。”实践中，2008 年“3·14”暴力事件以来，西藏基层政权始终以维护稳定为核心工作的局面也清楚地昭示我们，西藏基层政权所承担的特殊使命不仅具有重要性，而且是艰巨的和长期的，当然也是光荣而神圣的。
三、结论。
综上所述，虽然在政治上建立起高度发达的社会主义民主制度是我们党和国家所追求的至关重要的现代化建设目标，但是，整个国家的具体国情、民情决定了实现这一目标的长期性，在可预见的未来，将民主化设定为基层政权机构改革与制度创新的价值导向是不切实际的。而且，长期制约基层政权顺利运作的根本性问题是党政关系不规范，责、权、利不统一，及由此而导致的行政效能低下三大问题。这三大问题的出现的确与民主的缺失有关，但最根本的原因是基层政权的机构设置及其各机构的权能配置不合理所致，这些问题完全可以在现有宪政框架内解决。另外，西藏自治区的经济社会发展相对滞后，且始终面临着人民日益增长的物质文化需求同落后的社会生产力之间的矛盾这一主要矛盾外，还必须面对同达赖集团为代表的分裂势力作斗争这一特殊的矛盾。这一特殊的区情决定了西藏县乡基层政权承担的特殊任务与使命之艰巨而神圣。换言之，整个国家的特殊国情和西藏自治区特殊的区情决定了稳定前提下的跨越式发展才是西藏基层社会的首要价值需求。正是因为如此，西藏县乡基层政权的改革创新，应当是通过机构改革与重置、权能的调整配置及制度创新，使其成为一个领导有力、有方，责权利一体的高效率的组织结构，充满信心地团结和带领西藏基层各族群众，千方百计地推动经济社会实现跨越式发展，引领当地民众走上富裕安康之路，培养民众的现代科学文化素质和政治素养，不断提升他们对伟大祖国的认同、对中华民族的认同、对中华文化的认同、对中国特色社会主义道路的认同。进而，在最短的时间内实现其经济社会发展主要依赖国家政策扶持及各省援助的“外力推动型”发展模式向自主发展转变，彻底改变西藏基层社会长期在经济社会发展落后与和谐的民族关系受困的不利环境中进步的现状，为西藏自治区实现跨越式发展和长治久安打下坚实的基础。
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[12] 习近平。 在庆祝西藏和平解放六十周年大会上的讲话 [N].人民日报，2011，07（20）：02.
[13] 西藏日报社。 西藏自治区“十二五”时期国民经济和社会发展规划纲要 [N].西藏日报，2011，02（10）：001.本文链接：http://www.qk112.com/lwfw/guanlilunwen/xingzhengguanlilunwen/134686.html
