路径依赖视角下的我国城市住房改革

摘要：中国的城市住房改革，与东欧等转型国家不同，是一种“渐进”式的。 通过“土地使用有偿化”改革，使土地进入了流通领域，带动了房地产业的发展，以此来解决住房短缺和住房市场化问题。 通过用路径依赖的视角，可以认识到住房改革中的政策选择虽然解决了很多问题，但其产生的自我强化机制，也会影响到住房改革能否进一步深化。

关键词：住房改革；路径依赖；风险。

住房在中国是一个特殊的领域， 也是改革进程的一个缩影。

改革开放 30 多年来，从分房到买房，从“租公房”到“住私房”，从低租金到高房价，住房改革都在沿着市场化的预定轨道运行。 通过暂停福利性分房、实行市场化，住房现状得到了很大的提高，据统计，到 2011 年底，我国城镇人均住房面积已经达到了 32.65 平方米，比 1978 年增长了 3.87 倍。 但是在住房面积增加的同时，我国也出现了房价的大幅上涨、土地财政等局面（毛中根、陈志勇等），住房不平等状况加剧（胡蓉，朱晓源等），这些都是在改革之初未能意料到的状况。 所以值得深思的是，哪些因素决定了中国住房改革的路径轨迹？

如果说改革开放以来贯穿始终最大的实际是什么的话，无疑是转型。 从世界范围内来看，社会主义国家的转型在上个世纪五六十年代就已经开始了，最开始的南斯拉夫、匈牙利，到后来中国、俄罗斯。 住房改革自然也在其列，但是各国在初始制度环境（高度集中的计划经济 ）相似的情况下 ，后来的改革路径 、改革结果却相差巨大。 新制度经济学认为这是 “路径依赖”（Path De-pendence）的问题，“路径依赖是对长期经济变化做分析性理解的关键”。 借助这个工具，来认识中国发展路径的特殊性和难点，应是下一步深化城市住房改革的基础。

一、住房改革的路径与节点。

中国的城市住房改革始于上个世纪 80 年代初期， 按照洪亚敏的总结，整个改革过程可以分为“试点售房”“提租补贴”“以售带租”和“全面推进”四个阶段，虽然四个阶段内部的住房政策各异、经常调整，而各个阶段之所以会出现微调，关键还是要解决住房资金的来源以及不同主体之间分配的问题。

整个住房改革进程也与经济发展脉络是相关的，“试点售房”

时期（1979~1985），我国的城镇居民人均住房面积大约在 10m2，但城镇人均收入在 1985 年也只有 739 元， 这种情况下住房很难靠个人解决，单位和政府应该发挥更大的作用；但到 1994 年，城镇居民收入增加到了 3496 元， 这时的个人购买力显然有了较大的提升，住房政策也因而调整为更注重发挥个体力量的“以售带租”。 直到 1998 年国发[1998]23 号，取消住房实物分配，个体才最终完全融入了住房的市场，此时中国的城镇居民人均收入已经达到了 5421 元， 房地产也逐渐成为了国民经济的支柱产业， 这种“渐进式 ”的住房改革 ，并注重与经济发展相协调 ，是我国的住房改革的一大特色。 但对比同属“社会主义经济转型”的东欧和苏联， 发现各国住房改革的道路迥异。 也正如吴敬琏所讲的那样，“改革能否成功不仅取决于改革者的主观愿望和最终目标 ， 而且还依赖于一开始选择的路径”；那么面对如今高房价、住房不平等加剧的现实，需要反思的是，哪些路径的选择所造成当前的局面？

这些因素理论上存在很多， 但是与东欧等转型国家对比之后，可以发现我国住房改革中特殊的选择点，这便是“土地产权制度”和“经济发展模式”。

二、住房改革对土地产权制度的路径依赖分析。

住房市场化的推进，首要面对的问题便是土地。 作为一种稀缺资源，土地的流通并不如其它生产要素那样简单，依附在土地上面的交易费用往往比较多，特别是对产权和收益权的界定尤其如此，这是各个国家面对的普遍问题。 但在中国的城市住房改革中，土地的国有性质和土地供给者的单一性，在一定程度上减少了土地主体之间的讨价还价，能够使土地开发商与土地供给者之间形成长期、稳定的交易关系。

回顾我国的土地改革制度可以知道，20 世纪 80 年代后期有几项重要的政策颁布，如 1987 年的《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》，这项政策开始对城镇土地的使用者征收费用，并规定这些费用中的 60%留归地方财政使用，之后的 1989 年《国务院关于出让国有土地使用权批准权限的通知》进一步将需要报国务院批准的用地规模， 限定在了 “耕地 1000 亩以上， 其它土地2000 亩以上”。 这些“土地使用有偿化”“土地审批权限下放”的政策对后来影响巨大，因为虽然城市土地的所有权归国家，但是在实际当中，“审批权限”的作用往往更大。

当前的住房市场也是深受这种土地产权制度的影响，城市土地的产权虽然没有发生改变，但是不能忽视的是，这也产生了两方面的不良的后果。 第一，土地出让的收入占地方财政收入的比例愈来愈高，成为地方利益格局的组成部分，土地出让价格也随之不断攀升，住房价格也必然受到波及。第二，中央的住房调控立场与地方的保财政收入立场开始交锋，博弈不断，最终的方法往往靠的是行政上的督导，实际效果如何又不得而知。

从城市住房改革的历程来看，这些土地产权制度为我国的城市化，房地产市场的崛起贡献巨大，但是发展到一定程度之后，不可避免地也会产生利益结构的固化， 改革的路径也变得狭窄，住房改革也与土地制度牢牢地结合在了一起，形成了我国城市住房改革的特点。 就是在“土地使用有偿化”之后，土地产权的利益格局便在“住房市场化”中的有了特别的地位，也形成了住房改革对其的路径依赖。

三、住房改革对经济发展模式的路径依赖。

源于自身利益的打算，中央和地方对于房地产的政策经常会有分歧， 但是局部上的分歧并不会影响其在整体利益上的一致性，这个整体便是经济的增长。对于中国经济来讲，长期以来依靠的是“投资”“消费”和“出口”所谓的“三驾马车”。这三项是中国经济持续稳定增长的决定性力量，但这三个因素之间的作用并不同等，对经济增长的贡献率不同。 这种差别在一定程度上是各自属性所造成的，出口依赖于国外的发展形势，所以变化各年份之间变化比较大，消费更加依赖于刚性需求，相对也比较平稳，唯一可以控制的便是资本的投资， 这可以通过各级财政预算与支出、税收政策的调控进行引导。近些年来，随着国际经济的普遍衰退，货物净出口对经济的贡献率持续走低，使投资的作用更加明显。

在“重投资”和“保增长”这样的背景下，住房改革和住房建设很难保持着自身的福利性，房地产业成为了两级政府谋取经济发展的工具。 而且房地产投资一直比较平稳，占社会总的固定投资比例大体上维持 20%左右。 但是对于目前的住房问题来讲，房地产投资的相对平稳会产生什么样的影响呢？ 应该说，在产能一定的情况下， 投资的多寡并不能对最终的产出造成决定的影响，但是目前的住房刚性需求仍旧比较大的情况下，这样的状况并不有利于住房问题的解决，只会造成住房问题的平稳化和结构化。

从一般意义上来讲， 住房问题的解决最终还是要更多的靠“住房投放 ”，但是目前在 “土地红线 ”的压力下 ，房地产商抱怨没有土地，国家拿着“保护自然资源”的大旗，地方：一方面，从土地开发商那里得到收入；另一方面，又在群众的呼声下抱怨着土地开发商的“黑心”。 于是住房问题便衍变为了两条线：一是“民意线”；二是“经济线”，在“民意线”那里，中央和地方从保护资源、维护群众利益的角度出发，降低房地产市场的热度，又调节购房者内部之间的分化，这条线也是明线；中央、地方与房地产之间的经济纠缠又难以分清楚，利益的划分已经成为了一种格局，这条是暗线。这也就使中央既成为了利益相关者，又是裁判，这种相互冲突的角色使政府有时去“救市”，有时又去打击“楼市”，最后的结果是，普通城市购房者没有从中得到实惠，但最终却实现了整体经济的平稳增长。

四、总结。

在制度经济学的经典文献当中，对路径依赖的分析往往侧重于对其影响因素的分析，路径依赖也并无优劣之分，但是在现实的住房改革当中， 路径依赖可以使我国完成了住房市场化的目标，但也可能会产生一些阻滞的因素，如固化了以“土地”为核心的利益格局，影响住房改革的深化与创新，甚至陷入锁定（Lock-in）的状态。

住房改革到今天，许多的制度安排，有些只是满足当时的需要，或者说是便宜行事，这在目前的住房政策领域还有很多的影子，这些影子可能很多已经成为了改革的限制性因素。 如果要对住房领域的改革进行深化， 就必须要在改革的路径上进行创新。下一步改革的着力点，应该在解决住房的公平问题、住房市场化和住房保障制度相结合上，做出更多的变革，这是城市住房从经济发展的棋子回归到社会福利的题中之义。 □参考文献：

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